張建文

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

近年來(lái)，“地方政府投融資平臺(tái)公司”越發(fā)引起學(xué)界的關(guān)注，似乎這個(gè)詞語(yǔ)已經(jīng)成了我們“這一代人的怕與愛(ài)”［1］?！皭?ài)”在于，投融資平臺(tái)公司為地方融資以及城市建設(shè)立下了汗馬功勞，“怕”在于投融資平臺(tái)公司存在常使人如鯁在喉的“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。這種種的“怕”與“愛(ài)”濃縮為投融資平臺(tái)的發(fā)展史:自1994年稅制改革以降，為緩解地方建設(shè)資金短缺困境，地方政府將解決資金困難的目光轉(zhuǎn)移向財(cái)政收入以外的社會(huì)資金，一級(jí)和二級(jí)投融資平臺(tái)遍地開(kāi)花;2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》①以下簡(jiǎn)稱“國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件”。，財(cái)政部以及發(fā)改委也相繼下發(fā)貫徹國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件的通知，拉開(kāi)了核實(shí)以及清理投融資平臺(tái)公司的債務(wù)的帷幕。各種類型的城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等政府融資平臺(tái)的存續(xù)以及經(jīng)營(yíng)受到中央政府的嚴(yán)肅監(jiān)管。但是，地方政府投融資平臺(tái)公司作為轉(zhuǎn)型中國(guó)的一種社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)公益設(shè)施以及基礎(chǔ)建設(shè)而言，它的存在具有一定的積極意義?！霸诜旨?jí)財(cái)政體制框架下，地方政府擔(dān)負(fù)有提供地方資本性公共產(chǎn)品的重要職責(zé)，這在客觀上決定了其顯性直接債務(wù)的存在?！保?］只不過(guò)，其“銀政聯(lián)手”、違規(guī)提供擔(dān)保承諾等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也不可忽視，如何將其納入法律規(guī)范以及治理之軌道理應(yīng)成為法學(xué)界思考的議題。

一、地方政府投融資平臺(tái)公司的內(nèi)涵以及定位

國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件規(guī)定:“地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?！卑l(fā)改辦財(cái)金［2010］2881號(hào)文件規(guī)定:“地方政府投融資平臺(tái)公司，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。”財(cái)預(yù)［2010］412號(hào)文件將納入債務(wù)核實(shí)以及清理的融資平臺(tái)公司界定為“截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等”。

檢視上述規(guī)定，我們可以歸納出投融資平臺(tái)公司的主要特征:其一，設(shè)立主體為地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位，因此投融資平臺(tái)公司一般為國(guó)有獨(dú)資公司。其二，出資的方式一般為財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等等，因?yàn)椤案鶕?jù)政府收入和支出互相匹配的內(nèi)在要求，消費(fèi)性支出一般由稅收等經(jīng)常性收入來(lái)滿足;而資本性支出則通常由債務(wù)收入等長(zhǎng)期性收入來(lái)支持”［3］。其三，投融資平臺(tái)公司系具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其四，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但是現(xiàn)實(shí)中也不乏從事經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投融資平臺(tái)公司，只是這部分業(yè)務(wù)所占比例甚小。投融資平臺(tái)公司的設(shè)立同樣需要符合《公司法》對(duì)公司設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、清算等規(guī)定。所不同的是，其行政干預(yù)以及行政色彩更為濃厚，承擔(dān)了政府的某些職能。許多地方的城市投資公司甚至獲得政府授權(quán)，以全面負(fù)責(zé)該城市的路橋等公共產(chǎn)品的建造修繕工作。誠(chéng)如論者所言，“平臺(tái)可以充分利用政府行政優(yōu)勢(shì)和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等資金優(yōu)勢(shì)，對(duì)城市統(tǒng)一規(guī)劃，土地統(tǒng)一儲(chǔ)備，資金統(tǒng)一使用，項(xiàng)目統(tǒng)一運(yùn)作，資金統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”［4］。

雖然地方政府的角色和定位不甚明確，但是我們認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)公司的設(shè)立是一種行政私法行為，即行政主體為了達(dá)到公法上的目的而從事的私法活動(dòng)。

