朱世欣

[摘要]政策環(huán)境影響政策系統(tǒng)和政策行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政策行為和政策系統(tǒng)也面臨著許多新的問(wèn)題，出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)政策環(huán)境而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的政策環(huán)境更加透明開(kāi)放，網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)楣姳磉_(dá)訴求提供更多路徑，它在不斷提升公眾參與能力的同時(shí)，也為創(chuàng)建公共理性提供了良好的空間。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政策制定中的公眾參與也產(chǎn)生了一些變化，帶來(lái)了政策制定的新情況。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政策制定要從3個(gè)方面加以考量，一是對(duì)政策合法性的考量。科學(xué)有序的公眾參與能夠提高政策的合法性。二是對(duì)政策各要素的考量。政府和政治精英的主導(dǎo)作用正在面臨挑戰(zhàn)；自上而下的政策制定模式也面臨新的變化，自下而上的議程設(shè)置和方案完善已經(jīng)越來(lái)越多；來(lái)自不同團(tuán)體和利益集團(tuán)的意見(jiàn)訴求越來(lái)越明確，路徑越來(lái)越明晰。三是政策類型的考量。不同模式中，決策類型的適用性是不同的：在自上而下的官方主導(dǎo)模式下，以自主式管理決策、改良式自主管理為主，分散式公民協(xié)商、整體式公民協(xié)商為輔；而在自下而上的民間主導(dǎo)模式下，公共決策、整體式公民協(xié)商則成為主要的決策類型，改良式自主管理也成為政府部門順應(yīng)民意的開(kāi)明之舉。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；政策制定；公眾參與

[中圖分類號(hào)]C931 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.003

所謂政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。公共政策的環(huán)境要素比較豐富，有許多劃分方法，一般而言可以分為經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。我國(guó)學(xué)者陳振明[1]指出，公共政策環(huán)境是指作用和影響國(guó)內(nèi)公共政策的產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切內(nèi)部因素與外部因素的綜合，它貫穿于整個(gè)公共政策作用的過(guò)程，并對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生一定的影響。從系統(tǒng)論角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，公共政策是環(huán)境的產(chǎn)物，利益集團(tuán)、官員和其他政策行動(dòng)者會(huì)將環(huán)境中存在的問(wèn)題和沖突傳遞到政策系統(tǒng)，通過(guò)政策行為改變環(huán)境。政策環(huán)境決定和影響著政策制定者以及政策行為，政策系統(tǒng)也可以反作用于政策環(huán)境，政策環(huán)境與政策系統(tǒng)相互影響，循環(huán)往復(fù)。政策環(huán)境的基本要素有政策目標(biāo)群體、政策工具等，公眾是其重要的政策目標(biāo)群體和政策依賴對(duì)象。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推陳出新，席卷全球，被譽(yù)為第四次技術(shù)革命。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)社會(huì)、個(gè)體都產(chǎn)生了重要影響，營(yíng)造了一種全新的政策環(huán)境。在學(xué)界，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來(lái)的公共政策問(wèn)題，研究成果頗豐，如網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的議程設(shè)置、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的行政問(wèn)責(zé)等。但是過(guò)去的研究大多集中在具體的政策過(guò)程或者某一階段，就政策環(huán)境中的某一要素進(jìn)行分析的較少。本文擬針對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政策制定過(guò)程中的公眾參與這一要素進(jìn)行深入分析，深刻全面把握新技術(shù)給政策環(huán)境、政策系統(tǒng)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，以有利于在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、文明施政。

一、網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境的特征

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)和政策系統(tǒng)都受到前所未有的挑戰(zhàn)，政策環(huán)境也產(chǎn)生了重大變化。本文把網(wǎng)絡(luò)技術(shù)融入政策系統(tǒng)之前的環(huán)境認(rèn)定為傳統(tǒng)政策環(huán)境，把網(wǎng)絡(luò)技術(shù)融入政策系統(tǒng)之后的環(huán)境稱為網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境。相對(duì)于傳統(tǒng)政策環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境具有如下4個(gè)方面特征。

