伏創(chuàng)宇

(中國(guó)青年政治學(xué)院法律系，北京100089)

行政功能保留體現(xiàn)了德國(guó)核能規(guī)制的權(quán)力配置模式，其起源可以追溯到1978年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的Kalkar判決。Kalkar判決首開(kāi)先河，將功能法分析帶入核能規(guī)制中?！帮L(fēng)險(xiǎn)判斷應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)，這是因?yàn)閷?duì)于因應(yīng)最新的科學(xué)技術(shù)水平而言，行政機(jī)關(guān)相較于立法機(jī)關(guān)在法律活動(dòng)形式的配備(ausrüsten)上要優(yōu)越很多，這對(duì)于法律利益的動(dòng)態(tài)保護(hù)具有重要的意義?！保?］行政權(quán)的形成空間有利于最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)，這正是核能法律規(guī)范調(diào)整密度相對(duì)較低的原因，也證立了核能法的開(kāi)放法律結(jié)構(gòu)符合法律保留原則。1985年聯(lián)邦行政法院的Wyhl判決屬于對(duì)Kalkar判決的繼承和發(fā)展，首次采用了“行政保留”(ein der Exekutive zugewiesener Vorbehalt)的概念，確立了規(guī)范具體化行政規(guī)則對(duì)法院的效力。其進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)相比司法權(quán)具有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，更有利于實(shí)現(xiàn)最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，并有利于動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)。之后的核能法系列裁判中，行政判斷余地也得以確認(rèn)。

“行政功能保留(Funktionsvorbehalt zugunsten der Genehmigungsbeh?rde)”的表述首次出現(xiàn)在1998年聯(lián)邦行政法院Mülheim-k?rlich第三判決中。2008年聯(lián)邦行政法院Brunsbüttel判決的表述為“功能保留意義上的行政責(zé)任(Die in diesem Funktionsvorbehalt zum Ausdruck gebrachte Verantwortung der Exekutive)”。同時(shí)，其對(duì)行政功能保留的法律依據(jù)和內(nèi)涵予以了闡明?！皬暮四芊ǖ?條第2款第3項(xiàng)的規(guī)范結(jié)構(gòu)①德國(guó)核能法第7條第2款第3項(xiàng)規(guī)定:“只有下述條件得到滿(mǎn)足，才可以授予許可:……3，按照科學(xué)與技術(shù)的水平采取了必要的預(yù)防措施，以防止由于建造和運(yùn)行設(shè)施所造成的損害……”可以得出，行政機(jī)關(guān)獨(dú)自對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和程度作出風(fēng)險(xiǎn)是否應(yīng)當(dāng)容忍的判斷。”［2］聯(lián)邦憲法法院近年在Grafenrheinfeld裁判和Schacht Konrad裁判中都承認(rèn)了“行政功能保留(ein exekutiver Funktionsvorbehalt)”［3］。2010年Lüneburg高等行政法院的判決采用了“屬于行政的功能保留(innerhalb des der Beh?rde zustehenden Funktionsvorbehalts)”［4］。不管是“行政保留”、“行政功能保留”還是“功能保留意義上的行政責(zé)任”，雖然在表述方式上不盡一致，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上卻沒(méi)有差別。

行政功能保留很大程度上反映了德國(guó)行政法對(duì)核能規(guī)制的積極回應(yīng)。傳統(tǒng)德國(guó)行政法強(qiáng)調(diào)議會(huì)主導(dǎo)下的法治國(guó)，行政功能保留模式對(duì)法治國(guó)模式下的法律保留、行政規(guī)則的內(nèi)部效力和司法的全面審查等原則和理念造成了全方位的沖擊。由此而引發(fā)的問(wèn)題是，行政功能保留下的權(quán)力配置模式有何體現(xiàn)?行政功能保留的理論基礎(chǔ)是什么?行政功能保留對(duì)我國(guó)核能規(guī)制是否具有借鑒意義?更進(jìn)一步地思考，其是否對(duì)其他的規(guī)制領(lǐng)域具有輻射影響?以上每一個(gè)問(wèn)題都趣味橫生。本文嘗試結(jié)合德國(guó)核能規(guī)制的實(shí)踐和理論，對(duì)行政功能保留的權(quán)力配置模式、理論基礎(chǔ)和在我國(guó)適用的可能性進(jìn)行了探討和分析，期望引發(fā)學(xué)界對(duì)核能規(guī)制下權(quán)力配置模式的思考!

一、行政功能保留下的權(quán)力配置模式

行政功能保留對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系有三個(gè)方面的影響:首先，法律保留原則和法律明確性原則的內(nèi)涵得到了豐富。重要性理論仍然作為立法責(zé)任的考量標(biāo)準(zhǔn)，而事務(wù)要素之考量對(duì)較為空洞的重要性標(biāo)準(zhǔn)作出了補(bǔ)充，這包括對(duì)規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)及規(guī)范強(qiáng)度的考察。最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)，需要核能法通過(guò)開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)作出回應(yīng)。其次，行政規(guī)則的效力在德國(guó)核能法領(lǐng)域取得突破。傳統(tǒng)行政法認(rèn)為，行政規(guī)則源于行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督權(quán)，不具有對(duì)外的法律效力。德國(guó)核能法的實(shí)踐和理論賦予了規(guī)范具體化行政規(guī)則對(duì)法院和公民的有限的外部效力，對(duì)“法制定”和“法適用”的區(qū)分造成一定的沖擊。再次，行政功能保留豐富了判斷余地理論的內(nèi)涵。行政功能保留是行政判斷余地新的依據(jù)，體現(xiàn)了判斷余地在德國(guó)核能規(guī)制中新的形態(tài)。核能法實(shí)踐沒(méi)有局限于傳統(tǒng)的判斷余地理論，為德國(guó)判斷余地理論的發(fā)展增添了新的理論資源。