其一，行政機(jī)關(guān)是為了行政上的目的而實(shí)施此類私法行為，它啟動(dòng)于行政機(jī)關(guān)的決定，而非當(dāng)事人的申請(qǐng)。臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)者吳庚教授稱之為私經(jīng)濟(jì)行政(privatwirtschaftsverwaltung)或國(guó)庫(kù)行政(fiskalische verwaltung)［5］。行政私法行為的表現(xiàn)形式主要有三種:一是行政營(yíng)利行為，比如國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接從事經(jīng)營(yíng)或者組建各種類型的企業(yè)從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng);二是行政輔助行為，如行政機(jī)關(guān)以私法的方式獲取舉辦日常行政活動(dòng)所需要的物質(zhì)資料;三是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某種特定的公法上的目的，以私法主體的平等身份參加某個(gè)私法法律關(guān)系，從而直接完成該公法上任務(wù)的行為［6］。“國(guó)家在兩個(gè)層面上作為法人出現(xiàn)，一個(gè)是作為國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)成國(guó)家之目的(神圣的權(quán)力和主權(quán))，另一個(gè)是作為經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)滿足為達(dá)成國(guó)家目的而需要的物質(zhì)條件?！保?］路橋修設(shè)、保障性住房建造這些都理應(yīng)是政府的職能，但是政府并非通過(guò)其職能部門進(jìn)行行政性履行，而是在公司法的私法架構(gòu)下進(jìn)行市場(chǎng)的運(yùn)作，私法組織承擔(dān)了本屬于政府的公共投資以及公益建設(shè)等職能。

其二，投融資公司是地方政府為了促進(jìn)地方融資以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益項(xiàng)目的建設(shè)而設(shè)立的，有些地方還專門成立了保障性住房的專門融資平臺(tái)公司。行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將自己的任務(wù)轉(zhuǎn)由自己掌握的私法人(股份公司、有限責(zé)任公司)，或?yàn)榇四康亩c私人成立的混合(經(jīng)濟(jì)混合式)社團(tuán)完成［8］。投融資平臺(tái)公司在政府的授信下，通過(guò)整合利用政府的土地、房產(chǎn)、股權(quán)資源而取得銀行的貸款或者發(fā)行企業(yè)債券，以進(jìn)行投資建設(shè)，并承擔(dān)貸款的償還。為了促進(jìn)平臺(tái)公司的順利融資，許多“地方政府會(huì)承諾直接對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)并保證其利潤(rùn)率”［9］。而政府的擔(dān)保行為也是引起地方政府顯性或有債務(wù)擴(kuò)張的主要因素。

其三，融資平臺(tái)公司的債務(wù)是私法之債。與政府債務(wù)相比，融資平臺(tái)公司債務(wù)在形式上屬于公司法上的公司債務(wù)，即私法之債。與私人債務(wù)相比，其巨額銀行債務(wù)是在政府信用擔(dān)保下形成的，且以從事公共事業(yè)為目的。但是若完全將之視為普通的私法債務(wù)，融資平臺(tái)公司可能通過(guò)破產(chǎn)清算的方式逃避遠(yuǎn)超自己責(zé)任財(cái)產(chǎn)的巨額銀行債務(wù)，從而致使其所體現(xiàn)的政府公共信用遭受破產(chǎn)，引發(fā)金融風(fēng)波。因此有學(xué)者認(rèn)為:對(duì)于私法性質(zhì)的國(guó)家行為，可以適用私法規(guī)范，亦即民法上的責(zé)任制度，且須通過(guò)民事訴訟的方式解決糾紛［10］。

二、地方政府投融資平臺(tái)公司的法律風(fēng)險(xiǎn)

有評(píng)論認(rèn)為，因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺(tái)公司直接植根于地方政府，所以話語(yǔ)權(quán)比較強(qiáng)，單純一家銀行和這些平臺(tái)公司的對(duì)話就像和地方政府對(duì)話一樣，主張權(quán)利很難取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展［11］。投融資平臺(tái)很容易由“載體”演變成“債體”，最后不了了之，債權(quán)人的利益較難得到保障。此外，地方銀行多依賴于地方的發(fā)展以及存貸款，這種利益格局促使產(chǎn)生“銀政聯(lián)手”現(xiàn)象，形成地方財(cái)政的“代償性風(fēng)險(xiǎn)”甚至“政府性債務(wù)”。地方投融資平臺(tái)公司的法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為:

