杜海英 王秀梅

(1.內(nèi)蒙古大學(xué)，內(nèi)蒙古呼和浩特010021;2.西北政法大學(xué)，陜西西安710063)

冷戰(zhàn)后國際沖突減少，國內(nèi)沖突和內(nèi)戰(zhàn)增加，其結(jié)果就是跨國難民人數(shù)減少，境內(nèi)流離失所人口增加，因此，國內(nèi)流離失所者(IDPs，Internatal Displaced Persons)已經(jīng)成為當(dāng)今國際社會面臨的重要人道挑戰(zhàn)。據(jù)國內(nèi)流離失所監(jiān)測中心(Internal Displacement Monitoring Centre，IDMC)的估計，截至2011年年底，全球共有2640萬人在自己國家的內(nèi)部流離失所，其中非洲有970萬人。而截至2012年年底，世界上國內(nèi)流離失所者數(shù)量至少為難民［1］數(shù)量的兩倍。許多國內(nèi)流離失所者境遇悲慘，在逃離戰(zhàn)亂和四處流浪的過程中往往陷入赤貧，營養(yǎng)不良，得不到干凈用水，也沒有醫(yī)藥供應(yīng)，還要經(jīng)歷極度危險，死亡率極高。流離失所會使家庭分裂，切斷人與人之間的社會和文化聯(lián)系，中斷可靠的雇員關(guān)系，摧毀教育機(jī)會，使人們無法獲得食物、住房、醫(yī)藥等關(guān)鍵的日常生活需要，使無辜人士易于遭受營地受攻擊、失蹤和強(qiáng)奸等種種暴力行為。國內(nèi)流離失所者不管是集中在營地里，逃到鄉(xiāng)間避難，或混入其他窮苦人們的社區(qū)中，他們?nèi)匀皇亲钜资芷群Φ娜巳?，急需要外界的保護(hù)和援助。但是由于種種原因，對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)與現(xiàn)實的需要差距甚遠(yuǎn)。聯(lián)合國難民署高級代表古特雷斯認(rèn)為境內(nèi)流離失所者得不到適當(dāng)?shù)膸椭捅Ｗo(hù)，是國際人道主義行動“最大的敗筆”。因此，有必要加強(qiáng)對國內(nèi)流離失所者問題的研究。

一、國內(nèi)流離失所者的概念及其與難民的區(qū)別

難民的重要特征是跨越國際認(rèn)可的邊界。國內(nèi)流離失所者由于未能跨出國境抵達(dá)其他領(lǐng)土，故不能享受目前國際難民制度的保護(hù)。因此，對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)首先面臨的是適用何種保護(hù)制度的問題。

據(jù)研究，“流離失所者”概念最早出現(xiàn)于1946年國際難民組織的基本法中，該基本法前言部分規(guī)定國際難民組織的職能是負(fù)責(zé)解決難民和“流離失所者”問題。對后者，“需完成的主要任務(wù)是設(shè)法盡可能鼓勵和幫助他們早日返回其原籍國”。第二次世界大戰(zhàn)中，德國法西斯為推行其種族滅絕政策，維護(hù)其政治統(tǒng)治，實行了殘酷的集中營政策，強(qiáng)迫造成大量人口遷徙，這里所說的“流離失所者”就是指的這部分受害者。隨著戰(zhàn)后遣返工作的順利進(jìn)行，1950年成立的難民署取代國際難民組織并于1951年締結(jié)難民公約時，難民署規(guī)程和公約均取消了“流離失所者”的規(guī)定。20世紀(jì)70年代以后，面臨惡化的難民形勢，為避免國際社會被嚴(yán)格的難民定義嚴(yán)重束縛，“流離失所者”的概念再次被啟用，但是在當(dāng)時尚未認(rèn)識到為這些人提供一個保護(hù)框架的必要性。在1975年第30屆聯(lián)合國大會通過的第3454號決議中重新確認(rèn)聯(lián)合國難民署的活動是幫助“難民和流離失所者”。同年通過的3455(XXX)號決議提及向“印度支那地區(qū)的流離失所者”提供援助。80年代后期，在奧斯陸召開的一個會議上才第一次提出對于國內(nèi)流離失所者缺乏一套合適的國際性機(jī)制的問題，其后的有關(guān)國際會議上也強(qiáng)調(diào)了這個問題。1990年，基于聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會的要求，聯(lián)合國秘書長開啟了一個審查程序;同時聯(lián)合國大會派出協(xié)助人員來對各國國內(nèi)流離失所者加以協(xié)調(diào)和幫助。聯(lián)合國還設(shè)置了緊急救濟(jì)協(xié)調(diào)員(Emergency Relief Coordinator)作為緊急形勢下的保護(hù)者。

流離失所者與難民的境遇具有很強(qiáng)的相似性，均因各種原因被迫遠(yuǎn)離家園，亟待幫助和保護(hù)。1981年難民署組織的向亞洲難民和流離失所者提供國際援助工作小組曾系統(tǒng)地論述了對“流離失所者”的看法。工作小組認(rèn)為，許多流離失所者其實都符合公約的難民定義，理應(yīng)得到保護(hù)。如果他們與難民有何不同，那就是他們并不尋求到第三國安置或在庇護(hù)國永久定居，而是希望在原籍國內(nèi)部動亂停止后，返回到其原居住地。這里其實指的是跨境流離失所者。而在實踐中數(shù)量更多更應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的是國內(nèi)流離失所者，因為不管關(guān)于難民的公約、議定書及區(qū)域公約對難民的原因的規(guī)定有何不同，但成為難民必不可少的條件之一是在其本國或經(jīng)常居住國境外，而國內(nèi)流離失所者并沒有離開其本國或經(jīng)常居住國，只是因為種種原因逃離家園、在其本國或經(jīng)常居住國流離失所而已。這些人不符合難民的定義故不能得到難民公約所規(guī)定的待遇和保護(hù)，但其境遇又與難民相差無幾甚至更差，迫切需要被關(guān)注和保護(hù)。