1.網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境更加開(kāi)放透明

傳統(tǒng)政策環(huán)境下，政策系統(tǒng)有較為固定的輸入、輸出機(jī)制，這些機(jī)制難免會(huì)造成路徑依賴，正式關(guān)系影響、既得利益團(tuán)體抵制等因素，會(huì)導(dǎo)致政策網(wǎng)絡(luò)趨向封閉、政策制定中的固化、排斥新的進(jìn)入者、政策網(wǎng)絡(luò)組成要素之間的隔離，形成政策變遷中無(wú)效率的路徑依賴。正如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫(kù)爾·奧爾森[2]所認(rèn)為的，如果社會(huì)中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會(huì)的利益而作出自我犧牲，該組織在采取集體行動(dòng)時(shí)，就不會(huì)關(guān)心社會(huì)總效益的下降或公共損失。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)政策環(huán)境的封閉狀態(tài)，形成了開(kāi)放透明的新特點(diǎn)。電子政務(wù)的普及、政務(wù)公開(kāi)的推行很大程度上改變了政府的運(yùn)作模式，使組織更加扁平化，信息的傳遞途徑發(fā)生了重大變化，有利于打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部將電子政務(wù)定義為：政府通過(guò)信息通信技術(shù)手段的密集性和戰(zhàn)略性應(yīng)用于公共管理的方式，旨在提高效率、增強(qiáng)政府的透明度、改善財(cái)政約束、改進(jìn)公共政策的質(zhì)量和決策的科學(xué)性，建立良好的政府之間、政府與社會(huì)、社區(qū)，以及政府與公民之間的關(guān)系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，贏得廣泛的社會(huì)參與度。[3]2001年，我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用示范工程正式啟動(dòng)，從而開(kāi)始了真正意義上的電子政務(wù)建設(shè)。[4]經(jīng)過(guò)多年努力，電子政務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)初現(xiàn)成效，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴等功能不斷增強(qiáng)，很多地方政府已將此項(xiàng)工作寫入基本工作要求，并建立了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政策系統(tǒng)中的運(yùn)用，強(qiáng)化了政策系統(tǒng)與公眾的互動(dòng)，改進(jìn)了政府工作流程，提高了行政效率，節(jié)約了辦公成本；促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)理念更新，增強(qiáng)了政府的服務(wù)能力；促進(jìn)了信息公開(kāi)，提高了公眾參與意識(shí)，擴(kuò)大了公眾參與途徑，拓寬了公眾參與平臺(tái)。

2.網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境使公眾的表達(dá)途徑增加

網(wǎng)絡(luò)不僅為政策系統(tǒng)提供了主動(dòng)吸納意見(jiàn)的路徑和機(jī)會(huì)，增加了政策系統(tǒng)的公開(kāi)透明，還為公眾表達(dá)意見(jiàn)提供了更順暢的路徑，增加了公眾意見(jiàn)進(jìn)入政策系統(tǒng)的可能性。互聯(lián)網(wǎng)上的公眾參與已經(jīng)成為我國(guó)政策制定的一支不容忽視的力量。

2003年，“孫志剛事件”引發(fā)了實(shí)施21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，被譽(yù)為互聯(lián)網(wǎng)影響政策第一案。而連續(xù)出現(xiàn)的刑訊逼供、冤假錯(cuò)案等事件在網(wǎng)上的輿論聲浪，導(dǎo)致了《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》2個(gè)司法規(guī)定的出臺(tái)，取消了刑訊逼供所獲取證據(jù)的有效性，明確了非法獲取的物證、書(shū)證應(yīng)當(dāng)排除。在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾可以通過(guò)BBS、新聞跟帖、網(wǎng)上簽名、網(wǎng)上論壇、專題討論、網(wǎng)上征詢意見(jiàn)、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)上議政等多種方式與政府官員進(jìn)行在線交流，通過(guò)網(wǎng)上投票、網(wǎng)上建議征集參與政策制定。各級(jí)政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政于民已經(jīng)成為常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)能夠引發(fā)政策議程，政府也可以越來(lái)越多地從網(wǎng)絡(luò)中尋找政策制定的啟動(dòng)點(diǎn)。

3.網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境使公眾的參與能力提升

網(wǎng)絡(luò)提供的更豐富、更快捷的學(xué)習(xí)途徑，有利于公眾政治素養(yǎng)的提高和政策參與能力的提升，有利于整個(gè)社會(huì)政策參與水平的提高，有利于公共理性的培育，有利于參與型政治文化的建設(shè)?！巴馐聠?wèn)Google，內(nèi)事問(wèn)Baidu”就是互聯(lián)網(wǎng)對(duì)人們學(xué)習(xí)能力、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、學(xué)習(xí)途徑影響的有力證明。一方面，互聯(lián)網(wǎng)提供了便捷的學(xué)習(xí)條件和途徑，改變了千百年來(lái)知識(shí)靠面對(duì)面或依靠書(shū)本等的獲取方式，改變了人們的學(xué)習(xí)習(xí)慣，為人們的學(xué)習(xí)提供了便利條件，各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)得到快速普及。另一方面，在風(fēng)起云涌的網(wǎng)絡(luò)事件中，網(wǎng)民特別是具有專業(yè)知識(shí)的網(wǎng)民往往會(huì)成為輿論領(lǐng)袖，引導(dǎo)事件朝著明晰化方向發(fā)展，再通過(guò)傳統(tǒng)媒體的跟進(jìn)，既引起社會(huì)高度關(guān)注，也對(duì)社會(huì)進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的普及。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)開(kāi)放的輿論場(chǎng)地，各種專業(yè)知識(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以互相交流，比較鑒別，起到了開(kāi)啟民智的作用。在網(wǎng)絡(luò)上，公眾通過(guò)廣泛的交流討論，對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題達(dá)成基本共識(shí)，形成抱團(tuán)取暖、互相激勵(lì)的參與意識(shí)。網(wǎng)絡(luò)上聲勢(shì)浩大的參與活動(dòng)提高了網(wǎng)民乃至全社會(huì)的政治參與能力。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)可以為更多專業(yè)人士尤其高水準(zhǔn)的專家表達(dá)意見(jiàn)提供方便，強(qiáng)化了政策制定中專業(yè)技術(shù)人員的貢獻(xiàn)力度，拓寬了政策方案的選擇空間，提高了政策制定的科學(xué)性?？梢?jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)能有效地進(jìn)行政策參與動(dòng)員，普及政策知識(shí)，有利于政策被廣大公眾接受。