(一)地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾問(wèn)題

前已述及，投融資平臺(tái)公司由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位出資設(shè)立以履行政府的指令性計(jì)劃。在分類上，地方投融資平臺(tái)可以分為四類:第一類是，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且償債資金70%以上來(lái)自一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財(cái)政性資金的融資平臺(tái)公司;第二類是，承擔(dān)公益性融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司;第三類是，承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，且公益性項(xiàng)目?jī)攤Y金70%以上來(lái)源于公司自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司;第四類是，其他兼有不同類型融資功能的融資平臺(tái)公司［12］。從中可以看出，并非所有的投融資平臺(tái)的現(xiàn)金流都可以覆蓋償債所需，又因?yàn)楣骓?xiàng)目具有收益時(shí)間長(zhǎng)、利潤(rùn)率低等特征，使得投融資平臺(tái)很難爭(zhēng)取到銀行貸款。地方政府不得不充當(dāng)擔(dān)保人的角色，且多為連帶責(zé)任擔(dān)保?！盀榱吮ＷC銀行能夠放款，不少地方政府違反擔(dān)保法的禁止性規(guī)定，向銀行機(jī)構(gòu)出具保證函。有的地方政府還會(huì)將該種保證納入財(cái)政預(yù)算，并由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議決議通過(guò)?！保?3］自法律視角觀之，此種“政府財(cái)政兜底擔(dān)?！钡姆娠L(fēng)險(xiǎn)是不容忽視的。

首先，此種擔(dān)保明顯違背《擔(dān)保法》第八條的原則規(guī)定，即“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”?！稉?dān)保法解釋》第七條規(guī)定了主合同有效而擔(dān)保合同無(wú)效，擔(dān)保人與債務(wù)人對(duì)主合同債權(quán)人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，以及擔(dān)保人承擔(dān)不超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一這兩種責(zé)任承擔(dān)情形。司法界對(duì)政府向銀行債權(quán)人出具《承諾函》的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)并未統(tǒng)一，因此能否適用《擔(dān)保法解釋》來(lái)支持銀行債權(quán)人主張地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的請(qǐng)求也莫衷一是。無(wú)論是訴訟中的哪一方勝訴，可以確定的是地方政府的信用將受影響，而債權(quán)人的利益也得不到保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將產(chǎn)生負(fù)面因素。