國際社會已日益注意到國內(nèi)流離失所者的困境，并采取步驟去解決他們的需要。1992年，聯(lián)合國秘書長應(yīng)人權(quán)委員會的要求，任命一名國內(nèi)流離失所者問題的代表，專門研究國內(nèi)流離失所的起因和后果、國內(nèi)流離失所者在國際法上的地位、現(xiàn)有國際體制安排所給予他們的保護(hù)，以及如何通過同各國政府和其他有關(guān)方面的對話，改善對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)和援助。1996年聯(lián)合國秘書長代表同有關(guān)國際法律專家密切合作，擬訂了關(guān)于流離失所者的《法律準(zhǔn)則匯編和分析》，列出國內(nèi)流離失所者的需要和權(quán)利，同時也闡明國家和國際社會保護(hù)、援助國內(nèi)流離失所者的相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。該《匯編和分析》由秘書長的代表于1996年提交人權(quán)委員會(E/CN.4/1996/52/Add.2)?！秴R編和分析》審查了國際人權(quán)法、人道主義法律，相應(yīng)地也審查了難民法，認(rèn)為，雖然現(xiàn)行法律對國內(nèi)流離失所者提供一定的保護(hù)，可是還有不少領(lǐng)域法律不足以成為保護(hù)和援助的基礎(chǔ)。此外，現(xiàn)行法律的條文出現(xiàn)于許多不同的國際文書內(nèi)，非常分散，沒有一定的針對性，很難憑此對國內(nèi)流離失所者提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和援助。為了響應(yīng)《匯編和分析》，糾正現(xiàn)有法律的不足之處，人權(quán)委員會和大會要求秘書長的代表擬訂一項適當(dāng)?shù)臉?gòu)架，專門保護(hù)和援助國內(nèi)流離失所者，并于1998年編制完成《聯(lián)合國關(guān)于國內(nèi)流離失所問題的指導(dǎo)原則》，該《指導(dǎo)原則》是針對全世界國內(nèi)流離失所者的具體需要，確定哪些權(quán)利和保證是同保護(hù)有關(guān)?！吨笇?dǎo)原則》反映、而且也符合國際人權(quán)法和國際人道主義法律，重申了分散在現(xiàn)有文書中的適用于國內(nèi)流離失所者的有關(guān)原則，澄清了一些可能存在的灰色領(lǐng)域。《指導(dǎo)原則》適用于各種不同的流離失所階段，對強(qiáng)迫流離失所提供了一定保護(hù)，說明在流離失所的過程中如何取得保護(hù)和援助，并在返回原籍地或另地定居和重新融合的過程中如何得到保證。

依據(jù)1998年《聯(lián)合國關(guān)于國內(nèi)流離失所問題的指導(dǎo)原則》，國內(nèi)流離失所者是指那些為了避免武裝沖突、普遍的暴力、對人權(quán)的侵犯或天災(zāi)人禍，而被迫逃離其家園，并且沒有越過國際承認(rèn)的國家邊界的個人或群體。國內(nèi)流離失所者應(yīng)在充分平等的條件下同國內(nèi)其他人民一樣享受國際法和國內(nèi)法所保證的同等權(quán)利和自由，其不得由于在國內(nèi)流離失所而受到歧視享受不到任何權(quán)利和自由。這類國內(nèi)流離失所者在其國籍國或居留國境內(nèi)，除非具有其他國家的國籍，可享受外交保護(hù)外，無法在其他國家實現(xiàn)其避難權(quán)。又因為其不滿足公約規(guī)定的難民條件，無法因具有難民地位而得到國際保護(hù)。實踐中，聯(lián)合國難民署將“國內(nèi)流離失所者”納入受“難民署關(guān)注的人”的范圍，聯(lián)合國大會承認(rèn)有必要向這些人提供援助。如難民署曾經(jīng)向塞浦路斯、黎巴嫩、孟加拉、尼加拉瓜和烏干達(dá)等國的流離失所者提供人道主義援助。但是難民署對流離失所者只限于對其提供臨時避難和物質(zhì)援助以及自愿遣返。

二、保護(hù)國內(nèi)流離失所者的專門國際法規(guī)則

成為國際法上的難民的一個重要條件是在其本國或經(jīng)常居住國境外，而由于種種原因，因武裝沖突、大規(guī)模暴力、自然災(zāi)害或生態(tài)災(zāi)難而逃離家園的人們沒有跨越國境，成為國內(nèi)流離失所者。若其跨越國境，則往往被稱為難民，因其已經(jīng)具備成為難民的條件，有時這些人也被稱為跨境流離失所者，這是相對于國內(nèi)流離失所者而言的。由于很多流離失所者不離開本國，其不具備成為難民的條件，不能受《難民公約》及其議定書的保護(hù)，因此，有必要將流離失所者作為單獨(dú)的一種需要保護(hù)的群體。近年來國際社會格外關(guān)注流離失所者，聯(lián)合國制定了《聯(lián)合國關(guān)于國內(nèi)流離失所問題的指導(dǎo)原則》，非洲通過了《關(guān)于保護(hù)和救助非洲流離失所者的非洲公約》，表明了國際社會將流離失所者作為一種單獨(dú)需要保護(hù)的群體予以幫助和保護(hù)的趨勢，也標(biāo)志著國際社會對國內(nèi)流離失所者的關(guān)注和保護(hù)到了一個新的階段。

(一)《國內(nèi)流離失所問題指導(dǎo)原則》及其主要內(nèi)容

《國內(nèi)流離失所問題指導(dǎo)原則》共規(guī)定了30條原則，分為一般原則(原則1到原則4)，關(guān)于保護(hù)人不受遷移的原則(原則5到原則9)，有關(guān)遷移過程中的保護(hù)的原則(原則10到原則23)，有關(guān)人道援助的原則(原則24至原則27)，關(guān)于返回、重新安置和重新融合的原則(原則28至原則30)?！堵?lián)合國關(guān)于國內(nèi)流離失所問題的指導(dǎo)原則》是聯(lián)合國制定的保護(hù)國內(nèi)流離失所者的指導(dǎo)性原則，是軟法性的規(guī)范，不具有強(qiáng)制拘束力，但是對于倡導(dǎo)保護(hù)國內(nèi)流離失所者、形成保護(hù)流離失所者的習(xí)慣國際法規(guī)則具有引導(dǎo)作用?！秶鴥?nèi)流離失所問題指導(dǎo)原則》作為保護(hù)國內(nèi)流離失所者的指導(dǎo)規(guī)范，并不具有強(qiáng)制約束力，是國際軟法，但是，其具有重要的指導(dǎo)作用，而且其已經(jīng)影響到保護(hù)國內(nèi)流離失所者領(lǐng)域硬法的制定，《指導(dǎo)原則》正在形成為國際習(xí)慣法。

(二)《坎帕拉公約》

流離失所者與難民問題一樣也是困擾非洲大陸的頑疾。2009年10月23日，在烏干達(dá)首都坎帕拉舉行的非洲聯(lián)盟難民問題特別首腦會議上，出席會議的非洲領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《關(guān)于保護(hù)和救助非洲流離失所者的非洲公約》，這是非洲首次就難民問題召開最高級別會議并簽署具有約束力的公約，而該公約是全球首個關(guān)于保護(hù)和救助流離失所者的公約?！豆s》的通過具有劃時代意義，標(biāo)志著非盟在加強(qiáng)全球領(lǐng)導(dǎo)力以解決流離失所問題方面邁出了新的一步。此次《公約》使非盟擁有了綜合性的法律工具以處理不同階段的境內(nèi)流離失所問題，并通過預(yù)防、保護(hù)等系列措施解決根本問題。2012年11月12日，斯威士蘭簽署《非洲聯(lián)盟保護(hù)與救助境內(nèi)流離失所者公約》，成為簽署《公約》的第十五個非洲聯(lián)盟成員國。《公約》達(dá)到了規(guī)定的生效條件，并于2012年12月6日正式生效。

