陳琦　黃駿彪

摘 要：我國憲法修正案第13條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標。法治是社會文明的應有之意。評估指標體系是指由表征評估對象各方面特性及其相互聯系的多個指標，所構成的具有內在結構的有機整體。法治建設評估指標體系有其特定的涵義和意義，這樣的體系有其特定的研究方法和評估主體。

關鍵詞：法治建設；評估指標體系；評估主體

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2014）15-0149-02

1 法治建設評估指標體系界定

1.1 法治建設評估指標體系的概念

法治建設評估指標體系又稱法治指數（Rule of Law Index），是一系列用以衡量特定區(qū)域內行政、司法、執(zhí)法、社會管理等領域法治水平的量化指標的集合。1996年，美國學者雷蒙德·鮑爾在《社會指標》一書中最早提出了“社會指標”一詞，此后大量有關社會指標的研究著作在美國出版。在這一社會指標研究的浪潮下，“法治指標”一詞應運而生。法治指標是“一種特殊的社會指標，它是反映法律制度本體和運行狀況的數量特征”，是判斷和評價某一社會或政府法治水平、運行質量的參照系。

法治建設指標體系的涵蓋內容廣泛，涉及社會生活的方方面面，大到規(guī)范性文件的制訂和出臺，小到尋常百姓生活中的衣食住行，無不在法治建設評估的范疇內。法治的精神強調“依法治國”、“依法辦事”，公權力機關的一切社會管理活動都應當有相應的法律依據，依照規(guī)范的程序進行。因此，對公權力機關的各項社會管理活動是否符合法治的要求，是法治建設評估的一個重要方面。同時，要評判一定區(qū)域內的法治水平，該區(qū)域內各類人群的總體法治意識是一個重要的評判標準，這也是法治指標的重要內容。

法治建設評估指標體系與依法行政評估指標系同為指標類評估體系，都以考察相關主體的管理活動是否依法實施為考察對象，許多人將兩者混為一談。然則，這兩種指標體系在調整范圍上有著明顯的不同。依法行政指標體系顧名思義就是以行政機關的行政行為是否符合法律依據、行政行為的事實是否依照法定的程序進行為評估對象的指標體系。其涉及領域主要在于行政立法、行政執(zhí)法等方面，涉及的單位也主要是行政機關。而法治建設評估指標體系則不同，不僅涉及行政領域，也對司法、社會治理乃至公權力機關所有社會管理活動的法治化水平進行評價。從評價內容上來看，法治建設評估指標體系的內容實際上涵蓋了依法行政指標，有的法治建設評估指標體系甚至將依法行政的評估指標作為其本身的一部分。

1.2 法治建設評估指標體系的特征

法治建設評估指標體系作為一種綜合性的法治評估體系，具有以下各個特點：

（1）指標本身的微觀性和實踐性。法治是一個極其抽象概念，什么樣的社會狀態(tài)能夠被稱為法治社會？什么樣的法治狀況能夠被評價為高水平的法治？這些都很難用語言完整地界定出來。而法治建設評估又是實踐性很強的工作，要用量化的數字對法治建設的水平要衡量特定區(qū)域內的法治建設水平。這就要求法治建設指標的設定具有可操作性，必須是與所要評估的內容密切相關的、可以直接用來評估特定領域法治狀況的指標。

（2）指標體系的系統性和綜合性。一個社會的法治建設是一項系統性的社會治理工作，包含的內容十分廣泛。要真正評估好法治建設的水平，評估的標準也必須能夠涵蓋或者是涉及社會生活的各個領域。依據這個目標實際制定的指標體系，必然是具有綜合性的，能夠平衡兼顧各領域法治建設的指標體系。也正因為如此，法治建設指標也必然是經過系統編排的、科學分類、成體系的系統性指標體系，而不是簡單地列舉相關的指標。

（3）法治建設水平的量化性。建立法治建設評估指標體系的目的，就是要用一個系統性的、相對穩(wěn)定的標準，對特定區(qū)域內的法治水平進行量化的分析和評估，并將評估的結果（即評估所得分數）作為評判水平高低、橫向縱向比較的依據，這就要求評估的結果必須是方便用以比較、統計的數據。而法治和法治建設本身抽象的、原則性的，通常很難用數據來體現。因此，法治建設評估指標必須是能夠將客觀的法治現象依照一定的原則和標準轉化為數據的標準。不僅如此，指標體系的組成除了包含數量龐大的指標以外，每一個指標所對應的評分標準也是其中不可或缺的。這種評分標準就是設計者所設定的如何將客觀的法治現象量化為數據的標準。同時，法治指標中的評分標準部分也是指標體系本身法治水平的重要體現。

1.3 建立法治建設評估指標體系的意義

設計、建立法治建設評估指標體系是推動法治建設進程的重要手段具有諸多方面的意義：

（1）對公權力機關的社會管理活動具有導向和評估功能。

法治建設評估指標體系是衡量公權力機關社會管理行為的標尺。這個標尺依據現有的規(guī)范性文件，將法治社會中對社會管理行為要求以數量、規(guī)程、程度等形式量化的表現出來，成為相關機關和人員各類管理活動的目標和參考。特別是具體的指標體系，把抽象的法律原則、法律規(guī)范和定性要求轉化為明晰而具有操作性的準則，有利于對相關機關和工作人員產生明確的指引，公權力機關的社會管理活動起著指導作用。