地方政府出具的《保證函》常常表述為:“本政府愿意督促該某公司切實(shí)履行還款責(zé)任，按時(shí)歸還貴行貸款本息。如該公司出現(xiàn)逾期或拖欠貴行的貸款本息情況，本政府將負(fù)責(zé)解決，不讓貴行在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失?！痹V訟中，地方政府一般主張此種文件是《安慰函》，只承擔(dān)道義上的督促還款責(zé)任，根據(jù)“保證不能推定”的法理，“本政府將負(fù)責(zé)解決，不讓貴行在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失”不能被視作承擔(dān)保證責(zé)任的意思表示。銀行債權(quán)人一般都將地方政府的該種表述視作一種保證的意思表示，并基于政府而非企業(yè)的信用而批準(zhǔn)貸款。對(duì)于該種爭(zhēng)議，最高人民法院在“佛山市人民政府與交通銀行香港分行擔(dān)保糾紛案”中認(rèn)為:“佛山市政府從向香港交行出具的書(shū)面文件上，到實(shí)際的行動(dòng)上，從未有過(guò)承擔(dān)保證責(zé)任或代所屬企業(yè)還款的意思表示，其向香港交行出具的《承諾函》并不構(gòu)成我國(guó)擔(dān)保法意義上的保證?！保?4］而廣東省高級(jí)人民法院在“交通銀行香港分行與港云基業(yè)有限公司、云浮市人民政府等借款擔(dān)保合同糾紛上訴一案”中將云浮市人民政府出具的《承諾函》認(rèn)定為承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的意思表示①參見(jiàn):廣東省高級(jí)人民法院［2004］粵高法民四終字第153號(hào)民事判決書(shū)。廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為，涉案《承諾函》具有為港云公司的借款提供保證擔(dān)保的意思表示，構(gòu)成法律意義上的擔(dān)保，云浮市政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的還款責(zé)任。理由為:1．從《承諾函》產(chǎn)生的背景和用途來(lái)看，港云公司是云浮市政府在港窗口公司，因我國(guó)法律明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，云浮市政府不愿明確提供擔(dān)保，但為融資需要，就采取出具《承諾函》的變通方式，實(shí)質(zhì)是以其他形式實(shí)現(xiàn)擔(dān)保的目的。香港交行正是基于云浮市政府出具的《承諾函》，相信政府會(huì)為其開(kāi)辦的公司負(fù)責(zé)，才為港云公司提供銀行信貸，并在相關(guān)授信合同中將《承諾函》列為擔(dān)保文件。2．《承諾函》雖然沒(méi)有明確“擔(dān)?！眱勺?，但從函件內(nèi)容和文字表述分析，其實(shí)質(zhì)是為港云公司提供擔(dān)保?！拔沂姓畬⒇?fù)責(zé)解決，不使貴行在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失”，應(yīng)包含“政府負(fù)責(zé)解決”和“如果解決不了，政府承擔(dān)責(zé)任”這兩層意思。在其他解決手段不能奏效的情況下，代為清償是最終、最直接的手段。3．從本案當(dāng)事人的其他行為來(lái)看，香港交行在與港云公司簽訂的一系列契約中，一直將《承諾函》列為擔(dān)保法律文件，作為保證函對(duì)待，而且后來(lái)也向云浮市政府主張過(guò)擔(dān)保權(quán)利。這表明香港交行對(duì)《承諾函》具有與保證合同相同的擔(dān)保預(yù)期。在這一點(diǎn)上，本案與最高人民法院［2004］民四終字第5號(hào)案中債權(quán)人沒(méi)有把《承諾函》作為擔(dān)保文件不同。4．如果不認(rèn)定《承諾函》構(gòu)成擔(dān)保，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則不符，會(huì)對(duì)政府的信譽(yù)帶來(lái)負(fù)面影響，導(dǎo)致投資環(huán)境的惡化。。

其次，將該種保證納入財(cái)政預(yù)算，會(huì)給政府債務(wù)逃避預(yù)算監(jiān)督之機(jī)會(huì)，甚至架空地方人民代表大會(huì)對(duì)政府的預(yù)算決定權(quán)與預(yù)算監(jiān)督權(quán)，有違反預(yù)算法之嫌。

再次，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)，包括顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)以及隱性或有債務(wù)四類。地方政府隱性或有債務(wù)存在的依據(jù)是由地方政府充當(dāng)最后支付人角色，運(yùn)用公共資源以避免系統(tǒng)性公共風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)［15］。而在大多數(shù)國(guó)家，金融體系隱藏的隱性或有債務(wù)權(quán)重和比例最為巨大。

(二)債務(wù)主體不明確

著名金融學(xué)家巴曙松認(rèn)為，在實(shí)際操作中，債務(wù)的責(zé)任主體十分模糊。因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司。貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問(wèn)題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行追溯［16］。況且不同的投融資平臺(tái)承擔(dān)不同的功能，有些只具有融資功能，而有些是投融資兼具;投融資平臺(tái)所肩負(fù)的行政給付功用使得許多人認(rèn)為債務(wù)主體就是地方政府，但是法院較難厘清此種糾纏，遑論進(jìn)行責(zé)任劃分了。