公約一共23條，公約的目標(biāo)是:促進(jìn)和加強(qiáng)區(qū)域和國家措施，以防止或減輕，禁止和消除國內(nèi)流離失所的根本原因，并提供持久的解決辦法;為在非洲防止內(nèi)部流離失所，保護(hù)和援助國內(nèi)流離失所者建立一個法律框架。本公約包括國際人道法的許多重要條款，其不僅規(guī)定了各方在保護(hù)和援助國內(nèi)流離失所者的相關(guān)義務(wù)，而且還包括確保防止強(qiáng)迫遷移的規(guī)范以及明確禁止違反人道法的任意遷移的規(guī)范，有關(guān)安全與自愿返鄉(xiāng)的規(guī)則，以及獲得賠償或其他形式補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。就加強(qiáng)對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)而言，是積極的進(jìn)步。

1.公約關(guān)于“國內(nèi)流離失所者”的定義。

公約規(guī)定，國內(nèi)流離失所者是指個人或團(tuán)體的人被迫或被迫逃離或離開自己的住所或慣常居住的地方，特別是由于為了避免武裝沖突影響，普遍的暴力，侵犯人權(quán)或自然或人為災(zāi)害，但是沒有穿過國際承認(rèn)的邊界。

2.締約國的一般義務(wù)。

締約國承擔(dān)尊重和保證本公約的尊重。特別是締約國應(yīng)避免、禁止和防止任意流離失所;防止政治、社會、文化和經(jīng)濟(jì)的排斥和邊緣化，防止人們因自己的社會身份、宗教信仰或政治見解造成流離失所;尊重并確保尊重國內(nèi)流離失所者的人格尊嚴(yán);尊重和確保國內(nèi)流離失所者受到人道的待遇，不歧視，給予平等的待遇及人權(quán)的尊重和保護(hù);尊重和確保尊重國際人道主義法對國內(nèi)流離失所者的保護(hù);尊重和確保尊重對國內(nèi)流離失所者提供的人道主義和平民性質(zhì)保護(hù)和援助，其中包括確保這些人不從事顛覆活動;確保按照國際刑法和給你追求強(qiáng)迫遷移者的個人責(zé)任的;對非國家行為者，包括跨國公司和私人軍事或保安公司強(qiáng)迫遷移行為或共謀的強(qiáng)迫遷移行為追究責(zé)任。

3.締約國在防止國內(nèi)流離失所方面的義務(wù)。

(1)締約國應(yīng)尊重并確保尊重國際法所規(guī)定的義務(wù)，包括人權(quán)和人道主義法，以防止和避免可能產(chǎn)生流離失所者;(2)締約國應(yīng)以非盟的預(yù)警機(jī)制為背景建立預(yù)警機(jī)制，在潛在的可能發(fā)生國內(nèi)流離失所的地區(qū)，制定和實施減少災(zāi)害發(fā)生的策略以及應(yīng)對緊急情況和災(zāi)害的預(yù)防和管理措施，并在必要時，向國內(nèi)流離失所者提供幫助;(3)締約國應(yīng)尋求向國際組織和國際人道主義機(jī)構(gòu)、民間組織和其他有關(guān)各方的合作;(4)任何人有權(quán)免于任意遷移，包括但不限于:禁止類的任意遷移包括但不限于:基于種族歧視、旨在/或?qū)е路N族，宗教或種族的人口構(gòu)成的遷移;武裝沖突的情況下，對平民個體或群體的強(qiáng)迫遷移，除非根據(jù)國際人道法是基于迫切的軍事理由而確有必要;武裝沖突的情況下故意違背有關(guān)國際人道法將強(qiáng)迫遷移作為一種作戰(zhàn)方法而使用;廣義的暴力或侵犯人權(quán)的行為造成流離失所;在自然或人為災(zāi)害或其他原因的情況下強(qiáng)制疏散，且該種疏散并非基于受影響的人之安全和健康而必需;遷移作為一種集體懲罰;其他根據(jù)人權(quán)法和國際人道法因任何行為、事件、因素或現(xiàn)象導(dǎo)致的與上述遷移行為具有同等嚴(yán)重性質(zhì)的遷移行為;(5)締約國有義務(wù)確保某些群體除因壓倒性的公共利益的理由基于其文化和精神價值而免于強(qiáng)迫被遷移出其依戀和依賴的土地;(6)締約國應(yīng)宣布根據(jù)法律任意遷移構(gòu)成滅絕種族罪、戰(zhàn)爭罪和危害人類罪。

4.締約國在保護(hù)和幫助國內(nèi)流離失所者方面的義務(wù)。

(1)締約各國在不歧視的基礎(chǔ)上對其領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)的國內(nèi)流離失所者提供保護(hù)和人道主義援助應(yīng)承擔(dān)首要的責(zé)任和義務(wù)。(2)締約各國應(yīng)根據(jù)有關(guān)締約國或締約國會議的請求在保護(hù)和援助國內(nèi)流離失所者方面進(jìn)行合作。(3)締約國應(yīng)根據(jù)國際法接受非洲聯(lián)盟、聯(lián)合國以及國際人道主義組織關(guān)于對國內(nèi)流離失所者提供保護(hù)和援助的要求。(4)締約國應(yīng)采取措施，以保護(hù)和幫助因自然或人為災(zāi)害包括氣候變化可能成為國內(nèi)流離失所者的人。(5)締約國應(yīng)與國際組織或機(jī)構(gòu)合作對國內(nèi)流離失所者及其所在社區(qū)的需求和脆弱性進(jìn)行評估。(6)在資源允許的情況下締約國應(yīng)向國內(nèi)流離失所者提供足夠的保護(hù)和援助，且應(yīng)尋求國際組織和人道主義機(jī)構(gòu)的援助，以及民間社會組織和其他有關(guān)各方的合作。(7)締約國應(yīng)采取必要措施，實施有效的組織和救援，其本質(zhì)上應(yīng)是人道的、公正的行動并應(yīng)保證安全。締約國應(yīng)允許所有救濟(jì)物資、設(shè)備和人員快速和暢通地到達(dá)國內(nèi)流離失所者。締約國還應(yīng)為國際組織和人道主義機(jī)構(gòu)以及民間社會組織和其他有關(guān)各方保護(hù)和幫助國內(nèi)流離失所者提供便利，締約國有權(quán)對有關(guān)保證暢通的技術(shù)措施作出規(guī)定。(8)締約各國應(yīng)堅持和確保尊重人道、中立、公正和獨(dú)立的人道主義行動者的人道主義原則。(9)締約國應(yīng)尊重國內(nèi)流離失所者以和平方式要求或?qū)で蟊Ｗo(hù)和援助的權(quán)利，根據(jù)與有關(guān)國家和國際法律，他們不得被迫害，起訴或懲罰的權(quán)利。(10)締約國應(yīng)尊重、保護(hù)，而不是攻擊或以其他方式損害人道主義工作人員和國內(nèi)流離失所者的援助或福利的資源或其他材料。(11)締約國應(yīng)采取措施，確保武裝團(tuán)伙的行為符合第七條所規(guī)定的義務(wù)。