德國(guó)核能法領(lǐng)域所發(fā)展出來(lái)的行政功能保留是對(duì)核能規(guī)制在權(quán)力配置模式上所作出的回應(yīng)。阿斯曼教授認(rèn)為，科技發(fā)展帶給公法的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)建立在法律的持續(xù)性發(fā)展上?！霸诖怂婕暗姆ǖ膭?chuàng)新應(yīng)以既有的形式為基礎(chǔ)持續(xù)加以發(fā)展，而非與既有法律架構(gòu)產(chǎn)生絕決斷裂。長(zhǎng)期發(fā)展而言，將產(chǎn)生法的持續(xù)性變遷?！保?］行政功能保留沒(méi)有突破德國(guó)基本法中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，恰恰以權(quán)力分立為基礎(chǔ)，從核能規(guī)制的特點(diǎn)出發(fā)，著眼于規(guī)制任務(wù)的最佳履行。法律必須面對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)，Scherzberg教授提出“彈性化和暫時(shí)性處理”、“將法律去實(shí)質(zhì)化”和“決定權(quán)限的授予”等策略①Eberhard Schmidt-Aβmann，Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee:Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen System Bildung，Springer 2004，Zweite，überarbeitete und erweiterte Auflage，S.179.Scherzberg 教授關(guān)于法律面對(duì)未知性產(chǎn)生四種反應(yīng)的說(shuō)法，從體系上加以區(qū)分為:第一，彈性化與暫時(shí)性處理:例如制定暫時(shí)性規(guī)范、附變更保留的規(guī)范、賦予觀察義務(wù);第二，將法律去實(shí)質(zhì)化:立基于知識(shí)水準(zhǔn)的技術(shù)條款(知識(shí)與技術(shù)水準(zhǔn))，其不屬于國(guó)家法律制定的范疇;第三，決定權(quán)限的授予:擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)之任務(wù)，授權(quán)其制定規(guī)則并負(fù)責(zé)執(zhí)行、改變對(duì)法明確性的要求;第四，決定作成的程序化:不同于法律保留的程序性保障、將程序視為一種社會(huì)理解過(guò)程。，這都體現(xiàn)了公法在回應(yīng)“未知性”下權(quán)力配置模式的變化。法律不再通過(guò)完備而詳細(xì)的法律規(guī)定指引和約束行政，司法權(quán)也在核能規(guī)制中有所節(jié)制，行政權(quán)在這種配置模式下將發(fā)揮更加重要的功能。

(一)行政功能保留下的立法權(quán)——開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)

社會(huì)給付國(guó)家快速轉(zhuǎn)換的活動(dòng)以及科技發(fā)展的自我動(dòng)力都顯得較不適宜經(jīng)由事先擬定的抽象計(jì)劃予以控制［6］。在確認(rèn)法律作用不足的地方，必須思考經(jīng)由其他控制手段以及其他執(zhí)行方式加以補(bǔ)充。法律具有的目的計(jì)劃、程序規(guī)定或者組織形式的綱要程序等功能也對(duì)此提供了基礎(chǔ)。

核能法開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)是對(duì)核能規(guī)制特點(diǎn)的回應(yīng)。法律保留原則和法律明確性原則不可避免地需要作出調(diào)整。法律規(guī)范需要在行政合法性和基本權(quán)利保護(hù)之間維持平衡。這種平衡表現(xiàn)在，立法機(jī)關(guān)不能將自己的責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，核能規(guī)制中的保護(hù)義務(wù)界定了立法責(zé)任的范圍。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)也不能在核能規(guī)制中獨(dú)攬責(zé)任，就核能規(guī)制作出事無(wú)巨細(xì)的行動(dòng)指示。重要性理論在行政法中仍然具有重要的意義，而功能法視角則賦予了重要性理論因應(yīng)核能規(guī)制更強(qiáng)的生命力。對(duì)三種不同國(guó)家權(quán)力在核能規(guī)制領(lǐng)域角色的強(qiáng)調(diào)仍然以基本權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)，卻已經(jīng)脫離了單純強(qiáng)調(diào)規(guī)范對(duì)基本權(quán)利重要性的抽象指引。權(quán)力分立在功能最適意義上的凸顯使得重要性理論的含義變得更加豐富。行政合法性在核能規(guī)制領(lǐng)域中的實(shí)現(xiàn)方式經(jīng)過(guò)聯(lián)邦憲法法院的層層論證，已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。行政合法性的維持路徑體現(xiàn)為，以基本權(quán)利保護(hù)作為最高出發(fā)點(diǎn)，以規(guī)范調(diào)整對(duì)象作為具體的事實(shí)基礎(chǔ)，以功能法取向的理論作為法律依據(jù)。依據(jù)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，立法權(quán)通過(guò)不確定法律概念、裁量和基本要求條款，既履行了其國(guó)家保護(hù)義務(wù)，又追求動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)。

不確定法律概念的運(yùn)用體現(xiàn)了行政功能保留下立法權(quán)調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變。由于專(zhuān)業(yè)性的不足，不斷適應(yīng)科技發(fā)展而需要通過(guò)耗時(shí)的修改立法程序，這些困難使得通過(guò)法律具體化的道路“在科技安全法中不可能成為通行的解決靈藥”［7］。立法機(jī)關(guān)制定的法律應(yīng)當(dāng)保持對(duì)科學(xué)與技術(shù)發(fā)展充分的開(kāi)放性，僵化的法律規(guī)范只會(huì)阻礙核能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)施，也不利于動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)?！皩?duì)于因果關(guān)系鏈或者錯(cuò)綜復(fù)雜的事物之間的相互影響，包括能被認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)可能性，這些能獲得的認(rèn)知通過(guò)規(guī)則制定得以轉(zhuǎn)化和確認(rèn)，主要借助所謂的技術(shù)條款、動(dòng)態(tài)的指示以及對(duì)界限值的設(shè)定”［8］。開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)和不確定法律概念的運(yùn)用是立法在核能法等領(lǐng)域的基本方式。風(fēng)險(xiǎn)行政法首當(dāng)其沖會(huì)運(yùn)用許多不確定法律概念，因而事實(shí)構(gòu)成要件具有不確定性或者模糊性的特征。核能科技的發(fā)展，對(duì)于法律保留原則和法律明確性原則內(nèi)涵的豐富提出了要求。核能法作為科技法的“領(lǐng)頭羊”，其司法實(shí)踐和理論對(duì)于立法權(quán)的功能和角色作出了新的闡釋?zhuān)矊?duì)現(xiàn)代行政法在一些新興領(lǐng)域如何維持行政的合法性控制提供了“樣板”。

(二)行政功能保留下的行政權(quán)——規(guī)范具體化行政規(guī)則的效力

行政規(guī)則在核能規(guī)制中具有十分重要的作用，這乃基于核能規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。“法律任務(wù)的靈活要求服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)的減少，需要采取試行規(guī)范、修改保留的界限值以及臨時(shí)的決定。”［9］相對(duì)于僵硬而行動(dòng)遲緩的行政立法，行政規(guī)則在核能法領(lǐng)域變得重要起來(lái)，其法律約束力如何呢?德國(guó)核能法沒(méi)有對(duì)行政規(guī)則的授權(quán)和效力作出具體的規(guī)定，傳統(tǒng)的行政法學(xué)則認(rèn)為，行政規(guī)則不屬于“法律淵源”，因?yàn)槠鋬?nèi)容和作用不能替代其他具有直接外部法律效果的法律淵源，而僅具有內(nèi)部效果。然而，核能規(guī)制的理論和實(shí)踐發(fā)展使得這種觀念“壽終正寢”，給行政法的變革帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