(三)行政干預(yù)過(guò)多，融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度不夠

地方政府融資平臺(tái)在外觀上具有公司的形式，然而，其在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，卻存在著非公司化的傾向［17］。許多城投公司的行政色彩過(guò)于濃厚，擺脫不了政府附屬機(jī)構(gòu)的品性?！耙恍┑胤降娜谫Y平臺(tái)跟發(fā)改委、財(cái)政局甚至是一套班子兩塊牌子，而一些商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的企業(yè)甚至是上市公司也承擔(dān)了部分為政府項(xiàng)目融資的功能?！保?8］在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，不可避免地出現(xiàn)超前投資或者加劇產(chǎn)能過(guò)剩。有論者認(rèn)為，“政府習(xí)慣性介入市場(chǎng)，不僅做裁判員以‘看不見(jiàn)的手’調(diào)控經(jīng)濟(jì)，而且做運(yùn)動(dòng)員通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)營(yíng)型政府的定位不當(dāng)，在財(cái)政支出中有著太多的建設(shè)性支出，投資不當(dāng)和效率低下，加劇了地方政府性債務(wù)的擴(kuò)張，與民爭(zhēng)利;不斷壓縮公共品提供，背離服務(wù)型政府的理念”［19］。這不僅有礙于地方政府通過(guò)私法的架構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府職能，而且容易導(dǎo)致地方政府上演“抬轎游戲”。即政府通過(guò)抬高土地價(jià)格獲得更高的土地出讓收入，注入融資平臺(tái)公司解決基建項(xiàng)目資金，而更高的土地價(jià)格，也幫助地方政府獲得更多的擔(dān)保品，獲取更多的信貸資金。這不僅醞釀房地產(chǎn)泡沫，也使得民眾的社會(huì)福利大打折扣。因此有必要將城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，結(jié)束城建基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營(yíng)中的權(quán)責(zé)不分、政企不分的格局，進(jìn)而真正按市場(chǎng)規(guī)律建立城市建設(shè)的投融資體制。

(四)投融資平臺(tái)發(fā)債行為缺乏監(jiān)管，企業(yè)債務(wù)抑或政府債務(wù)混淆不清

企業(yè)債券是企業(yè)依照發(fā)行程序發(fā)行，約定在一定期限內(nèi)還本付息的債券?！豆痉ā芬?guī)定，股份有限公司、國(guó)有獨(dú)資公司和兩個(gè)以上的國(guó)有企業(yè)或者兩個(gè)以上的國(guó)有獨(dú)資主體投資設(shè)立的有限責(zé)任公司，為了籌集生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金，可以發(fā)行公司債券。但是投融資平臺(tái)發(fā)債行為缺乏監(jiān)管，企業(yè)債務(wù)抑或政府債務(wù)界限不清。德國(guó)學(xué)者平特納教授認(rèn)為，“市政部門在將行政委托或轉(zhuǎn)移到私法人之時(shí)，必須保留充分的監(jiān)督權(quán)，通過(guò)充分使用這種保留，保障法人行為的合法性(即干預(yù)的義務(wù))”［20］。

如前所述，并非所有的投融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)都足以償還負(fù)債。企業(yè)爭(zhēng)相發(fā)債，會(huì)留下地方政府的“債務(wù)代償風(fēng)險(xiǎn)”。畢竟地方政府是投融資平臺(tái)公司的出資方，對(duì)企業(yè)的負(fù)債也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)額度的責(zé)任，但是投融資平臺(tái)發(fā)行的債劵是否構(gòu)成地方政府債務(wù)卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的法規(guī)五花八門。雖然地方政府因其注入的資產(chǎn)成為有限責(zé)任人，但是在實(shí)際操作中，地方政府為維持融資平臺(tái)的信譽(yù)和持續(xù)經(jīng)營(yíng)，不得不對(duì)其承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。有些地方甚至以財(cái)政性資金、行政事業(yè)單位等的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接方式，為投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券提供擔(dān)保或增信。這不僅有違設(shè)立融資平臺(tái)公司以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值之宗旨，也會(huì)無(wú)形地造成國(guó)有資產(chǎn)流失。市場(chǎng)表達(dá)了對(duì)此種企業(yè)債的看法:“現(xiàn)在各級(jí)政府的平臺(tái)公司都爭(zhēng)相發(fā)債融資，甚至縣級(jí)的也不例外，但是這其中究竟以后有沒(méi)有現(xiàn)金收入保證還很難說(shuō)，所以感覺(jué)風(fēng)險(xiǎn)還是難以控制，我們也就盡量不去碰這類債券，除非對(duì)發(fā)行主體比較了解?！保?1］