4.網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境使公眾的共識(shí)增多

公共理性是橫跨國(guó)家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性，并以成熟自律的公民社會(huì)為基礎(chǔ)的利益整合機(jī)制和能力。包括政府理性在內(nèi)的各種行為主體理性一般多表現(xiàn)為工具理性，它是一種不完全理性或有限理性。因此，一個(gè)理性主體必須與其他理性主體進(jìn)行有效的互動(dòng)，在相互批判、監(jiān)督、交流、制約的過(guò)程中形成新理性，即公共理性，才具有公共性、民意性、正當(dāng)性與合法性。市民社會(huì)的多元價(jià)值評(píng)判只有經(jīng)過(guò)公共領(lǐng)域（自發(fā)的公共聚會(huì)場(chǎng)所或機(jī)構(gòu)）進(jìn)行公開(kāi)的、自由的、理性的討論和認(rèn)同而整合為公眾輿論，進(jìn)而通過(guò)政治生活系統(tǒng)（如新聞媒介、利益集團(tuán)、代議機(jī)構(gòu)等）成為統(tǒng)治者制定公共政策及典章規(guī)則的依據(jù)和輿論督導(dǎo)力量，市民社會(huì)理性才會(huì)上升為公共理性。[5]

網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)以來(lái)，社交網(wǎng)站飛速發(fā)展、推陳出新，社會(huì)傳播已經(jīng)跨入自媒體時(shí)代，傳統(tǒng)媒體已不再是唯一的信息源。這為各界人士提供了表達(dá)自己意見(jiàn)的舞臺(tái)，同時(shí)也可以更多地發(fā)現(xiàn)不同人群的不同思想及訴求，拓展了人們的視野和空間，提高了人們對(duì)各種事件的分析鑒別能力，這些都為公共理性的創(chuàng)立創(chuàng)造了良好的條件。

近年來(lái)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的治理就呈現(xiàn)出較為明顯的公共理性。以新浪微博為例，2012年前后新浪微博正興旺之時(shí)，一度各路水軍涌動(dòng)，操縱話題，甚至出現(xiàn)個(gè)別人有意無(wú)意的造謠、傳謠現(xiàn)象。一些網(wǎng)絡(luò)謠言雖然給當(dāng)事人造成了極壞影響，卻難以對(duì)謠言制造者進(jìn)行制裁。在深受謠言之害后，很多網(wǎng)民自發(fā)加入辟謠隊(duì)伍，呼吁網(wǎng)民要小心轉(zhuǎn)帖，對(duì)于轉(zhuǎn)發(fā)的虛假信息要主動(dòng)及時(shí)刪除，很多人還主動(dòng)道歉。隨后，新浪微博又開(kāi)發(fā)了可以舉報(bào)謠言的功能，網(wǎng)民在發(fā)現(xiàn)虛假信息時(shí)可以直接在線點(diǎn)擊舉報(bào)，而遭到舉報(bào)的信息會(huì)出現(xiàn)此信息可能有假的提示。隨著網(wǎng)民抵制網(wǎng)絡(luò)謠言的共識(shí)逐漸形成，2013年9月9日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，明確規(guī)定一些情形下傳播網(wǎng)絡(luò)謠言已構(gòu)成犯罪。

二、傳統(tǒng)政策環(huán)境中的公眾參與

我國(guó)傳統(tǒng)的政策制定過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的“內(nèi)輸入”特點(diǎn)。胡偉[6]指出，中國(guó)政治過(guò)程的制度結(jié)構(gòu)與非制度結(jié)構(gòu)，突出了權(quán)力精英在政府決策中的作用，權(quán)力精英對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行綜合與表達(dá)，多表現(xiàn)為權(quán)力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)。