聯(lián)邦行政法院的Wyhl判決為行政規(guī)則效力的發(fā)展寫(xiě)下了濃墨重彩的篇章，其首開(kāi)了規(guī)范具體化行政規(guī)則理論的先河。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，評(píng)價(jià)基準(zhǔn)是德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)在征詢(xún)了各州核能委員會(huì)的情況下發(fā)布的作為未來(lái)許可程序的指南。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依據(jù)聯(lián)邦放射性污染防治法第45條制定法規(guī)命令，該行政規(guī)則可以保障，在足夠保守的預(yù)測(cè)模式和數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，放射性污染防治法第45條規(guī)定的劑量界限值不會(huì)被逾越。“該指南具有規(guī)范具體化的功能，與規(guī)范解釋性規(guī)則相對(duì)應(yīng)，其在規(guī)范所設(shè)定的界限范圍內(nèi)對(duì)行政法院具有約束力?！保?0］評(píng)價(jià)基準(zhǔn)給行政許可機(jī)關(guān)留下了充分的判斷空間，來(lái)考量特定空間下的具體情況。因而行政法院只能對(duì)之進(jìn)行有限的審查，即行政規(guī)則制定主體是否存在調(diào)查上的恣意，以及行政機(jī)關(guān)依此方式確定的放射線(xiàn)暴露值在不確定性下是否導(dǎo)致足夠保守的評(píng)價(jià)［11］。

規(guī)范具體化行政規(guī)則效力的根源是行政功能保留。聯(lián)邦憲法法院Kalkar判決［12］強(qiáng)調(diào)，在實(shí)現(xiàn)核能法領(lǐng)域最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的方面，行政權(quán)對(duì)立法權(quán)具有較大的優(yōu)越性。Wyhl判決在此基礎(chǔ)上，提出了行政權(quán)相對(duì)于司法權(quán)的巨大優(yōu)勢(shì)。兩個(gè)判決都建立在權(quán)力功能比較的基礎(chǔ)之上。行政機(jī)關(guān)在規(guī)范具體化規(guī)則制定上擁有充分的判斷空間，來(lái)考量特定空間下的具體情況。這種形成空間來(lái)自于核能法開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)，也基于特定行政任務(wù)的更好履行。規(guī)范具體化行政規(guī)則的效力實(shí)際上源于行政功能保留，但行政功能保留并不必然預(yù)設(shè)了行政規(guī)則的規(guī)范具體化效力。對(duì)其具體化效力的承認(rèn)，必須滿(mǎn)足一系列的條件，諸如廣泛的公眾參與程序、保障科學(xué)技術(shù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的吸納、遵循上位法的要求等［13］。這些條件著眼于行政權(quán)如何更好地履行任務(wù)。可見(jiàn)，規(guī)范具體化行政規(guī)則的效力體現(xiàn)為一種相對(duì)效力，而且預(yù)設(shè)了特定的條件，從而保障核能法等法規(guī)范中不確定法律概念設(shè)置目的獲得實(shí)現(xiàn)。

(三)行政功能保留下的司法權(quán)——行政判斷余地

并非所有的不確定法律概念都意味著行政判斷余地“相生相伴”。相反，判斷余地之承認(rèn)只是法治國(guó)原則的例外。但是這種例外需要“特別的和謹(jǐn)慎的理由”［14］。固然立法所留下來(lái)的空間只能由行政和司法來(lái)填補(bǔ)，但到底后兩者在填補(bǔ)作用中發(fā)揮什么樣的角色和功能，這正是德國(guó)核能法實(shí)踐中爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

司法審查在核能法領(lǐng)域經(jīng)歷了全面司法審查到對(duì)行政判斷余地承認(rèn)的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代以前，在聯(lián)邦污染防治法和核能法領(lǐng)域，司法實(shí)踐對(duì)發(fā)電廠設(shè)立和經(jīng)營(yíng)許可要件的適用奉行全面司法審查原則［15］。司法審查缺乏對(duì)核能規(guī)制特殊屬性的觀察，基本權(quán)利保護(hù)下權(quán)力理性分工的積極意義被抹殺。轉(zhuǎn)折點(diǎn)是Sasbach判決，聯(lián)邦憲法法院確立了核能法領(lǐng)域合法性審查的基本立場(chǎng)。“法院對(duì)于行政調(diào)查和評(píng)價(jià)只能進(jìn)行合法性的審查，而不能以自己的評(píng)價(jià)代替行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)?！保?6］隨后Wyhl判決對(duì)此予以發(fā)展，確立了具體的審查標(biāo)準(zhǔn)。行政法院只能對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有限的審查，即審查行政機(jī)關(guān)是否存在調(diào)查上的恣意，以及行政機(jī)關(guān)依此方式確定的放射線(xiàn)暴露值在不確定性下是否導(dǎo)致足夠保守的評(píng)價(jià)［17］。聯(lián)邦行政法院在武器裝備案中正式確認(rèn)了許可機(jī)關(guān)的判斷余地［18］。之后，行政判斷余地在核能法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)得以堅(jiān)持和貫徹，行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)承擔(dān)責(zé)任，法院在司法審查中不能用自己的評(píng)價(jià)代替行政機(jī)關(guān)所作出的對(duì)科學(xué)問(wèn)題的評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