5.武裝沖突期間對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)。

(1)本公約不得以任何方式被解釋為給予武裝團(tuán)體給予以法律地位合法化，且不應(yīng)影響這些群體的成員在國內(nèi)或國際刑法下的個人刑事責(zé)任;(2)本公約的任何條款都不應(yīng)被理解為可以影響一個國家通過一切合法手段，以維持或恢復(fù)建立國家的法律和秩序，或保衛(wèi)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的狀態(tài)方面主權(quán)或政府責(zé)任;(3)本條對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)和援助應(yīng)受國際法特別是國際人道法的支配;(4)武裝團(tuán)體成員違背國際法和國內(nèi)法侵犯國內(nèi)流離失所者的行為應(yīng)予追究刑事責(zé)任;(5)武裝團(tuán)體的成員均不得從事下列行為:a.任意遷移;b.阻礙在任何情況下為國內(nèi)流離失所者提供保護(hù)和援助;c.否認(rèn)國內(nèi)流離失所者有權(quán)在有尊嚴(yán)的條件下生活、獲得安全、衛(wèi)生設(shè)備、食品、水，衛(wèi)生和住所及其與分離家庭成員團(tuán)聚的權(quán)利;d.限制境內(nèi)流離失所者在居住地區(qū)以外的行動自由;e.招募兒童，或要求或允許他們在任何情況下參與敵對行動;f.強(qiáng)行招募人員，綁架或劫持人質(zhì)，進(jìn)行性奴役和人口販運(yùn)，特別是婦女和兒童;g.阻止所有救濟(jì)物資、設(shè)備和人員，阻礙人道主義援助到達(dá)國內(nèi)流離失所者;h.攻擊或以其他方式損害人道主義工作人員和物資;i.侵犯國內(nèi)流離失所者棲身的具有人道主義特征的地方。

此外，公約規(guī)定了非盟及締約國在幫助和保護(hù)國內(nèi)流離失所者方面的義務(wù)、項目引起的遷移或流離失所、補(bǔ)償問題、登記與檔案、監(jiān)測措施等。

三、國際人權(quán)法、國際人道法、國際刑法與保護(hù)及防止國內(nèi)流離失所者

造成國內(nèi)流離失所的原因包括戰(zhàn)爭與武裝沖突、普遍化的暴力、侵犯人權(quán)和天災(zāi)人禍等，但是從目前國際社會來看造成國內(nèi)流離失所的主要原因是武裝沖突，包括國際和國內(nèi)武裝沖突。根據(jù)挪威難民理事會國內(nèi)流離失所問題監(jiān)控中心(IDMC)的報告，武裝沖突是造成大規(guī)模國內(nèi)流離失所的主要原因，敘利亞、蘇丹、格魯吉亞、索馬里、剛果民主共和國、巴基斯坦、緬甸、巴勒斯坦，這些國內(nèi)流離失所最為嚴(yán)重的國家無一不是爆發(fā)了持續(xù)武裝沖突的國家。唯有減少和消除武裝沖突才能在根本上減少和消除國內(nèi)流離失所者，但在爆發(fā)武裝沖突的民族矛盾和社會矛盾依然嚴(yán)重的情況下，這只能是一種奢望。因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的國際法律體系內(nèi)尋求對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)。保護(hù)武裝沖突中的流離失所者一般地要受到國際法和國內(nèi)法的保護(hù)，其中國際人權(quán)法和國際人道法對其保護(hù)具有重要作用。

(一)國際人權(quán)法與國內(nèi)流離失所者的保護(hù)

國內(nèi)流離失所者原本是他們所在國家的國民。因此，他們有權(quán)得到國內(nèi)法的全面保護(hù)并且享有國內(nèi)法所賦予的國民權(quán)利，不能因為他們流離失所的事實而有任何不利的區(qū)別。他們還受到國際人權(quán)法的保護(hù)。盡管某些國際人權(quán)條約如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《歐洲人權(quán)公約》、《美洲人權(quán)公約》等規(guī)定在戰(zhàn)時或社會發(fā)生緊急狀況時某些人權(quán)可能受到一定的限制或克減，但是，它們在武裝沖突期間乃至軍事占領(lǐng)期間是仍然適用的。

人權(quán)法既適用于和平時期又適用于武裝沖突的情況。它還為國內(nèi)流離失所者員提供重要的保護(hù)。其目標(biāo)在于預(yù)防流離失所，而如果發(fā)生了流離失所，則確保其基本權(quán)利。禁止酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或懲罰、和平享受財產(chǎn)的權(quán)利、家園和家庭生活的權(quán)利對于流離失所者都是特別重要的。人身安全和擁有家的權(quán)利，以及擁有食物、住所、教育和獲得工作的權(quán)利在流離失所提供了關(guān)鍵的保護(hù)。這些權(quán)利中許多還和返回家園的問題相關(guān)。這些權(quán)利和其他人權(quán)必須毫無歧視地授予每個人，這里所說的歧視包括基于流離失所這一狀況的歧視。

(二)國際人道法規(guī)定禁止驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移平民

國際人道法對于防止產(chǎn)生平民的流離失所和保護(hù)國內(nèi)流離失所者意義重大。減少和消除重在消除產(chǎn)生流離失所的根源和預(yù)防流離失所，毫無疑問，消除武裝沖突的原因并不容易。但是，國際人道法適用于武裝沖突是能夠有助于防止流離失所的。首先，如果國內(nèi)流離失所者處于發(fā)生武裝沖突的國家中，而他們沒有積極地參與戰(zhàn)斗行為，那么他們應(yīng)被認(rèn)為是平民，因此有權(quán)獲得平民可以得到的保護(hù)。其次，國際人道法明確禁止強(qiáng)迫平民離開他們居住的地方，除非是出于其安全或緊急軍事的必要性，因此，如果國際人道法的一般規(guī)定得到了遵守，那么它們就可以預(yù)防流離失所，或者如果有流離失所的情況發(fā)生，也可以在這一情況中提供保護(hù)。根據(jù)習(xí)慣國際人道法，除為有關(guān)平民的安全或迫切的軍事理由所要求外，國際性武裝沖突當(dāng)事方不得將占領(lǐng)地平民居民之全部或部分驅(qū)逐或強(qiáng)制移送;除為為有關(guān)平民的安全或迫切的軍事理由所要求外，非國際性武裝沖突當(dāng)事方不得將占領(lǐng)地平民居民之全部或部分驅(qū)逐或強(qiáng)制移送。

1.國際人道法關(guān)于保護(hù)平民的基本法律規(guī)則。

國際人道法中有大量關(guān)于保護(hù)平民的法律規(guī)則，若得以遵守則會大大降低產(chǎn)生流離失所者的可能性。這些原則包括:攻擊平民或平民財產(chǎn)，不分皂白的攻擊，將使平民陷于饑餓;作為作戰(zhàn)手段，摧毀平民生存所必不可少的物體;對平民或平民財產(chǎn)進(jìn)行報復(fù)。但是，一旦發(fā)生武裝沖突，沖突各方往往違反這些規(guī)則，造成大量平民逃離家園成為流離失所者。紅十字國際委員會也非常清楚這一點(diǎn):武裝沖突中被迫流離失所的主要原因之一無疑是違反國際人道法的行為。因此，由于紅十字國際委員會的職責(zé)，我們在這種情況下要發(fā)揮特殊作用，提醒沖突各方牢記他們的法律義務(wù)。此外，在武裝沖突發(fā)生的情況下，出于對戰(zhàn)火的恐懼，人們往往選擇逃離家園，并不得不淪為流離失所者。因此，武裝沖突本身是造成流離失所的真正根源。