我國(guó)傳統(tǒng)的決策過(guò)程一直強(qiáng)調(diào)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”這樣一個(gè)自下而上而后又自上而下的反復(fù)溝通、實(shí)踐、修正的原則，使基層群眾的意見(jiàn)、利益、要求得以反映到黨的各項(xiàng)決策中來(lái)。但是群眾路線執(zhí)行與否主要看具體領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人政治素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力，而始終沒(méi)有形成一套制度化、法律化的規(guī)范。[7]在傳統(tǒng)的政策制定中，主要政策制定部門在確定政策問(wèn)題后，往往會(huì)進(jìn)行調(diào)研，咨詢專家意見(jiàn)，形成政策方案。這一過(guò)程是相對(duì)封閉的，行政人員對(duì)政策方案具有決定作用，行業(yè)代表、相關(guān)學(xué)者和權(quán)威人士可以從不同的角度為政策部門提供政策方案咨詢。但是普通公眾往往被堵門外，政策出臺(tái)后才會(huì)知曉。雖然在個(gè)別政策制定中，相關(guān)部門也會(huì)通過(guò)媒體等吹風(fēng)，進(jìn)行一些試探，但是這些對(duì)具體的政策制定影響不大。

在傳統(tǒng)決策過(guò)程中，群眾對(duì)政策的參與主要是通過(guò)精英階層的發(fā)現(xiàn)和歸納，具體來(lái)說(shuō)，有2種模式：一種是通過(guò)非制度化的私人關(guān)系進(jìn)行表達(dá)和參與，另一種是通過(guò)制度化的形式主要是代表和專家的參與。代表主要是指各級(jí)各類人大代表、政協(xié)委員以及通過(guò)其他各種途徑參與決策的人士。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的一項(xiàng)基本政治制度，各級(jí)各類代表通過(guò)人民代表大會(huì)及日常監(jiān)督制度，可以表達(dá)群眾利益和呼聲，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。近年來(lái)實(shí)行的各種聽(tīng)證會(huì)，往往圍繞某一個(gè)具體的行政行為，選出群眾代表，綜合群眾利益，商討、評(píng)判具體行政決策，是代表制度的一種補(bǔ)充。完善專家咨詢顧問(wèn)制度是我國(guó)推進(jìn)政府決策科學(xué)化與民主化的重要舉措。中共十六大提出專家咨詢要制度化，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次就智庫(kù)建設(shè)問(wèn)題作出批示，希望能夠發(fā)揮專家學(xué)者的重要作用；中央和地方各級(jí)政府設(shè)立了各類專家咨詢機(jī)構(gòu)，這對(duì)推動(dòng)決策的民主化和科學(xué)化、提高公眾參與程度、改變領(lǐng)導(dǎo)盲目決策有著重要作用。一些地方政府鼓勵(lì)重大問(wèn)題決策經(jīng)專家顧問(wèn)團(tuán)的咨詢論證，甚至還規(guī)定了“不決策原則”，即重大事項(xiàng)非經(jīng)顧問(wèn)團(tuán)的咨詢論證，不得決策。

社會(huì)在發(fā)展，群眾利益表達(dá)方式也在增多，傳統(tǒng)的政策制定模式已不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。因此，我國(guó)公共政策制定應(yīng)在繼續(xù)做好聽(tīng)證會(huì)制度、信息公開(kāi)和媒體介入等政府信息公開(kāi)、就政策問(wèn)題廣泛征求群眾意見(jiàn)等工作的基礎(chǔ)上，更加重視網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境下公眾參與的重要性。

三、網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境下的公眾參與

隨著網(wǎng)絡(luò)的興起，公眾的知情權(quán)和信息來(lái)源日益擴(kuò)大，公眾對(duì)政策的關(guān)注度和關(guān)注能力空前提高。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政策制定已呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，原來(lái)由行政人員、代表和專家組成的政策制定主體正在逐漸發(fā)生變化。公眾可以通過(guò)政府門戶網(wǎng)站、各種論壇、新聞跟帖、BBS、博客、微博等多種途徑了解政務(wù)信息，發(fā)表自己的意見(jiàn)。2008年6月20日，胡錦濤在人民網(wǎng)“強(qiáng)國(guó)論壇”（bbs.people.com.cn）通過(guò)視頻直播同網(wǎng)民進(jìn)行在線交流。2009年2月28日，溫家寶與網(wǎng)友在線交流并接受中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，數(shù)以億計(jì)的海內(nèi)外網(wǎng)民紛紛登錄新華網(wǎng)發(fā)展論壇，就他們關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題向總理提問(wèn)，因此有評(píng)論認(rèn)為2009年的“兩會(huì)”從某種意義上說(shuō)是從互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始的，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流將“兩會(huì)”推向了高潮。這些都強(qiáng)烈激發(fā)了網(wǎng)民的參政熱情，也強(qiáng)化了各級(jí)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的重視和電子政務(wù)的建設(shè)。為此，國(guó)家相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實(shí)保障信息安全的若干意見(jiàn)》和《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》。2012年4月21日的一則新聞顯示，河南全省統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，省、省轄市、縣級(jí)政府部門核心業(yè)務(wù)信息化覆蓋率分別達(dá)到85%、70%和50%以上，80%以上的行政許可項(xiàng)目和70%的公共服務(wù)可通過(guò)政府門戶網(wǎng)站和電子政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)在線辦理。[8]2013年10月，工業(yè)和信息化部在全國(guó)確定了18個(gè)首批試點(diǎn)示范地區(qū)，開(kāi)展基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用，鼓勵(lì)地方政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建設(shè)集中統(tǒng)一的區(qū)域性電子政務(wù)云平臺(tái)，促進(jìn)互聯(lián)互通和信息共享，增強(qiáng)電子政務(wù)安全保障能力，推動(dòng)電子政務(wù)朝集約、高效、安全和服務(wù)方向發(fā)展。[9]