（2）系統評價法治建設水平，發(fā)現其中的不足。

法治建設評估指標體系是一個較為客觀的、能為人們認可和接受的度量標準，與傳統的定性描述相比，能夠更準確、更直觀的反映相關區(qū)域內的法治建設狀況。由于其內容廣泛、條目眾多，在將各相關單位的工作與指標體系進行逐條地對照和分析并得出評估結果的過程中，實際上是對該區(qū)域法治整體建設工作的梳理，能夠從中發(fā)現法治建設工作中的成效和不足，為更好的推進法治建設提供參考和指引。

（3）為立法和相關政策的制訂提供依據。

法治建設評估指標體系的評估結果相比其他調查和報告，更能夠全面、直觀的反映相關區(qū)域內的整體法治水平，能夠為相關的立法和政策制訂，提供有力的支撐依據，不斷推進法治建設進程。同時，系統性的法治評估，也能夠檢驗相關立法、政策在推進法治國家建設的實際實施效果，為進一步完善立法、修訂政策提供指引。

2 法治建設評估指標體系的研究和建立

2.1 實施區(qū)域背景研究

法治評估的依據是評估區(qū)域內的各類法律現象，要設計既能準確反映法治水平又具有操作性的指標，首先應當對該地區(qū)的社會環(huán)境、文化背景有一個全面的了解和把握。法治建設是社會性很強的工作，不同的社會環(huán)境和文化背景會孕育出截然不同生活工作習慣和思維方式，同樣也影響的法治指標的選取和設定。盡管法治是在當代具有普世性的價值之一，但要真正將法治落實在人民的生活中、落實在社會管理實踐中，還是不能脫離該特定區(qū)域內的社會環(huán)境和文化背景。倘若一項指標的設定欠缺對該社會本身的研究，這將導致指標缺乏可操作性，即使能夠操作使用，也無法有效地起到評估法治水平的作用。

2.2 研究方法

（1）文獻研究法。文獻研究法是針對某一問題進行的相關文獻檢索、資料搜集、信息加工和整理，在此基礎上，可以明確研究話題的研究價值和同類研究的情況，從而不斷給研究工作提供信息。通過文獻回顧，可以及時了解國內外對法治指數的研究的最新進展和實踐狀況，對指標的設計和指標體系的建立提供理論指導。

（2）比較研究法。比較研究法是對事物與事物間的相似性和相異程度進行研究和判斷的方法。通過比較現有的不同法治建設指標體系的內容和設立背景，能夠準確地把握設計法治指標的共同規(guī)律，并遵照規(guī)律設計制定法治建設評估指標。同時，通過比較現有法治指數的制定背景和待設計指標的擬評估范圍，能夠更有效的把握特定法治現象與相關指標的聯系，使指標的制定更具有可操作性。

（3）社會調查法。法治建設評估指標體系的研究和建立是應用性很強的工作，必須與實踐相聯系。因此，在指標的制定過程中，應當采取社會調查法，特別是各地法治評估的制度實踐、公權力機關的法治化程度、規(guī)制相關領域的規(guī)范性文件，這些資料的獲取有利于研究者對于法治建設評估體系建立一個相對清晰的構架，特別是對于相關公權力機關對指標體系的預期有一個相對清醒的認識，為指標體系的建立與運用打下堅實的基礎。

2.3 評估主體探討

當下國內法治建設評估指標體系的實踐中，對于評估指標的建立和評價大多是由各級政府主導，組織專家小組進行的。這種方式的好處在與有利于在短時間里在各級行政區(qū)域內建立法治評估指標體系，以評促改，提高各級政府的法治意識，推動各地法治建設。

但是，這種方式的一大弊病在于，政府作為行政機關，本身也是法治指標評價的對象之一，由其主導的建立脫離不了政府的意志，相關評估指標設定和評估的客觀性令人質疑。同時，許多政府開展法治建設指標的研究社建立，大多是依據黨中央、國務院的相關政策和文件的要求。盡管建立法治指標本身對法治建設有極大的推進作用，但倘若作為主導方的政府本身法治意識不夠強，建立法治指標僅僅是為了完成上級政府的指示或是跟風效仿其他政府，在指標的設計制定中又將許多政府的意志注入其中，這樣建立起來的指標將不能發(fā)揮其應有作用，只是徒傷財力而已。

法治建設重要方面之一，就是要規(guī)制公權力機關的社會管理行為，因此法治指標的設立、評估主體必須具有非政府背景，唯有這樣才能保證指標設計和評估結果的客觀性。以香港的法治指數為例，每年的法治評估都是在香港社會服務聯會的倡導和贊助下進行的，其得出的結果相比大陸地區(qū)許多法治評估要更為客觀，更能反映社會實際狀況。參考文獻

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