2.國際人道法關(guān)于武裝沖突中禁止驅(qū)逐或移送平民的專門原則。

(1)國際性武裝沖突中的禁止驅(qū)逐或移送平民。

據(jù)研究，禁止驅(qū)逐或移送平民最早規(guī)定在《利伯守則》中，它規(guī)定“不能再將平民……帶至遙遠(yuǎn)的地方”?！都~倫堡國際軍事法庭憲章》規(guī)定:“為奴役或為其他目的……驅(qū)逐占領(lǐng)地平民居民”構(gòu)成戰(zhàn)爭罪?！度諆?nèi)瓦第四公約》規(guī)定禁止將本國平民驅(qū)逐或遷移至其所占領(lǐng)土。不過，該公約及《第一附加議定書》在規(guī)定驅(qū)逐或移送被占領(lǐng)土的平民居民是嚴(yán)重破壞上述國際法文件的行為的同時，也規(guī)定因涉及平民的安全或因迫切的軍事理由而有需要的除外。因此，若出于迫切的軍事必要或保護(hù)平民的安全的理由可以移送平民。《國際刑事法院規(guī)約》規(guī)定，在國際性武裝沖突中，(占領(lǐng)國)將被占領(lǐng)土上的全部或部分人口驅(qū)逐或遷移到被占領(lǐng)土內(nèi)或外的地方構(gòu)成戰(zhàn)爭罪。

(2)非國際性武裝沖突中的禁止驅(qū)逐或移送平民。

《第二附加議定書》規(guī)定在非國際性武裝沖突中禁止轉(zhuǎn)移平民居民，撤離不能造成迫使平民居民離開其本國領(lǐng)土。如果出于有關(guān)平民的安全或迫切的軍事理由而命令平民居民遷移，“則應(yīng)采取一切可能的措施，使平民居民能在滿意的住宿、衛(wèi)生、健康、安全和營養(yǎng)的條件下被收留”?！秶H刑事法院規(guī)約》規(guī)定，在非國際性武裝沖突中，除非所涉平民的安全或迫切的軍事理由有所需要，“基于與沖突有關(guān)的理由下令平民人口遷移”構(gòu)成戰(zhàn)爭罪。同時，根據(jù)《前南斯拉夫問題國際刑事法庭規(guī)約》、《盧旺達(dá)問題國際刑事法庭規(guī)約》和《國際刑事法院規(guī)約》的規(guī)定，驅(qū)逐或遷移平民構(gòu)成危害人類罪。在一些國家如波黑、莫桑比克和蘇丹等國國內(nèi)武裝沖突的實踐中，沖突雙方也締結(jié)了關(guān)于要求在實施遷移的條件下保護(hù)平民居民的規(guī)則。

(三)國際刑法規(guī)定驅(qū)逐、強(qiáng)迫遷移平民構(gòu)成國際罪行

為懲處驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移平民的行為，國際法規(guī)定驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移平民構(gòu)成戰(zhàn)爭罪、危害人類罪和滅種罪。很多國際法庭將這些行為列入管轄，例如《前南刑事法規(guī)約》第1條規(guī)定了法庭的職權(quán)范圍:“國際法庭有權(quán)根據(jù)本規(guī)約各條款起訴應(yīng)對1991年以來前南斯拉夫境內(nèi)所犯的嚴(yán)重違反國際人道主義法行為負(fù)責(zé)的人?！钡?條規(guī)定:法庭應(yīng)有權(quán)起訴犯下或命令他人犯下嚴(yán)重違反1949年8月12日各項《日內(nèi)瓦公約》的情事，其中(g)款為:“將平民非法驅(qū)逐出境或移送或非法禁閉”。其他國際刑法文件也在危害人類罪、戰(zhàn)爭罪和滅種罪的條款中對驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移構(gòu)成國際罪行作了相應(yīng)的規(guī)定。

1.驅(qū)逐出境或強(qiáng)迫遷移構(gòu)成危害人類罪。

(1)《紐倫堡憲章》。

《紐倫堡憲章》第6條第3款規(guī)定:“違反人道罪:即在戰(zhàn)前或戰(zhàn)時，對平民施行謀殺、殲滅、奴役、放逐及其他任何非人道行為;或基于政治的、種族的或宗教的理由，而為執(zhí)行或有關(guān)于本法庭裁判權(quán)內(nèi)之任何犯罪而作出的迫害行為，至于其是否違反犯罪地之國內(nèi)法則在所不問?！?946年12月11日聯(lián)合國大會第95(2)號決議通過的《紐倫堡原則》原則六第3項規(guī)定:“反人道罪:對任何平民居民進(jìn)行謀殺、生物實驗、放逐和其他非人道行為，或基于政治、種族、宗教背景的迫害，而此類行為已實施或此類迫害已執(zhí)行或此類行為與任何反和平罪或任何戰(zhàn)爭犯罪相關(guān)聯(lián)?！?/p>

(2)《前南刑庭規(guī)約》。

《前南刑庭規(guī)約》也對危害人類罪做出了規(guī)定，其第5條(危害人類罪)規(guī)定:國際法庭應(yīng)有權(quán)對國際或國內(nèi)武裝沖突中犯下下列針對平民的罪行負(fù)有責(zé)任的人予以起訴:(1)謀殺;(2)滅絕;(3)奴役;(4)驅(qū)逐出境;(5)監(jiān)禁;(6)酷刑;(7)強(qiáng)奸;(8)基于政治、種族、宗教原因而進(jìn)行的迫害;(9)其他不人道行為。即對平民的驅(qū)逐出境構(gòu)成危害人類罪。

(3)《盧旺達(dá)刑庭規(guī)約》。

《盧旺達(dá)刑庭規(guī)約》對危害人類罪的規(guī)定更為詳細(xì)。該規(guī)約第3條(危害人類罪)規(guī)定:盧旺達(dá)國際法庭應(yīng)有權(quán)對在廣泛或有系統(tǒng)地針對任何民族、政治、人種、種族或宗教團(tuán)體的平民人口進(jìn)行的攻擊中，作為攻擊的一部分實施了下列犯罪行為而負(fù)有責(zé)任的人進(jìn)行起訴:(1)謀殺;(2)滅絕;(3)奴役;(4)驅(qū)逐出境;(5)監(jiān)禁;(6)酷刑;(7)強(qiáng)奸;(8)基于政治、種族、宗教原因而進(jìn)行的迫害;(9)其他不人道行為。對平民人口的驅(qū)逐出境構(gòu)成危害人類罪，但是該條對有關(guān)犯罪行為要求應(yīng)為“廣泛或有系統(tǒng)”地進(jìn)行。