首先，政務(wù)公開(kāi)敞開(kāi)了公眾參與公共政策制定的大門，電子政務(wù)是公眾參與公共政策制定的一大跨越。傳統(tǒng)政策制定出于科學(xué)決策的考慮，常聽(tīng)取專家和代表的意見(jiàn)建議，普通公眾的意見(jiàn)則難以表達(dá)。以前政府部門掌握著大量的公共信息，有著相對(duì)封閉的運(yùn)作流程，而專家擁有相對(duì)獨(dú)特的專業(yè)知識(shí)，普通公眾很難得到這些知識(shí)，更難以做到廣泛快捷的傳播。而代表?yè)碛邢鄬?duì)優(yōu)勢(shì)的政策知情權(quán)，能夠介入到某些政策制定流程。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)增加了政策制定機(jī)關(guān)與網(wǎng)民的互動(dòng)交流，網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)輿論領(lǐng)袖逐漸成為新的代表，而專家也不再是小范圍的某些人，而是所有對(duì)政策問(wèn)題有所知曉的人士，地域也不再成為專家指導(dǎo)政策制定的影響因素。

其次，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高了政府?dāng)U大公眾參與政策制定的能力和積極性。在非網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，即使政府有讓公眾參與的強(qiáng)烈愿望，也面臨著信息傳播緩慢、傳遞失真、耗時(shí)久、花費(fèi)大等問(wèn)題。而普通公眾對(duì)公共政策制定的背景缺乏了解和認(rèn)知，對(duì)各種政策措施的認(rèn)識(shí)比較盲目，甚至根本不了解、不知曉。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府可以便捷地向公眾公開(kāi)相關(guān)政策的背景知識(shí)、社會(huì)環(huán)境信息等，吸引公眾對(duì)政策的關(guān)注度，提高公眾的參與度。隨著各級(jí)政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的興起和各種政務(wù)信息的公開(kāi)，國(guó)家制定的各種法律法規(guī)、政府工作的進(jìn)展情況、規(guī)劃方案、工作總結(jié)都成為公眾信手可拈的公眾信息，這對(duì)公眾了解政策環(huán)境、積極參與政策制定有極大的促進(jìn)作用。而良好的公眾參與、科學(xué)的政策制定、有效的政策產(chǎn)出又進(jìn)一步刺激了政府?dāng)U大公眾參與政策制定的積極性，提高政府這方面的操作技能。

最后，網(wǎng)絡(luò)稀釋了代表和專家的專業(yè)壟斷度。網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的信息流動(dòng)和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了知識(shí)的普及與大眾化，使更多的人能夠接觸到更多的專業(yè)知識(shí)和政治理念，提高了公眾參政議政的能力。此外，網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放使不同政治觀點(diǎn)、政治取向的行業(yè)專家都有了表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和被公眾認(rèn)知的路徑。原來(lái)少數(shù)專家壟斷的專業(yè)知識(shí)在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代也不再是稀缺產(chǎn)品，相關(guān)行業(yè)的同行都能起到很好的信息普及作用。這些能稀釋代表和專家的專業(yè)壟斷度，促使專家客觀公正地提供信息，促進(jìn)公眾參與。

總之，網(wǎng)絡(luò)拓寬了公眾參與的渠道，增加了公眾政策參與的機(jī)會(huì)，也提高了公眾對(duì)政策的認(rèn)知能力，以及公眾參與政策制定的能力。以網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起而最后引起中央政府決策的“免費(fèi)午餐”活動(dòng)為例，我們可以分析網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政策制定中公眾參與的作用。