判斷余地在德國(guó)考試評(píng)價(jià)、公務(wù)員法上的判斷、獨(dú)立委員會(huì)作出的評(píng)價(jià)以及環(huán)境法和科技法上的預(yù)測(cè)決定等情形下得到承認(rèn)。在不同的事務(wù)領(lǐng)域，判斷余地建立在不同的考量和理由之上，如考試決定范圍內(nèi)的判斷余地來(lái)自于特別的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和考官的判斷經(jīng)驗(yàn)，對(duì)獨(dú)立委員會(huì)作出情況下的判斷余地則基于不同社會(huì)群體代表的共同作用。Wahl教授曾指出:“對(duì)判斷余地的單一性理由(monokausal)的推導(dǎo)或者確定范圍內(nèi)的一般歸納都無(wú)所助益，甚至是徒勞的?！保?9］恰恰在核能法領(lǐng)域，行政判斷余地的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。行政功能保留是核能規(guī)制領(lǐng)域中行政判斷余地的基礎(chǔ)和理由。其將行政有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的決定從對(duì)傳統(tǒng)判斷余地理論的生搬硬套中解脫出來(lái)，從而使得行政在實(shí)踐中具有廣泛的保留。這種保留取決于特別任務(wù)的履行，是功能法正當(dāng)原則在核能法領(lǐng)域的具體化，是核能規(guī)制中權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種特殊形態(tài)。其不僅調(diào)整行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，同時(shí)涵括行政權(quán)和立法權(quán)的關(guān)系。因此，基于核能法的特殊性和核能規(guī)制的特點(diǎn)，行政功能保留和判斷余地出現(xiàn)了重合。

二、行政功能保留的理論基礎(chǔ)

行政功能保留是否僅僅適用于德國(guó)的基本法秩序?其源于核能規(guī)制實(shí)踐，對(duì)于整個(gè)行政法是否具有理論價(jià)值和普適意義?這兩個(gè)問(wèn)題的回答都有賴(lài)于對(duì)行政功能保留理論基礎(chǔ)的追溯。

自Kalkar判決肇始，行政保留變成為貫穿眾多核能司法判決的一條主線(xiàn)。聯(lián)邦行政法院第7庭從多方面論證了核能功能保留的基礎(chǔ)，一些學(xué)者也對(duì)此進(jìn)行了探究和追溯［20］。概括起來(lái)，行政功能保留具有三個(gè)方面的基礎(chǔ):其一是功能法正當(dāng)原則。立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間并非在所有的事務(wù)領(lǐng)域得以相同的配置，這取決于規(guī)范調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)。國(guó)家決定應(yīng)由最可能作出正確決定的機(jī)關(guān)作出。不同國(guó)家權(quán)力在組織、功能、程序和法律活動(dòng)方式等方面迥然各異。只有通過(guò)對(duì)不同因素的比較才能找到最適合作出決定的國(guó)家機(jī)關(guān)。其二是規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)。從德國(guó)核能法第7條第2款第3項(xiàng)的規(guī)范結(jié)構(gòu)出發(fā)，德國(guó)核能法的實(shí)踐和理論確立了最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)理念?；诓煌瑱?quán)力的功能比較，行政功能保留更有利于德國(guó)核能規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)。其三，行政功能保留在德國(guó)核能規(guī)制的根據(jù)在于，行政權(quán)相比立法權(quán)和司法權(quán)在法律活動(dòng)方式上具有巨大優(yōu)勢(shì)。

(一)功能法正當(dāng)原則

功能法正當(dāng)原則雖然沒(méi)有在德國(guó)核能法的司法裁判中得以明確提出，但行政功能保留無(wú)疑體現(xiàn)了功能法正當(dāng)原則在核能規(guī)制領(lǐng)域適用的具體形態(tài)。不管是Kalkar判決還是Wyhl判決等核能司法裁判，對(duì)行政功能保留基礎(chǔ)的闡釋?zhuān)俭w現(xiàn)了功能法取向的觀念。Pache教授即將核能法的系列裁判，特別是Wyhl判決解讀為“功能法正當(dāng)化原則”［21］的體現(xiàn)。

行政功能保留的主要依據(jù)是功能法正當(dāng)原則?！爱?dāng)環(huán)境保護(hù)和科技規(guī)制，特別是科技風(fēng)險(xiǎn)的控制作為一項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，涉及國(guó)家的責(zé)任，要求議會(huì)和政府在職能上相互合作。”［22］而如何確定兩者在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上的具體分工，則依據(jù)“功能結(jié)構(gòu)原則”［23］。因而，立法權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)三者并非在所有的法律領(lǐng)域和事務(wù)領(lǐng)域得以相同的配置，而是根據(jù)法律規(guī)范的密度作出不同的調(diào)整。反過(guò)來(lái)，這又往往取決于規(guī)范調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)。該原則不只局限于學(xué)者的理論，聯(lián)邦憲法法院在一些判決中對(duì)功能法正當(dāng)原則予以了明確的闡述:“國(guó)家決定應(yīng)由最可能作出正確決定的機(jī)關(guān)作出，這需要考察權(quán)力機(jī)關(guān)的組織、人員組成、功能以及作出決定的程序運(yùn)作方式，找出其具有最佳條件者?！保?4］這不違背基本法下的權(quán)力分立原則，因?yàn)闄?quán)力分立不僅具有消極的控制和監(jiān)督意涵，同時(shí)具有積極塑造國(guó)家秩序的功能。“基本法第20條第2款第2句規(guī)定的權(quán)力分立是基本的組織原則和功能原則。其著眼于國(guó)家機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督和國(guó)家權(quán)力的控制。同時(shí)，其目的還在于使國(guó)家機(jī)關(guān)的決定盡可能正確。國(guó)家決定應(yīng)當(dāng)，由在組織、成員組成、功能和程序等方面擁有最佳條件的機(jī)關(guān)來(lái)作出?！保?5］因而，功能法正當(dāng)原則沒(méi)有突破權(quán)力分立的架構(gòu)。

功能法正當(dāng)原則帶給我們的啟示是，核能法的適用，不僅僅是依賴(lài)詮釋法學(xué)或法學(xué)方法可加以解決的問(wèn)題，毋寧是以權(quán)力分立原則為基礎(chǔ)的權(quán)限分配問(wèn)題。權(quán)力分立原則除了牽制與均衡的功能外，還通過(guò)理性化分工積極塑造共同體的生活秩序，這成為現(xiàn)代憲政追求的目標(biāo)。德國(guó)憲法學(xué)巨匠黑塞教授從共同體的角度展開(kāi)了論述:“由于國(guó)家權(quán)力及其前提條件——政治統(tǒng)一體，并非天然的既定存在，它必須在人群有組織的共同活動(dòng)中，持續(xù)不斷地被重新創(chuàng)制與維護(hù)。”［26］現(xiàn)代民主憲政國(guó)家的權(quán)力分立原則已不能把重心放在消極性的事后監(jiān)督和控制上?！皺?quán)力分立的對(duì)象，更多的還是一種共同體生活的積極性秩序，這一秩序建構(gòu)了各種國(guó)家權(quán)力、決定并且限制了它們的權(quán)限、規(guī)范了它們的共同行動(dòng)、并且以各種方式形成了——當(dāng)然是有限制的——國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一整體?！保?7］因此，權(quán)力分立原則被賦予了新的意義，針對(duì)特定的國(guó)家功能和任務(wù)，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系被要求在具體的情境下進(jìn)行理性分配，從而更好地構(gòu)建積極的生活秩序和實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的保護(hù)。這種新的理念在核能規(guī)制領(lǐng)域具有特別重要的價(jià)值和功能。