此外，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還體現(xiàn)在銀行放貸的“軟約束性”，“我們?cè)趯?shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，一些貸款是在項(xiàng)目審批時(shí)期就發(fā)放了”［22］。銀監(jiān)會(huì)也要求金融機(jī)構(gòu)不再與地方政府、地方融資平臺(tái)簽沒(méi)有實(shí)際項(xiàng)目的“空”授信。

三、地方投融資平臺(tái)的清理機(jī)制

首先，國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件將融資平臺(tái)公司的債務(wù)分為三類:(1)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借，主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù);(2)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借，項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù);(3)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

其次，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行集體規(guī)范:一是對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù);二是對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能;三是對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

再次，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，原則上不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。

此外，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知》為規(guī)范投融資平臺(tái)公司的債券融資行為，有效防范投融資平臺(tái)公司和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定了投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券的資格①凡是申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺(tái)公司，其償債資金來(lái)源70%以上(含70%)必須來(lái)自公司自身收益，且公司資產(chǎn)構(gòu)成等必須符合國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件的要求。經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自承擔(dān)政府公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，且占企業(yè)收入比重超過(guò)30%的投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券，除滿足現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的企業(yè)債券發(fā)行條件外，還必須向債券發(fā)行核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)提供本級(jí)政府債務(wù)余額和綜合財(cái)力的完整信息(政府債務(wù)余額和綜合財(cái)力的統(tǒng)計(jì)口徑見(jiàn)附表)，作為核準(zhǔn)投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券的參考。如果該類投融資平臺(tái)公司所在地政府負(fù)債水平超過(guò)100%，其發(fā)行企業(yè)債券的申請(qǐng)將不予受理。、用途監(jiān)管、信息披露以及還本付息的“償債資金專戶”②債券發(fā)行人應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，制定償債資金計(jì)劃，并在銀行建立“償債資金專戶”，在債券存續(xù)期過(guò)半后各年度，提前安排必要的還本資金，保證按時(shí)還本付息。債券承銷機(jī)構(gòu)對(duì)于所承銷債券，應(yīng)該在債券存續(xù)期內(nèi)督促債券發(fā)行人按時(shí)還本付息，以及債券回售安排的履約。地方政府及有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)履行出資人職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)公司還本付息工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。。

四、投融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的私法之維

許多地區(qū)通過(guò)利用地方投融資平臺(tái)公司而實(shí)現(xiàn)了地方融資以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市面貌得以改觀。為了更好地實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)功能，有必要關(guān)切債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律治理措施，以免卷入無(wú)休止的地方債務(wù)漩渦，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(一)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的弱行政化治理

地方政府投融資平臺(tái)公司是地方政府借以履行某些政府職能的私法組織以及架構(gòu)，即其既有形式上的私法上的公司身份，同時(shí)又具有實(shí)質(zhì)上的公法上的國(guó)有或公有企業(yè)的特性。這屬于典型的以私法方式完成公共任務(wù)，即以私法組織履行了本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共投資與公益建設(shè)職能。政府之所以要通過(guò)這樣的私法渠道履行政府職能，是因?yàn)檫@些渠道能夠克服市場(chǎng)的許多惰性，進(jìn)而更充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)資源。比如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目都具有為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的、不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的特點(diǎn)，如果沒(méi)有政府投資或者政府支持，市場(chǎng)一般不會(huì)對(duì)這些項(xiàng)目動(dòng)心。地方政府只有減少行政干預(yù)以及行政指令，賦予平臺(tái)公司更多的市場(chǎng)自主權(quán)和決策權(quán)，才能使融資平臺(tái)公司真正融入市場(chǎng)體系，發(fā)揮融資以及建設(shè)功能。并且可以理順投融資平臺(tái)公司與政府的關(guān)系，避免使各地城投公司成為介于行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)之間的混合體(盡管名義上是國(guó)有獨(dú)資企業(yè))，也避免政府財(cái)政承擔(dān)過(guò)重的地方債務(wù)。