“免費(fèi)午餐”是一項(xiàng)由非官方發(fā)起的愛(ài)心慈善活動(dòng)，該活動(dòng)倡議每天捐贈(zèng)3元錢為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費(fèi)午餐。它致力于幫助因家庭貧困而無(wú)法享受營(yíng)養(yǎng)午餐的學(xué)生，同時(shí)呼吁更多愛(ài)心企業(yè)和人士加入到該活動(dòng)中，通過(guò)社會(huì)捐助的力量，對(duì)一些貧困地區(qū)學(xué)校簡(jiǎn)陋的廚房條件予以改善。這項(xiàng)活動(dòng)是由《鳳凰周刊》的記者鄧飛在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)起的。2011年2月，鄧飛在一個(gè)活動(dòng)中遇到支教教師小玉談起她那里的孩子沒(méi)有午餐的問(wèn)題。隨后，鄧飛去當(dāng)?shù)乜疾?，找到一個(gè)企業(yè)贊助了2萬(wàn)元，資助了那所小學(xué)孩子的午餐，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)了這次活動(dòng)，以呼吁更多的人關(guān)注孩子們的午餐問(wèn)題。通過(guò)廣泛的宣傳和互動(dòng)，公開(kāi)透明的管理，各種愛(ài)心的傳遞，活動(dòng)發(fā)起者、操作者由個(gè)人擴(kuò)大到相關(guān)組織，活動(dòng)的規(guī)則在網(wǎng)民的監(jiān)督與集思廣益中不斷完善，經(jīng)過(guò)媒體的廣泛宣傳和輿論精英進(jìn)行的關(guān)鍵人物接觸，“免費(fèi)午餐”最終成為一項(xiàng)廣泛實(shí)施的公共政策。2011年10月26日，國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃：中央政府每年撥款160多億元，按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，惠及680個(gè)縣市、約2 600萬(wàn)在校學(xué)生。由“免費(fèi)午餐”到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，輿論普遍認(rèn)為，這是公眾參與引領(lǐng)的國(guó)家行為，是公眾與政府良性互動(dòng)的范例。這項(xiàng)活動(dòng)中，沒(méi)有專家，也缺少政治精英的主導(dǎo)作用，完全是一些愛(ài)心人士在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上保持與地方政府的良性互動(dòng)，以獲得當(dāng)?shù)卣闹С峙c幫助，促成了很多地方相關(guān)公共決策的施行?！懊赓M(fèi)午餐”活動(dòng)是一種典型的整體式公眾協(xié)商策略。

四、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政策制定的全新考量

網(wǎng)絡(luò)提供了與傳統(tǒng)環(huán)境完全不同的政策制定環(huán)境，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在這種環(huán)境下，政策制定需要在以下3個(gè)方面進(jìn)行全新的考量。

1.對(duì)政策合法性的考量

合法性是一個(gè)政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定、發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。對(duì)合法性的研究，存在著規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究?jī)煞N取向。在經(jīng)驗(yàn)研究者看來(lái)，合法性主要是人們對(duì)于現(xiàn)存政治秩序的認(rèn)同和信任的事實(shí)性問(wèn)題，而規(guī)范研究者更加強(qiáng)調(diào)的是判斷某種政治統(tǒng)治是否具有合法性所持的客觀標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值性問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)研究者戴維·伊斯頓[10]（美國(guó)政治學(xué)家、政治行為主義的倡導(dǎo)人、政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者）把合法性的來(lái)源歸結(jié)于意識(shí)形態(tài)、結(jié)構(gòu)和個(gè)人品質(zhì)3方面，且認(rèn)為這3種合法性源泉相互影響、相互作用，共同為政治系統(tǒng)奠定合法性的基礎(chǔ)。規(guī)范研究者、德國(guó)政治社會(huì)學(xué)家尤爾根·哈貝馬斯認(rèn)為，合法性是一種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值，這種價(jià)值基礎(chǔ)當(dāng)然離不開(kāi)對(duì)某種標(biāo)準(zhǔn)和真理的探求；他斷定合法性寓于對(duì)政治秩序的正確與公正判斷存在著健康的討論之中。[11]戴維·伊斯頓[10]還認(rèn)為，合法性來(lái)源于民眾對(duì)政權(quán)的支持，這種支持分為“特定支持”和“散布性支持”2類：特定支持是由于政治體系的輸出（即政策） 給予了體系成員某些具體的滿足而形成的，即特定的政策績(jī)效帶來(lái)了受惠者的支持；而散布性支持則沒(méi)有特定支持的功利性，它不依賴具體的政策輸出，是對(duì)政治體系的“善意”情感，并構(gòu)成一個(gè)“支持蓄積”，而使民眾承認(rèn)或者容忍那些與其利益相悖的政策輸出。合法性之意識(shí)形態(tài)的、結(jié)構(gòu)的和個(gè)人的來(lái)源主要是與散布性支持相關(guān)。一個(gè)政權(quán)對(duì)當(dāng)代政治文化一些基本價(jià)值共識(shí)的吸收，有利于提高散布性支持，從而提高其合法性。

反思網(wǎng)絡(luò)上公眾參與政策行為，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)上的公眾參與行為對(duì)于公共政策的合法性有著終極意義，但在一些具體的階段有損有益。

首先，從合法性的經(jīng)驗(yàn)主義分析來(lái)看，政策制定的公眾參與，將提高公眾對(duì)政策的了解，增強(qiáng)政策制定過(guò)程對(duì)公眾意見(jiàn)的采納，提高政策制定的科學(xué)性。政策受惠范圍的準(zhǔn)確化，無(wú)疑會(huì)提高政策的有效性，增強(qiáng)政策的特定支持。這些特定支持反過(guò)來(lái)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)其他政策行為的散布性支持，從而整體上提高政策的合法性。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，不是受眾的那部分公眾也能了解政策制定的背景，增加對(duì)政策制定過(guò)程的把握和參與途徑，從而擴(kuò)大散布性支持的基礎(chǔ)。這有助于提高公共政策的合法性。