(二)規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)

功能法正當(dāng)原則需要考慮兩個(gè)方面的因素，首先是規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)，其次是權(quán)力功能的比較。只有這兩個(gè)方面的因素都得到考慮，核能法領(lǐng)域的行政功能保留才具有正當(dāng)性。“如果立法機(jī)關(guān)不可能在立法上予以更為細(xì)致和明確的規(guī)定，則在相對(duì)不明確性法律規(guī)范的合憲性問(wèn)題上，訴諸規(guī)范調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)得到了普遍的承認(rèn)?！保?8］“規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)”減少了明確性要求，導(dǎo)致不確定法律概念的運(yùn)用，還意味著，在極端情況下“縮減為零”，針對(duì)重要的決定放棄法律規(guī)范的調(diào)整［29］。正是在核能法調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)、最佳危險(xiǎn)防止與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)等基礎(chǔ)之上，司法實(shí)踐對(duì)核能法中權(quán)力功能和角色的分配予以了新的闡述，行政功能保留由此產(chǎn)生。

核能規(guī)制體現(xiàn)的是與傳統(tǒng)警察法上危險(xiǎn)防止不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，在行政類(lèi)型、事物特點(diǎn)、危險(xiǎn)類(lèi)型、蓋然性要求、判斷依據(jù)和行政目的等方面都存在顯著的差異。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，核能法第7條第2款第3項(xiàng)針對(duì)損害的預(yù)防措施與警察法上的危險(xiǎn)防止不同。“這些條款無(wú)法借助警察法上的危險(xiǎn)概念來(lái)解釋?zhuān)鴳?yīng)該在核能法第1條第2款法律保護(hù)目標(biāo)的框架下確定其含義。”［30］傳統(tǒng)的蓋然率預(yù)測(cè)方式在核能法領(lǐng)域的判斷中不再適用，損害發(fā)生因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)處于嚴(yán)重的認(rèn)知不確定性中。預(yù)防并不意味著一開(kāi)始就采取保護(hù)措施。損害發(fā)生的可能不能完全予以排除，但應(yīng)當(dāng)納入考量，這是因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)有的認(rèn)知水平，特定損害發(fā)生的因果關(guān)系既不能肯定，也不能予以否定?！熬痛舜嬖诘牟皇俏ｋU(xiǎn)，而是危險(xiǎn)疑慮(Gefahrverdacht)或潛在擔(dān)憂(yōu)(Besorgnispotential)?！保?1］德國(guó)核能法第7條第2款第3項(xiàng)的構(gòu)成要件在內(nèi)涵上與傳統(tǒng)警察法存在諸多重大差異(見(jiàn)表1)。前者的核心概念是“危險(xiǎn)疑慮”或者“潛在擔(dān)憂(yōu)”，更多地體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，而后者的核心概念是“危險(xiǎn)”，局限于危險(xiǎn)防止。對(duì)危險(xiǎn)的判斷以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，損害的因果關(guān)系可以得到科學(xué)上的證明;對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷不能憑借一般的生活經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)借助理論知識(shí)或工程學(xué)上的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。其次，風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的區(qū)別在于，危險(xiǎn)的判斷要求具有充分的蓋然性，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害的判斷基于人類(lèi)認(rèn)知的局限性，并不要求具有充分的蓋然性，微小的損害發(fā)生蓋然率就能觸動(dòng)國(guó)家的保護(hù)義務(wù)。最后，兩者追求的目標(biāo)不同。警察法意在危險(xiǎn)防止，而核能法以最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為基本的指導(dǎo)原則。

從核能訴訟判決的發(fā)展脈絡(luò)和行政功能保留適用范圍擴(kuò)大的邏輯路徑來(lái)看，法院在努力尋找這種原則適用的理由支撐。行政功能保留擴(kuò)展表現(xiàn)在兩個(gè)方面，既包括在核能法內(nèi)部從第7條第2款第3項(xiàng)(按照科學(xué)與技術(shù)的水平針對(duì)核設(shè)施建造和營(yíng)運(yùn)產(chǎn)生的損害采取必要的預(yù)防措施)擴(kuò)展到核能法第7條第2款第5項(xiàng)(針對(duì)第三人的破壞活動(dòng)或其他的干擾采取必要的預(yù)防措施)、第6條第2款(針對(duì)核燃料的貯存)和第9條第2款(核設(shè)施外核燃料的處理、加工和其他使用)，又包括從核能法擴(kuò)展到其他法領(lǐng)域，如基因技術(shù)法領(lǐng)域。核電站武器裝備案判決將行政功能保留從核能法第7條第2款第3項(xiàng)移植到第5項(xiàng)的適用上，使其成為核能法上的經(jīng)典判決。兩者共同的基礎(chǔ)在于潛在危險(xiǎn)的控制、最佳危險(xiǎn)防止與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的安全標(biāo)準(zhǔn)(同樣需要依照科學(xué)與技術(shù)的水平采取必要的預(yù)防措施)、實(shí)踐理性標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)事物發(fā)展的預(yù)測(cè)性質(zhì)等［32］。在基因技術(shù)法領(lǐng)域，聯(lián)邦行政法院更是將核能法實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的理論和原則運(yùn)用到了極致，可以說(shuō)，其完全照搬了Kalkar和Wyhl判決中的理由和精神。在1999年4月15日聯(lián)邦行政法院的裁決(Beschluss)中，在核能領(lǐng)域所適用的司法審查原則首次擴(kuò)展適用于與核能法“規(guī)范結(jié)構(gòu)”類(lèi)似的基因技術(shù)法［33］。按照核能法領(lǐng)域的理論和實(shí)踐對(duì)“規(guī)范結(jié)構(gòu)”的理解，這種“規(guī)范結(jié)構(gòu)”毋寧是規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)。遺憾的是，行政功能保留至今沒(méi)有在其他的風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域得到應(yīng)有的擴(kuò)展適用。

(三)行政權(quán)的功能優(yōu)勢(shì)