在對(duì)城投公司等地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行正確定位的時(shí)候，理應(yīng)認(rèn)識(shí)到:①自投資體制改革角度而言，融資平臺(tái)公司是具有政府出資人的身份，主要從事增量投資的政府投資主體;②自國(guó)有資產(chǎn)管理的角度而言，融資平臺(tái)公司是國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)的主體;③自城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度而言，融資平臺(tái)公司是政府用增量投資發(fā)揮投資導(dǎo)向作用的主體。政府之所以通過(guò)私法的形式履行政府職能，不意味著政府在投融資平臺(tái)的所有融資以及經(jīng)營(yíng)行為中退場(chǎng)，政府仍需保持一定的行政約束力以及行政指令。這促使政府積極卸減投融資平臺(tái)背負(fù)的行政壓力，使之在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和承擔(dān)政府職責(zé)之間尋得平衡。

(二)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的《公司法》治理

地方政府投融資平臺(tái)公司的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)以及清算勢(shì)必要符合《公司法》的相應(yīng)規(guī)定。在運(yùn)用《公司法》治理投融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，可從如下方面著力:

首先，堅(jiān)持資本三原則。公司作為一種資本的集合，其所確定的資本既是公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)又是公司信譽(yù)和責(zé)任的擔(dān)保。因此，資本的確定、維持并使之保持不變便成為公司資本的三大原則。實(shí)踐中，“比較麻煩的是一些準(zhǔn)公益性的貸款平臺(tái)，項(xiàng)目現(xiàn)金流確實(shí)是比較差，地方政府又是吃飯財(cái)政，不愿意向平臺(tái)里邊注入土地等資產(chǎn)”［23］?！耙恍┩度谫Y平臺(tái)中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象，一些地方政府甚至采取各種變通手法向平臺(tái)注入不實(shí)資產(chǎn)‘濫竽充數(shù)’。”［24］地方政府作為投融資平臺(tái)的股東，應(yīng)當(dāng)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或者通過(guò)引進(jìn)民間資本完善股權(quán)結(jié)構(gòu)。此外，對(duì)政府公益性項(xiàng)目，必須由政府買單、財(cái)政承擔(dān)，將相應(yīng)資金納入公共財(cái)政預(yù)算。公益性項(xiàng)目的投資強(qiáng)度，應(yīng)當(dāng)與財(cái)政撥付的程度成正比。

其次，完善投融資平臺(tái)公司內(nèi)部機(jī)制。在“實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，董事會(huì)成員往往由地方政府任命行政官員來(lái)?yè)?dān)任。在很多情況下，董事會(huì)成員往往兼有行政官員和董事的雙重身份”，“由于企業(yè)的董事，往往具有官員的身份，而官員往往需要接受來(lái)自行政系統(tǒng)的任務(wù)。例如，在一些縣級(jí)的融資平臺(tái)，往往在注冊(cè)成立后，即被各種名義將注冊(cè)資本抽回，導(dǎo)致平臺(tái)公司出資不實(shí)”［25］。

再次，規(guī)范地方投融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券行為，加強(qiáng)對(duì)發(fā)行市政債券的探索和研究?！秶?guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定了投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券的資格、用途監(jiān)管、信息披露以及還本付息的“償債資金專戶”等，對(duì)于這些制度，地方政府要依法遵照。此外，要加強(qiáng)對(duì)市政債券融資模式的關(guān)注。市政債券分為以企業(yè)平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)市政債和以政府為平臺(tái)發(fā)行的市政公債。在西方市場(chǎng)體制比較成熟和完善的國(guó)家，政府市政公債，尤其是地方政府公債是地方政府城市建設(shè)的主要資金來(lái)源。在美國(guó)的債券市場(chǎng)，市政債券占整個(gè)債券市場(chǎng)的70%以上。在目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資改革中，中央已同意部分城市開(kāi)始進(jìn)行市政債券的發(fā)行試點(diǎn)，如北京市2008年奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)、上海2008世博會(huì)項(xiàng)目等?！芭c此同時(shí)，由中央代發(fā)的地方債也應(yīng)盡快交與地方自行發(fā)行，市場(chǎng)評(píng)級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，才可有效約束地方政府行為?！保?6］

(三)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的《擔(dān)保法》治理

國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件規(guī)定，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。此外文件規(guī)定，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任。財(cái)預(yù)［2010］412號(hào)文件也規(guī)定，自《通知》下發(fā)之日起，對(duì)于融資平臺(tái)公司的新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。如果債務(wù)人無(wú)法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