其次，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的過(guò)程，實(shí)際上也是公眾對(duì)政治系統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)、結(jié)構(gòu)和政策制定者的了解、融合過(guò)程。這一過(guò)程，實(shí)際上是公眾的一次政治社會(huì)化過(guò)程。如果這一過(guò)程運(yùn)轉(zhuǎn)順利，政治系統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)與公眾的基本信念相符，政治制度和規(guī)范也與公眾的意識(shí)和參與欲望相符，政策制定部門形象與工作規(guī)范也相符，這便是一次正刺激，公眾成功地被政治社會(huì)化，政策將獲得更多的支持，進(jìn)而增強(qiáng)其合法性。但是，如果一個(gè)機(jī)構(gòu)的意識(shí)形態(tài)與公眾共同的價(jià)值觀產(chǎn)生沖突，機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作程序和理念存在“潛規(guī)則”，并與公眾的原認(rèn)知產(chǎn)生矛盾與沖突，那么政策制定者的形象就會(huì)與公眾的期待產(chǎn)生偏差，不能贏得公眾的信任和贊同。此時(shí)，公眾對(duì)政策制定的參與和了解，勢(shì)必會(huì)減弱政策的合法性。古人云：“民可使由之，不可使知之”（《論語(yǔ)·泰伯篇》），應(yīng)該是對(duì)這種狀況的經(jīng)驗(yàn)性描述。

再次，哈貝馬斯認(rèn)為，合法性是一種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值，這種價(jià)值離不開(kāi)對(duì)某種標(biāo)準(zhǔn)和真理的探求。合法性作為國(guó)家制度或政治秩序可能具有的一種屬性，只存在于社會(huì)文化生活中，即在國(guó)家制度系統(tǒng)之外，社會(huì)文化生活得到健全的發(fā)展，國(guó)家的合法性在社會(huì)文化領(lǐng)域能夠得到自覺(jué)的論證，政治系統(tǒng)便可以贏得公眾的廣泛信仰、支持和忠誠(chéng)。而這種信仰和忠誠(chéng)之所以能產(chǎn)生，也完全是因?yàn)閲?guó)家允許社會(huì)對(duì)其合法性進(jìn)行公開(kāi)的討論。由此，哈貝馬斯斷定合法性寓于對(duì)政治秩序的正確與公正判斷存在著健康的討論之中。[11]公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共政策的參與，實(shí)際上也是一次廣泛的討論過(guò)程，這一過(guò)程進(jìn)行得如何，決定了公共政策的合法性程度。

2.對(duì)變化的政策各要素的考量

當(dāng)前，我國(guó)公共政策的制定受互聯(lián)網(wǎng)的影響呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。

其一，政府和政治精英作為傳統(tǒng)政策制定環(huán)境中的主導(dǎo)力量，已經(jīng)面臨著挑戰(zhàn)。在政策網(wǎng)絡(luò)概念里，這實(shí)際上是表明政策制定的主體越來(lái)越多元化。胡偉[6]指出，在原有的政策環(huán)境下，政府和政治精英是政策制定的主導(dǎo)因素，特別是我國(guó)的政策制定過(guò)程中“人格化結(jié)構(gòu)”比較明顯，在原來(lái)相對(duì)封閉不透明的政策環(huán)境中，對(duì)公眾而言，只有通過(guò)關(guān)系等各種隱性的途徑才能夠影響政策制定過(guò)程。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，政府信息透明度加大，公眾與政府的交互聯(lián)系增多，網(wǎng)絡(luò)輿論成了影響政府決策的重要力量，政府也因此能更清晰地了解民眾意見(jiàn)。這加大了公共部門、私人部門以及第三部門等眾多行動(dòng)者在政策制定中的分量，它們通過(guò)各種渠道參與政策制定，成為越來(lái)越重要的政策制定力量。

其二，自上而下的政策制定模式正在改變。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是中層結(jié)構(gòu)，如政府部門之間、政府部門與市民社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用改變了政府的工作流程，網(wǎng)絡(luò)不僅影響上下級(jí)之間的信息交流，對(duì)平行部門之間的信息流通、工作流程的改進(jìn)也影響巨大。網(wǎng)絡(luò)加大了政策部門與公眾、各類利益團(tuán)體、各種組織之間的交流和溝通，越來(lái)越多的政策問(wèn)題是由政府部門之外的個(gè)人或群團(tuán)所引發(fā)。在政策制定過(guò)程中，政府會(huì)不斷吸收來(lái)自各方面的意見(jiàn)和建議，接受利益相關(guān)方的質(zhì)詢，政策制定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、目標(biāo)等都被廣泛討論，各方提供的思路也被政府部門主動(dòng)或被動(dòng)接納，政策制定模式正在發(fā)生改變。