到底行政權(quán)在核能規(guī)制中具有哪些優(yōu)勢(shì)?功能法正當(dāng)原則提供的標(biāo)準(zhǔn)是，機(jī)關(guān)的組織、人員組成、功能以及作出決定的程序，但這些仍然十分抽象，缺乏可操作性。Kalkar判決和Wyhl判決強(qiáng)調(diào)了在核能規(guī)制中，行政權(quán)可支配的法律活動(dòng)方式相較于立法權(quán)和司法權(quán)的巨大優(yōu)越性。到底這種優(yōu)越性所指為何，這兩個(gè)判決沒(méi)有提供具體的答案。

可以明確的是，這種優(yōu)越性服務(wù)于核能法中最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)。武器裝備案判決中提道:“行政機(jī)關(guān)獲得信息的能力保障其對(duì)任務(wù)最佳的完成?！保?4］慕尼黑行政法院則論及了行政機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)?！皩?duì)于這樣的預(yù)測(cè)，行政機(jī)關(guān)相比法院，一方面在預(yù)防恐怖襲擊方面擁有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，另一方面在核能技術(shù)掌握上具有優(yōu)勢(shì)。”［35］Hill教授指出:首先，行政機(jī)關(guān)具有所謂的“信息權(quán)”，與利害關(guān)系人及相關(guān)利益團(tuán)體保持信息上的溝通和交流。其次，行政機(jī)關(guān)擅于對(duì)抽象價(jià)值的理解和領(lǐng)會(huì)。如果產(chǎn)生了科學(xué)或者政治上的分歧，其能通過(guò)組織協(xié)商，從各方面進(jìn)行平衡而達(dá)到妥協(xié)。再次，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，能夠提供一個(gè)可信的多元事實(shí)基礎(chǔ)［36］。獲得授權(quán)的行政機(jī)關(guān)相比法院在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先具有管轄權(quán)，在缺乏精確法律標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在專(zhuān)業(yè)的預(yù)測(cè)性質(zhì)的衡量上更為適當(dāng)。這首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)適用于科技法和環(huán)境法領(lǐng)域，特別適用于充滿(mǎn)了假定風(fēng)險(xiǎn)(Hypothetischen Risiken)的核能法和基因技術(shù)法領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)判斷依據(jù)已經(jīng)超脫了法官的日常生活經(jīng)驗(yàn)。

立法權(quán)和司法權(quán)在核能規(guī)制中，就最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防以及動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)而言，相比行政權(quán)顯然“相形見(jiàn)絀”。立法機(jī)關(guān)顯然不能被要求對(duì)于核電設(shè)施相關(guān)的許可設(shè)定事無(wú)巨細(xì)的要求，按照德國(guó)內(nèi)政部在Kalkar案中的答辯意見(jiàn)，“立法機(jī)關(guān)既不具備專(zhuān)業(yè)的能力，也無(wú)法從內(nèi)容上作出回答”［37］。此外，“立法程序行動(dòng)能力的遲緩也會(huì)阻礙立法機(jī)關(guān)對(duì)核能規(guī)制承擔(dān)更多的責(zé)任，其不能適應(yīng)核能利用領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展”［38］。由是而觀，立法機(jī)關(guān)在核能規(guī)制領(lǐng)域運(yùn)用概括條款、不確定法律概念和授權(quán)條款就具備了合法性，將核能規(guī)制的特定責(zé)任轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)法規(guī)命令、行政規(guī)則、指南和個(gè)案決定等各種方式實(shí)現(xiàn)核能規(guī)制的目的。而且行政機(jī)關(guān)相比立法機(jī)關(guān)擁有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，并兼顧到各種科學(xué)技術(shù)觀點(diǎn)。

司法權(quán)在對(duì)不確定法律概念適用的審查上，缺乏相應(yīng)的“法律標(biāo)準(zhǔn)”?！鞍踩夹g(shù)規(guī)范中的法律內(nèi)容的精確化并不足以事先使得其法律適用予以確定?！保?9］核能規(guī)制應(yīng)當(dāng)與科學(xué)技術(shù)的最新發(fā)展相適應(yīng)，顯然這種專(zhuān)業(yè)問(wèn)題上的要求對(duì)于司法機(jī)關(guān)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，甚至對(duì)于同樣適用法律的行政機(jī)關(guān)是一種“過(guò)分”的要求。根據(jù)科隆大學(xué)應(yīng)用社會(huì)學(xué)研究所的一項(xiàng)實(shí)證研究［40］，放射性污染防治機(jī)關(guān)經(jīng)常對(duì)于科技的現(xiàn)狀缺乏相應(yīng)的知識(shí)和信息，因而很大程度需要依賴(lài)于許可申請(qǐng)者的陳述。既然行政權(quán)都難以處理科學(xué)爭(zhēng)議并作出評(píng)價(jià)，司法權(quán)就更應(yīng)當(dāng)在核能規(guī)制中，避免將“觸角伸得過(guò)長(zhǎng)”。

三、行政功能保留在我國(guó)適用的可能

行政功能保留源于德國(guó)核能法的實(shí)踐，并擴(kuò)展到基因技術(shù)法等領(lǐng)域。無(wú)論是否適用于我國(guó)，這種核能規(guī)制的權(quán)力配置模式對(duì)我國(guó)的理論和實(shí)踐具有十分重要的借鑒價(jià)值。我國(guó)目前的核能法還在制定之中，2011年才被納入立法三類(lèi)計(jì)劃。2003年6月頒布的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》是核能開(kāi)發(fā)、利用方面唯一的一部法律，其余的是大量的行政法規(guī)和行政規(guī)章。迄今學(xué)界很少?gòu)姆▽W(xué)角度對(duì)核能規(guī)制進(jìn)行解讀，即使有，現(xiàn)有的研究也只是對(duì)我國(guó)核能規(guī)制的法律體系進(jìn)行宏觀的梳理，主要的意見(jiàn)也集中于我國(guó)核能規(guī)制基本法缺乏，規(guī)制法律體系不健全［41］。至于核能規(guī)制的公法理論基礎(chǔ)、核能規(guī)制下不同權(quán)力如何進(jìn)行分配，則被無(wú)情地忽視了?；A(chǔ)研究和細(xì)微研究付之闕如，是目前核能規(guī)制研究的最大弊病。若是單純追求所謂形式法律體系的完備，則這種所謂完備的法律體系能在實(shí)施中發(fā)揮多大的作用，筆者對(duì)此并不抱樂(lè)觀的態(tài)度。盡管我國(guó)和德國(guó)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律背景上存在若干差異，但規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)呈現(xiàn)出共性。因此，德國(guó)核能的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提供諸多有益的啟示。雖然德國(guó)核能規(guī)制的行政功能保留未必適用于我國(guó)，但功能結(jié)構(gòu)的理念對(duì)我國(guó)核能規(guī)制的權(quán)力分配具有借鑒意義。