(4)《國際刑事法院規(guī)約》。

《國際刑事法院規(guī)約》犯罪要件第七條規(guī)定了危害人類罪，其中第七條第一款第4第4項規(guī)定驅(qū)逐出境或強(qiáng)行遷移人口構(gòu)成危害人類罪。具體犯罪要件為:a.行為人在缺乏國際法容許的理由的條件下，以驅(qū)逐或其他強(qiáng)制行為將一人或多人驅(qū)逐出境或強(qiáng)制遷移到他國或他地。b.這些人合法留在被驅(qū)逐或遷移離開的地區(qū)。c.行為人知道確定這些人留在有關(guān)地區(qū)的合法性的事實情況。d.實施的行為屬于廣泛或有系統(tǒng)地針對平民人口進(jìn)行的攻擊的一部分。e.行為人知道或有意使該行為屬于廣泛或有系統(tǒng)地針對平民人口進(jìn)行的攻擊的一部分。從本項的規(guī)定來看，驅(qū)逐出境或強(qiáng)行遷移人口構(gòu)成危害人類罪不必發(fā)生在武裝沖突期間。第七條第二款第四項進(jìn)一步規(guī)定，“驅(qū)逐出境或強(qiáng)行遷移人口”是指在缺乏國際法容許的理由的情況下，以驅(qū)逐或其他脅迫行為，強(qiáng)迫有關(guān)的人遷離其合法留在的地區(qū)。

此外，《國際刑事法院規(guī)約》簽署之前，國際法編纂和發(fā)展過程中也規(guī)定對驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移構(gòu)成危害人類罪，如1996年國際法委員會第48屆會議通過的《危害人類和平及安全治罪法草案》第18條(危害人類罪)規(guī)定:危害人類罪是有計劃或大規(guī)模實行由某一政府或任何組織或團(tuán)體唆使或指揮的11種行為:其中第7項為:任意驅(qū)逐出境或強(qiáng)迫遷移人口。

2.驅(qū)逐出境或強(qiáng)迫遷移構(gòu)成戰(zhàn)爭罪。

(1)《國際刑事法院規(guī)約》的規(guī)定。

《國際刑事法院規(guī)約》第8條規(guī)定了戰(zhàn)爭罪，其中第2款規(guī)定戰(zhàn)爭罪之第1項是指嚴(yán)重破壞1949年8月12日《日內(nèi)瓦公約》的行為，即對有關(guān)的《日內(nèi)瓦公約》規(guī)定保護(hù)的人或財產(chǎn)實施的8種行為，其中第7種為:非法驅(qū)逐出境或遷移或非法禁閉。第2項規(guī)定戰(zhàn)爭罪為嚴(yán)重違反國際法既定范圍內(nèi)適用于國際武裝沖突的法規(guī)和慣例的其他行為，共26種行為，其中第8種行為是:占領(lǐng)國將部分本國平民人口間接或直接遷移到其占領(lǐng)的領(lǐng)土，或?qū)⒈徽碱I(lǐng)土的全部或部分人口驅(qū)逐或遷移到被占領(lǐng)土內(nèi)或外的地方。

3.強(qiáng)迫遷移兒童構(gòu)成滅種罪。

《防止及懲治滅絕種族罪公約》是專門規(guī)定防止和懲治滅絕種族罪行為的公約，公約第1條首先規(guī)定:締約國確認(rèn)滅絕種族行為，不論發(fā)生于平時或戰(zhàn)時，均系國際法上的一種罪行，承允防止并懲治之。第2條規(guī)定:本公約內(nèi)所稱滅絕種族系指蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團(tuán)體，犯有下列行為之一者:(a)殺害該團(tuán)體的成員;(b)致使該團(tuán)體的成員在身體上或精神上遭受嚴(yán)重傷害;(c)故意使該團(tuán)體處于某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部的生命;(d)強(qiáng)制施行辦法，意圖防止該團(tuán)體內(nèi)的生育;(e)強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移該團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體。其中涉及強(qiáng)迫遷移的為強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移某團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體，即強(qiáng)迫遷移的對象應(yīng)為兒童。這是因為強(qiáng)迫兒童遷移到其他團(tuán)體后，兒童失去與原來所屬團(tuán)體的聯(lián)系，在其他團(tuán)體長大并將因此而在語言、文字、宗教、文化等方面不再具有原來所屬團(tuán)體的特征，足以威脅這些兒童原本所屬種族的延續(xù)和存在。

《前南刑庭規(guī)約》第4條規(guī)定，滅絕種族指蓄意全部或局部消滅某一個民族、人種、種族或宗教團(tuán)體的五種行為之一，其中第五種行為是:強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移該團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體?！秶H刑事法院規(guī)約》第六條規(guī)定了滅絕種族罪:滅絕種族罪是指蓄意全部或局部消滅某一民族、族裔、種族或宗教團(tuán)體而實施的五種行為，其中第五種行為是:強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移該團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體。因此，《前南刑庭規(guī)約》、《國際刑事法院規(guī)約》關(guān)于遷移構(gòu)成滅絕種族的規(guī)定深受《防止及懲治滅絕種族罪公約》的影響。

(四)驅(qū)逐和強(qiáng)制遷移構(gòu)成國際罪行的審判實踐及其問題

驅(qū)逐和強(qiáng)制遷移構(gòu)成反人類罪、戰(zhàn)爭罪和滅種罪等國際罪行，在前南法庭、國際刑事法院和一些混合法庭對此有比較豐富的司法實踐。例如:

1.弗里茨·紹克爾因驅(qū)逐平民出境控危害人類罪(紐倫堡軍事法庭)。

弗里茨·紹克爾曾是德國圖林根地方長官、黨衛(wèi)隊副總指揮，1942年3月21日，希特勒任命紹克爾為勞動力調(diào)配全權(quán)總代表，賦予充分“調(diào)動一切可供使用的勞動力，包括統(tǒng)一監(jiān)督從外國征募的勞工和戰(zhàn)俘”的權(quán)力，在紹克爾的領(lǐng)導(dǎo)下，大量勞工被以非人道的方式運(yùn)到德國。二戰(zhàn)結(jié)束后紐倫堡國際軍事法庭判決弗里茨·紹克爾犯有危害人類罪，并判處其絞刑。1946年10月16日，被執(zhí)行絞刑。

2.普拉西齊被指控強(qiáng)迫驅(qū)逐和遷移等而犯有反人類罪(前南法庭)。

貝亞娜·普拉西齊(Bilyana Plavsic)(我國媒體通常稱其為普拉夫西齊)女士原為南斯拉夫薩拉熱窩大學(xué)自然科學(xué)專業(yè)教授，有相當(dāng)不錯的學(xué)術(shù)地位。1990年7月，普拉西齊加入了塞爾維亞民主黨，她在黨內(nèi)的地位迅速上升，最后當(dāng)選為國家的共同總統(tǒng)(Co－president)。2001年1月10日，普拉西齊主動向前南國際法庭投案。她被指控犯有下列罪行:種族滅絕，共謀種族滅絕，以及反人類罪行，包括迫害、滅絕、屠殺、驅(qū)逐和其他非人道行為。