其三，來(lái)自社會(huì)不同組織、利益團(tuán)體的政策要求越來(lái)越明確，路徑越來(lái)越明晰。缺少公共討論的政策制定，是政府部門的獨(dú)舞，各種政策相關(guān)方成為被動(dòng)的接受者，對(duì)于存在問(wèn)題的政策也只有被動(dòng)接受。而網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用，使得政策的利益相關(guān)方越來(lái)越容易找到自己的利益訴求點(diǎn)，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組成非正式的利益集團(tuán)，借助政務(wù)公開(kāi)等途徑實(shí)現(xiàn)自己的利益表達(dá)，這對(duì)政策制定的影響是積極的。在這里，網(wǎng)絡(luò)與公眾互相依賴，政府為了實(shí)現(xiàn)政策合法化的需求也不得不對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的公眾意見(jiàn)積極采納。實(shí)際上，這些行動(dòng)者在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)過(guò)程中處于一種非正式的、非科層式的和相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)。[12]

3.對(duì)適合公眾參與的政策類型的考量

公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的主要模式分為自上而下的官方主導(dǎo)和自下而上的民間推動(dòng)2種。政策類型可以用明確建構(gòu)、中等建構(gòu)、不明確建構(gòu)3種類型來(lái)概括分析。在2種模式下，對(duì)應(yīng)不同的政策類型，根據(jù)不同的參與目的，可以分為不同的決策模型，即自上而下的官方主導(dǎo)模式下的決策模型（見(jiàn)表1）和自下而上的民間主導(dǎo)模式下的決策模型（見(jiàn)表2）。

公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的討論與制定，其政策主體可簡(jiǎn)單劃分為官方和非官方2類。官方的政策主體主要是指那些具有合法權(quán)力、主動(dòng)引導(dǎo)策劃，去制定公共政策的人和機(jī)構(gòu)；而非官方主體則是指不擁有政策制定資源的普通公眾、利益團(tuán)體、傳播媒介等。從表1、表2可以看出，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的公民參與公共政策制定，遍布幾種決策類型。但是，由于網(wǎng)絡(luò)參與行為有官方主導(dǎo)和民間主導(dǎo)2種模式，所以在不同模式中，決策類型的適用性是不同的：在自上而下的官方主導(dǎo)模式下，以自主式管理決策、改良式自主管理為主，分散式公民協(xié)商、整體式公民協(xié)商為輔；而在自下而上的民間主導(dǎo)模式下，公共決策、整體式公民協(xié)商則成為主要的決策類型，改良式自主管理也成為政府部門順應(yīng)民意的開(kāi)明之舉。

五、結(jié)語(yǔ)

政策環(huán)境影響政策系統(tǒng)和政策行為，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政策行為和政策系統(tǒng)都面臨新的問(wèn)題，出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)政策環(huán)境而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的政策環(huán)境更加透明開(kāi)放。網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)楣姳磉_(dá)訴求提供更多路徑，創(chuàng)造更多共識(shí)。把問(wèn)題聚焦到公眾參與這個(gè)點(diǎn)上，我們可以看到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公眾在政策系統(tǒng)內(nèi)的力量變化是明顯的。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和應(yīng)用，傳統(tǒng)的“內(nèi)輸入”模式正在被改變。政策制定中政治精英越來(lái)越多地吸納普通公眾意見(jiàn)，代表和專家的作用日漸式微，公眾有了更順暢的途徑表達(dá)意見(jiàn)，也擁有了更強(qiáng)大的參與能力。

落實(shí)到具體的政策制定環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政策制定中的公眾參與問(wèn)題，應(yīng)該從3個(gè)方面加以考量。一是對(duì)政策合法性的考量。科學(xué)有序的公眾參與能夠提高政策的合法性。二是對(duì)政策各要素的考量。政府和政治精英的主導(dǎo)作用正在面臨挑戰(zhàn)；自上而下的政策制定模式也面臨新的變化，自下而上的議程設(shè)置和方案完善已經(jīng)越來(lái)越多；來(lái)自不同團(tuán)體和利益集團(tuán)的意見(jiàn)訴求越來(lái)越明確，路徑越來(lái)越明晰。三是政策類型的考量。本文參考美國(guó)學(xué)者托約翰·克萊頓·托馬斯[13]的決策制定類型，把政策制定分為官方主導(dǎo)的自上而下型和民間主導(dǎo)的自下而上型2類。在這2類決策類型中，根據(jù)明確建構(gòu)、中等建構(gòu)、不明確建構(gòu)3種類型來(lái)概括分析政策類型，最終分別給出了不同主體主導(dǎo)模式下不同政策類型適應(yīng)的不同決策模式。這些決策模式分別是自主式管理決策、改良式自主管理、分散式公民協(xié)商、整體式公眾協(xié)商和公共決策。

總而言之，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公眾參與，政府的決策類型正在發(fā)生改變，民眾意見(jiàn)更容易被采納，決策模式更具包容性和適用性。

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