首先，核能規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬性呼喚行政法在權(quán)力配置模式上作出回應(yīng)。從傳統(tǒng)的秩序行政，到現(xiàn)代國(guó)家下的福利憲政，如今要面臨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的風(fēng)險(xiǎn)行政，國(guó)家的角色、責(zé)任、任務(wù)、基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)和權(quán)力運(yùn)行方式都在不斷地變化。行政法的魅力在于其持續(xù)的變遷，不同權(quán)力之間的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)積極予以回應(yīng)?；诜e極的共同體生活秩序的塑造，權(quán)力結(jié)構(gòu)在核能規(guī)制中呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。德國(guó)基本法第20條下的議會(huì)至上制度奠定了立法權(quán)對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的至上地位，即使在這樣的基本結(jié)構(gòu)下，德國(guó)公法學(xué)理論和司法實(shí)踐依然發(fā)展出了功能法正當(dāng)原則和行政功能保留。通過(guò)前面的分析，這種所謂的行政功能保留仍然臣服于德國(guó)的憲法基本價(jià)值秩序和憲政體制下的權(quán)力分立原則。權(quán)力的架構(gòu)不僅僅體現(xiàn)為消極的控制，還應(yīng)當(dāng)著眼于共同體秩序的積極構(gòu)建和基本權(quán)利的保護(hù)。德國(guó)如此，其他國(guó)家亦同，著眼于特殊目標(biāo)的廣泛行政授權(quán)已很少受到質(zhì)疑和攻擊。“更廣泛授權(quán)本身并非與民主相悖;公眾常常認(rèn)識(shí)到，這樣的授權(quán)為實(shí)現(xiàn)對(duì)安全的規(guī)制所必需，而這是重要的普遍公共目標(biāo)?！保?2］我國(guó)在憲法總綱中確立了人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的優(yōu)越性，功能法正當(dāng)原則與人大制度并不相悖。如后所述，行政的核能規(guī)制還需要受到立法的基本預(yù)防要求和目的條款的統(tǒng)領(lǐng)和限制，這沒(méi)有突破民主的框架。在總的框架下，權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)隨著國(guó)家任務(wù)和規(guī)制對(duì)象產(chǎn)生一定的特殊性。不同的是，權(quán)力功能的比較則可能更多地要結(jié)合一國(guó)憲政體系下的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)以及具體的公法制度來(lái)考察。行政功能保留立基于動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)，以及德國(guó)憲政下基本權(quán)利的效力和國(guó)家保護(hù)義務(wù)的確定，亦是行政功能保留的理論源泉。相較之下，我國(guó)對(duì)于基本權(quán)利保護(hù)在理論和實(shí)踐上缺乏共同的基礎(chǔ)。而且，德國(guó)司法實(shí)踐強(qiáng)調(diào)的行政權(quán)的法律活動(dòng)方式相比立法權(quán)、司法權(quán)在核能規(guī)制中的優(yōu)越性，包含著一個(gè)預(yù)設(shè)，那就是行政法院和行政機(jī)關(guān)既有的功能—結(jié)構(gòu)條件是合乎基本功能需要的。而我國(guó)，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)在立法責(zé)任的履行上，還是司法機(jī)關(guān)在審查能力的強(qiáng)化上，尚未達(dá)到成熟的功能結(jié)構(gòu)狀態(tài)。因此，生硬地照搬德國(guó)核能法上的行政功能保留模式，只會(huì)造成權(quán)限分配的扭曲。

其次，如果德國(guó)式的行政功能保留在我國(guó)還缺乏根基，是否意味著我國(guó)核能規(guī)制的權(quán)力模式不適用行政功能保留呢?這恐怕不能當(dāng)然地作出否定的回答。以美國(guó)為例，其核能法的理論和實(shí)踐既沒(méi)有確立最佳危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，也未將核能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與“科學(xué)與技術(shù)的水平”直接進(jìn)行掛鉤，但美國(guó)核能規(guī)制實(shí)踐中亦為行政功能保留模式增添了注腳?！皣?guó)會(huì)也越來(lái)越傾向于不限制管制機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，它起草立法只要求行政官員遵守模糊的指導(dǎo)方針以實(shí)現(xiàn)模糊界定的技術(shù)性目標(biāo)。當(dāng)然，法院也受到核工業(yè)技術(shù)復(fù)雜性的困擾;并且，由于缺乏明確的法定標(biāo)準(zhǔn)幫助進(jìn)行司法審查?！保?3］需要警醒的是，這種模式的存在并不能證明其正當(dāng)性。美國(guó)法院對(duì)核管制實(shí)體問(wèn)題的審查似乎毫無(wú)興趣，沃倫就批評(píng)此模式“是與制衡體制所表達(dá)的立憲者的意圖完全相悖的”［44］。與德國(guó)行政法院制度相比，美國(guó)普通法院制度下法官專(zhuān)業(yè)性的缺乏對(duì)司法審查形成了很大的掣肘，而且司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和程度在核能規(guī)制領(lǐng)域有別。這里無(wú)法對(duì)兩國(guó)核能規(guī)制實(shí)踐的權(quán)力運(yùn)行模式全面展開(kāi)，只需說(shuō)明，行政功能保留可能在不同的法域下具備存在的土壤，差異可能在于發(fā)生和形成的路徑不一樣。美國(guó)學(xué)者布雷耶亦提出了類(lèi)似行政功能保留的模式。從制度層面看，國(guó)會(huì)不適宜為規(guī)制結(jié)構(gòu)設(shè)定詳盡并能有效運(yùn)作的指令。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)會(huì)遭遇到許多障礙，這些障礙包括國(guó)會(huì)的委員會(huì)和分委員會(huì)職能交錯(cuò);成員之間存在著政治斗爭(zhēng)和可能迎合公共輿論等各種弊端［45］。與此同時(shí)，“法院通常缺乏要求規(guī)制機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)體系化、理性的規(guī)制議程的能力”［46］。因而在布雷耶看來(lái)，無(wú)論是國(guó)會(huì)還是聯(lián)邦法院，因其自身的能力局限在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面都難堪大任。對(duì)規(guī)制的議程予以整體上的考量，并設(shè)定規(guī)制的優(yōu)先次序，兩者都要“甘拜行政機(jī)關(guān)的下風(fēng)”。因此，法院和國(guó)會(huì)都無(wú)法為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給出實(shí)在的解決方案。由是而觀，德美的核能規(guī)制模式都反映了核能法上不確定法律概念的運(yùn)用和開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)，不可避免導(dǎo)致立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在核能規(guī)制中的功能和角色變動(dòng)。開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)是核能規(guī)制的特征，而至于行政規(guī)則的效力、行政判斷余地的承認(rèn)，端視具體的情形進(jìn)行進(jìn)一步探討。