法庭聆訊中的證據(jù)之一就是強(qiáng)迫驅(qū)逐和遷移。在1992年的時候盡管在一些自治市里存在一個相對多數(shù)的種族，但是絕不可能找到一個所謂的完全由一個種族控制的城市。波斯尼亞塞族支持的行動方式和其他部隊實行的強(qiáng)制驅(qū)逐方式，自始至終由下面的系列行為組成:照明彈襲擊和炮擊，緊接著機(jī)械部隊開進(jìn)村莊和城鎮(zhèn)，開始使用暴力，接下來發(fā)生的事件就什么都包括了。婦女被與男人分開，被關(guān)進(jìn)集中營或驅(qū)逐到其他地點(diǎn)。發(fā)生在37個城市的強(qiáng)制驅(qū)逐都伴隨著殘忍的能分離種族的暴力，包括大量的殺害、性侵犯和強(qiáng)奸。經(jīng)過審判，法庭判決普拉西齊11年有期徒刑。

3.奧伊達(dá)尼奇被控屠殺、驅(qū)逐、迫害和違反戰(zhàn)爭法而犯有反人類罪(前南法庭)。

奧伊達(dá)尼奇曾于1998年至2000年擔(dān)任南聯(lián)盟軍隊總參謀長，他是第一位自愿到海牙前南問題國際刑事法庭投案的南聯(lián)盟前軍隊高級指揮官。法庭指控他于1998年至1999年期間在南聯(lián)盟科索沃地區(qū)的軍事行動中犯有傷害人類罪，其中包括“屠殺、驅(qū)逐、迫害和違反戰(zhàn)爭法”等罪行。

4.莫姆契洛·克拉伊什尼克。

莫姆契洛·克拉伊什尼克(Momcilo Krajisnik)是波黑塞族重要政治人物，波黑塞爾維亞民主黨的創(chuàng)建人之一。2009年3月17日，前南刑庭上訴分庭對克拉伊什尼克于波斯尼亞和黑塞哥維那地區(qū)的武裝沖突期間的驅(qū)逐非塞族平民出境以及強(qiáng)迫遷移、迫害非塞族平民行為，維持審判分庭于2006年作出的有罪判決。

5.戈蘭·哈季奇因屠殺及驅(qū)逐被控犯戰(zhàn)爭罪和反人類罪(前南法庭)。

戈蘭·哈季奇(Golan Hadzic)為克羅地亞塞族前領(lǐng)導(dǎo)人，克羅地亞戰(zhàn)爭期間，曾擔(dān)任塞爾維亞克拉伊納共和國總統(tǒng)。2004年前南斯拉夫問題國際刑事法庭對戈蘭·哈季奇發(fā)出通緝令。法庭指控其在克羅地亞戰(zhàn)爭期間殺死數(shù)百名克族平民并且強(qiáng)制驅(qū)逐約2.8萬名克族人及其他非塞族人，犯有戰(zhàn)爭罪和反人類罪。哈季奇是前南刑庭通緝的最后一名“戰(zhàn)犯”。2011年7月20日，他在塞爾維亞的弗魯什卡山地區(qū)被捕，隨后被引渡到前南法庭進(jìn)行審判。

6.紅色高棉監(jiān)獄長康克由和前領(lǐng)導(dǎo)人被控滅絕種族罪、危害人類罪等國際罪行(柬埔寨特別法庭)。

2010年7月26日，柬埔寨法院特別法庭以戰(zhàn)爭罪判處紅色高棉前監(jiān)獄長康克由(Guek Eav Kaing)35年徒刑。康克由是在前紅色高棉擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人中第一個被判處刑罰的人。2011年6月27日，柬埔寨法院特別法庭正式開庭審理農(nóng)謝、喬森潘等4名前紅色高棉領(lǐng)導(dǎo)人案。這4人被控的罪行包括滅絕種族罪、危害人類罪、嚴(yán)重違反《日內(nèi)瓦公約》以及違反1956年柬埔寨刑法謀殺、酷刑和宗教迫害等罪。紅色高棉在1975—1978年統(tǒng)治期間采取種族屠殺和種族清洗政策，造成約100萬人死亡，法國學(xué)者拉古特把柬埔寨的這段歷史稱為“自我滅絕的屠殺”。紅色高棉曾經(jīng)進(jìn)行大規(guī)模的強(qiáng)制性人口遷移。1975年4月紅色高棉奪取政權(quán)進(jìn)入主要城市后，在3天至1周的時間里將全部城市人口強(qiáng)制遣散出城，武裝押送到農(nóng)村。由于這項工作完全缺乏相應(yīng)的物質(zhì)準(zhǔn)備，甚至最終目的地都沒有確定，大量的年老體弱者和婦孺死于饑餓、疾病和疲勞。強(qiáng)迫遷移是造成大量人口非正常死亡的重要原因。

此外，國際刑事法院在其司法訴訟中有關(guān)的指控也涉及驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移。如根據(jù)國際刑事法院2012年向聯(lián)合國大會提交的報告，檢察官訴威廉·薩莫?！斖?、亨利·基普洛諾·科斯蓋和喬舒亞·阿拉普·桑案中，稱其在2007年8月到2008年1月在肯尼亞犯有反人類罪，包括犯下謀殺、強(qiáng)制遷移人口和迫害罪。國際刑事法院在其調(diào)查和初步審查工作中非常重視對強(qiáng)迫遷移的信息的收集。其在對肯尼亞局勢的調(diào)查中繼續(xù)收集關(guān)于謀殺、驅(qū)逐或強(qiáng)迫遷移或迫害等危害人類罪的信息。

盡管驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移平民構(gòu)成國際罪行，但是由于國際刑事法院的管轄權(quán)是補(bǔ)充性管轄，僅在有管轄權(quán)的國家不能夠或不愿意的情況下才進(jìn)行管轄，且其行使管轄權(quán)也往往面臨著國際政治的很多現(xiàn)實障礙，而爆發(fā)武裝沖突的各國也往往不具備對驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移構(gòu)成的國際罪行的審判和處罰的條件，因此，在各國發(fā)生的驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移行為盡管構(gòu)成國際罪行，卻往往得不到應(yīng)有的懲處，致使驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移造成平民大量流離失所的現(xiàn)象并未有任何改觀。對于驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷移平民構(gòu)成國際罪行的行為，各國及國際刑事法院應(yīng)加強(qiáng)管轄。

四、國際組織與國內(nèi)流離失所者的保護(hù)

毫無疑問，主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)對承擔(dān)流離失所者承擔(dān)主要的保護(hù)責(zé)任。但是，在發(fā)生武裝沖突、普遍的暴力、侵犯人權(quán)、自然災(zāi)害等狀況下，合法政府和武裝團(tuán)體可能由于忙于交戰(zhàn)、能力限制等原因不能對國內(nèi)流離失所者提供必要的保護(hù)，因此國際組織對國內(nèi)流離失所者的關(guān)注和保護(hù)就變得非常重要，聯(lián)合國大會、聯(lián)合國安理會、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國人權(quán)理事會、聯(lián)合國兒童基金會等是聯(lián)合國體系內(nèi)保護(hù)國內(nèi)流離失所者的主要機(jī)關(guān)，紅十字國際委員會是保護(hù)國內(nèi)流離失所者最重要的國際非政府組織，特別是聯(lián)合國難民署和紅十字國際委員會由于其重要的國際影響、人道立場及保護(hù)難民和戰(zhàn)爭及武裝沖突中的受難者的豐富經(jīng)驗而成為保護(hù)流離失所者的主要國際組織。