此外，地方政府也要注意養(yǎng)護(hù)政府的信用，減少對(duì)金融機(jī)構(gòu)使用《承諾函》，或者向?qū)Ψ矫鞔_《承諾函》實(shí)質(zhì)是一種基于國(guó)際商業(yè)慣例做出的《安慰函》，“如該公司出現(xiàn)逾期或拖欠貴行的貸款本息情況，本政府將負(fù)責(zé)解決，不讓貴行在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失”的表述只是一種道義上督促企業(yè)還款的宣示，而非對(duì)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的意思表示，進(jìn)而避免引發(fā)不必要的訴訟。

五、余論

古斯塔夫·拉德布魯赫先生嘗言道:法意圖趨向正義［27］。探索我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律治理機(jī)制的步履，便需要經(jīng)歷這樣一個(gè)旅程——使事物回歸其原初的運(yùn)行軌道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)事物功能，增進(jìn)社會(huì)利益以及正義。我們認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)公司的設(shè)立是政府的一種行政私法行為，即行政主體為了達(dá)到公法上的目的而進(jìn)行的私法行為。投融資平臺(tái)公司功能的充分發(fā)揮吁求政府進(jìn)行弱行政化治理，賦予平臺(tái)公司更多的市場(chǎng)自主性，促使投融資平臺(tái)公司在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)以及承擔(dān)政府職責(zé)之間尋得平衡。投融資平臺(tái)公司的許多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，比如地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾問(wèn)題、債務(wù)主體不明確問(wèn)題、濫發(fā)企業(yè)債、混淆企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)問(wèn)題，都可以經(jīng)由公司法以及擔(dān)保法規(guī)范的治理，并結(jié)合國(guó)發(fā)［2010］19號(hào)文件引導(dǎo)的地方投融資平臺(tái)的清理機(jī)制，而尋得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解以及防范之路徑。法律的治理不可能是一勞永逸的，但卻無(wú)疑是一劑切中病根的良藥，畢竟，“沒(méi)有任何一個(gè)預(yù)言家知道危險(xiǎn)何時(shí)來(lái)臨。不過(guò)一幢看似堅(jiān)固的大廈的倒塌，最終可能緣起于一道細(xì)小的裂紋?，F(xiàn)在，正是觀察那些裂紋的合適時(shí)點(diǎn)”［28］，而且也是治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合適法律時(shí)點(diǎn)。

［1］劉小楓．這一代人的怕和愛(ài)［M］．北京:華夏出版社，2007．12．

［2］［3］［15］李萍．地方政府債務(wù)管理:國(guó)際比較與借鑒［M］．北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009．13，14，7－15．

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［5］吳庚．行政法之理論與實(shí)用［M］．增訂八版．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．10．

［6］尚永昕．行政私法行為研究［J］．南京金融高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2002，(4):70．

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［9］［26］防過(guò)熱先防地方債務(wù)鏈風(fēng)險(xiǎn)［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－04－19．

［10］張建文．轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題研究:面向公共所有權(quán)的思考［M］．北京:法律出版社，2008．147．

［11］程志云．地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)凸顯銀行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭討債［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－11－15．

［12］［18］程志云，張向東．四部委聯(lián)查地方融資平臺(tái)［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－8－16．

［13］［17］［25］王曄．地方政府融資平臺(tái)公司的法律治理［J］．學(xué)理論，2011，(36):112 －113．

［14］最高人民法院［2004］民四終字第5號(hào)民事判決書(shū)．

［16］吳明華．破解地方投融資平臺(tái)之困——專訪著名金融學(xué)家巴曙松［J］．決策，2010，(4):38．

［21］劉振盛．以保障房的名義 城投債上市加速［N］．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011－04－21．

［22］［23］程志云:大部轉(zhuǎn)為公司貸款 地方融資平臺(tái)分四類處置［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－11－22．

［24］吳紅纓．全國(guó)城投負(fù)債已達(dá)六萬(wàn)億 償債來(lái)源多數(shù)依賴土地［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－03－20．

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［28］地方債務(wù)輪盤［N］．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010－07－19．