再次，行政功能保留在我國(guó)適用可能遭遇一些理念和實(shí)施上的障礙，這恰恰是當(dāng)前核能規(guī)制需要應(yīng)對(duì)的新課題。行政功能保留的正當(dāng)性與行政功能保留的實(shí)施是兩個(gè)不同的問(wèn)題，兩者不容混淆，這就如司法獨(dú)立實(shí)施的狀況在我國(guó)不盡如人意，但不能否定司法獨(dú)立本身的價(jià)值。這是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制呼喚的權(quán)力配置模式。作為一種特殊的權(quán)力配置模式，行政功能保留在我國(guó)不可避免地會(huì)遭遇實(shí)施上的各種障礙，但這不能成為否定行政功能保留存在的正當(dāng)性前提。憲法和基本權(quán)利保護(hù)在我國(guó)實(shí)施的障礙也是我國(guó)當(dāng)下核能法治前行的“絆腳石”。詳細(xì)而僵硬的核能法指示與核能規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬性、基本權(quán)利的動(dòng)態(tài)保護(hù)和行政機(jī)關(guān)必要的利益衡量空間背道而馳，立法機(jī)關(guān)也因此難以在核能規(guī)制中承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。德國(guó)行政法院和憲法法院在核能法實(shí)踐中開(kāi)創(chuàng)了諸多核能法實(shí)施的理論和原則，諸如國(guó)家的保護(hù)義務(wù)、最佳風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)預(yù)防原則、實(shí)踐理性標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)的權(quán)利保護(hù)和特定的司法審查立場(chǎng)等對(duì)核能法實(shí)施具有根本性影響的判例法依據(jù)。我國(guó)既不具有聲望和權(quán)威的憲法法院，也不存在比較獨(dú)立的法院系統(tǒng)，目前較為“弱勢(shì)”的司法權(quán)恐怕在核能司法中很難如德國(guó)司法權(quán)那樣有積極的作為。如此一來(lái)，責(zé)任自然落到了行政機(jī)關(guān)手上，也由此帶來(lái)了對(duì)當(dāng)前我國(guó)權(quán)威不高、組織不獨(dú)立和理性化不足的行政權(quán)的不信任和恐懼。從基本權(quán)利保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的屬性來(lái)看，賦予行政機(jī)關(guān)廣闊的利益衡量空間是必然的結(jié)果。

筆者認(rèn)為，行政功能保留是核能規(guī)制的應(yīng)然配置模式，但在我國(guó)不能一蹴而就，在推動(dòng)的方式上應(yīng)當(dāng)作出改良。不同于德國(guó)司法推動(dòng)的核能規(guī)制權(quán)力架構(gòu)，我國(guó)需要構(gòu)建立法推動(dòng)的核能規(guī)制權(quán)力結(jié)構(gòu)。最終的目的是相同的，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的因應(yīng)之道應(yīng)當(dāng)訴諸政府內(nèi)部，尋求建立適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政組織，訴諸行政組織的理性化、專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性。

［1］BVerfGE 49，89.

［2］BVerwGE 7 C 39.07 am 10.April2008，判決全文來(lái)自德國(guó)聯(lián)邦最高行政法院網(wǎng)站，http://www.bverwg.de/meDia/archive/6260.pdf，2011 年6 月5 日訪(fǎng)問(wèn).

［3］BVerfGE，Standortzwischenlager für Kernbrennstoffe-Grafenrheinfeld，Beschluss vom 12.11.2008，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2009，175;BVerfG:Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Endlagerung radioaktiver Abf?lle-Schacht Konrad，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht2010，118.

［4］OVG Lüneburg:Urteil vom 23.06.2010-7 KS 215/03.

［5］Eberhard Schmidt-Aβmann，Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee:Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen System Bildung，Springer 2004，Zweite，überarbeitete und erweiterte Auflage，S.179.

［6］Eberhard Schmidt-Aβmann，Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee:Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen System Bildung，Springer 2004，Zweite，überarbeitete und erweiterte Auflage，S.81.

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［10］［11］BVerwGE 72，300，S.320.

［12］BVerfGE 49，89，S.140.

［13］BVerwGE 72，300，S.320;BVerwGE，Deutsches Verwaltungsblatt1995，516;BVerwGE 107，338，S.341;BVerwGE，Deutsches Verwaltungsblatt1995，516;BVerwGE，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1988，824.

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［17］BVerwGE，72，300，S.320.

［18］Urteil vom 19.Dezember 1985-BVerwGE 7 C 65.82-BVerwGE 72，300，S.316.

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［20］Eckhard Pache，Tatbestandliche Abw?gung und Beurteilungsspielraum，2001.Dieter Sellner，Atom-und Strahlenschutzrecht.Ein abgeschlossenes oder zukunftsweisendes Kapitel h?chstrichterlicher Rechtsprechung?in:FG 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht，2003，S.753.

［21］Eckhard Pache，Tatbestandliche Abw?gung und Beurteilungsspielraum，2001，S.89.

［22］H.Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1989，404.

［23］H.Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1989，404.

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［25］BVerfGE 95，1，S.15.

［26］Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland，1999，S.Rn.482.

［27］Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland，1999，S.Rn.482.

［28］Wahl，Risikobewertung der Exekutive und Richterliche Kontrolldichte-Auswirkungen auf das Verwaltung-und das gerichtliche Verfahren，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1991，411.

［29］Klaus L?ffler，Parlamentsvorbehalt im Kernenergierecht-Eine Untersuchung zur parlamentarischen Verantwortung für neue Technologien，Nomos，1985，S.62.

［30］BVerwGE 72，300，S.315.

［31］BVerwGE 72，300，S.315.

［32］BVerwGE 81，185.

［33］BVerwGE，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1999，1232.

［34］BVerwGE vom 19.1.1989，BVerwGE 81，185，S.191.

［35］VGH München，Urteil vom 09.01.2006-22 A 04.40010.

［36］H.Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht1989，404.

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