(一)聯(lián)合國難民署對流離失所者的保護(hù)

聯(lián)合國難民署成立于1950年12月，并在次年1月開始運(yùn)轉(zhuǎn)，是保護(hù)難民的最主要國際機(jī)構(gòu)，其宗旨之一是在有關(guān)政府組織和個人的協(xié)助下，實施其各項援助難民的方案，對屬于高級專員職權(quán)范圍內(nèi)的難民，提供國際保護(hù)，幫助他們自愿遣返或歸化于新定居的國家。該組織幫助世界各地的流離失所者，在緊急情況下為他們提供帳篷、食品、水和藥等生活必需品并尋求長久解決問題方案，包括自愿遣返回家或到新的國家開始新生活，并督促世界各國建立、完善難民立法。聯(lián)合國難民署也致力于對流離失所問題的研究，譬如對長期國內(nèi)流離失所者的定義。在國內(nèi)流離失所者中，很多是長期流離失所。2007年，聯(lián)合國難民署與布魯金斯－伯爾尼流離失所項目組聯(lián)合舉辦了一個關(guān)于長期國內(nèi)流離失所者境遇的研討會。與會專家就長期國內(nèi)流離失所的定義達(dá)成一致:“國內(nèi)長期流離失所是指，由于包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化在內(nèi)的人權(quán)被侵犯或缺乏對它們的保護(hù)，尋找長久解決辦法的過程已中斷和/或國內(nèi)流離失所者被邊緣化?！?/p>

聯(lián)合國難民署也直接對國內(nèi)流離失所者提供幫助，例如，難民署2007年啟動了幫助剛果金流離失所者返鄉(xiāng)的行動。2012年5月剛果(金)東部發(fā)生新的沖突導(dǎo)致超過19000人流離失所。聯(lián)合國難民署呼吁沖突各方允許人道援助進(jìn)入沖突區(qū)，為流離失所者提供援助。而難民署與合作伙伴向這些人提供幫助，包括提供住宿和其他非食品物資。實際上對國內(nèi)流離失所者的援助已經(jīng)與幫助和保護(hù)難民一樣成為難民署的重要工作。

(二)紅十字國際委員會對國內(nèi)流離失所者的保護(hù)

紅十字國際委員會作為當(dāng)今全球最大和最重要的人道主義國際非政府組織，是對流離失所者提供幫助和保護(hù)的主要國際組織之一。紅十字國際委員會還將工作重點(diǎn)特別放在保護(hù)和援助流離失所者方面。紅十字國際委員會以及國際紅十字與紅新月運(yùn)動的其他成員共同制定了一套人道應(yīng)對方案，每年都為緊急和懸而未決的局勢中有著各種需求和困難的數(shù)百萬流離失所者提供援助。僅在2008年，就有約370萬國內(nèi)流離失所者從紅十字國際委員會的活動中獲益。2010年，紅十字國際委員會與國際紅十字會與紅新月會合作，為32個國家的430萬國內(nèi)流離失所者提供了人道援助，所有這些流離失所者都是因武裝沖突或暴力局勢而被迫逃離家園的。該組織為國內(nèi)流離失所者投入了兩億瑞郎資金，約占紅十字國際委員會2010年行動預(yù)算的20%。2010年紅十字國際委員會援助了1520萬平民，其中28%是國內(nèi)流離失所者。該組織為國內(nèi)流離失所者開展的最大規(guī)模行動集中在索馬里、巴基斯坦、蘇丹、菲律賓、伊拉克、剛果民主共和國和也門。

紅十字國際委員會保護(hù)流離失所者的主要方法包括:在流離失所社區(qū)提供或支持醫(yī)療服務(wù)，運(yùn)送應(yīng)急生活用品和食品，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供水與居住環(huán)境方面的服務(wù)并提供其他所需援助。該組織還與國家和地方當(dāng)局合作，確保他們履行其義務(wù)保護(hù)各類流離失所者，無論男女老幼。最后，該組織還幫助離散家庭成員重建聯(lián)系。紅十字國際委員會非常注重發(fā)起及管理流離失所者營地并對營地中的流離失所者提供保護(hù)和幫助。保護(hù)流離失所者在流離失所的過程中形成了一些營地，紅十字國際委員會還發(fā)起和建立了一些流離失所者的營地，在特殊情況下為營地中的國內(nèi)流離失所者提供緊急援助。例如，當(dāng)安全方面的限制使其他人道組織無法在達(dá)爾富爾開展行動時，紅十字國際委員會在該地區(qū)管理著全球最大的國內(nèi)流離失所者營地之一——朱萊達(dá)營地。2004年其在達(dá)爾富爾發(fā)起建立了阿布舒克營地和卡薩布營地。幫助流離失所者返鄉(xiāng)也是紅十字國際委員會的主要工作之一，紅十字國際委員會很注意避免流離失所者對援助的長期依賴，并且一旦條件允許就幫助人們返回原居住地，因此在實踐中紅十字國際委員會注意提供足夠的援助，但不能對返鄉(xiāng)造成抑制。

結(jié)語:武裝沖突、普遍性的暴力、侵犯人權(quán)、自然災(zāi)害等正在催生著國內(nèi)流離失所者，其中武裝沖突是造成國內(nèi)流離失所的主要原因。國際社會不能漠視這種新的人道災(zāi)難。國內(nèi)流離失所者與難民不同，不能受到國際難民法的保護(hù)，《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》、《坎帕拉公約》及其《議定書》等軟法規(guī)范和公約的制定為保護(hù)國內(nèi)流離失所者提供了專門的國際法規(guī)范。對武裝沖突造成的國內(nèi)流離失所者，其受到國內(nèi)法、人權(quán)法和國際人道法的保護(hù)，特別是國際人道法保護(hù)平民的原則及禁止遷移和移送平民的原則的保護(hù)。聯(lián)合國難民署和紅十字國際委員會為保護(hù)國內(nèi)流離失所者做了大量工作，也豐富了保護(hù)國內(nèi)流離失所者的實踐。但要徹底解決國內(nèi)流離失所問題，仍需要國際社會做出持續(xù)的努力。

［1］日內(nèi)瓦第四公約.

［2］第一附加議定書.

［3］第二附加議定書.

［4］紐倫堡國際軍事法庭憲章.

［5］前南斯拉夫問題國際刑事法庭規(guī)約.

［6］盧旺達(dá)問題國際刑事法庭規(guī)約.

［8］國際刑事法院規(guī)約.

［9］國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則.

［10］國內(nèi)流離失所者人權(quán)問題的秘書長特別代表.國內(nèi)流離失所者問題持久解決框架.A/HRC/13/21/ADD.4.

［11］尼娜·波克蘭.國內(nèi)流離失所:沖突引發(fā)之全球流離失所之全球趨勢趨勢［J］.霍政欣譯.紅十字國際評論，2009.

［12］王新.國際刑事實體法原論［J］.北京:北京大學(xué)出版社，2011.

［13］［法］夏爾·盧梭.武裝沖突法［J］.中國對外翻譯出版公司，1987.

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［16］王秀梅等.國際刑事審判案例與學(xué)理分析(第一卷)［J］.北京:中國法制出版社，2007.

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