楊學(xué)禮
摘 要 留守兒童是社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的特殊群體。城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是留守兒童問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及有關(guān)政策和制度是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因;監(jiān)護(hù)不力甚至缺失是留守兒童問題產(chǎn)生的直接原因;法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產(chǎn)生的重要原因。針對上述原因,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建減量機(jī)制,減少留守兒童數(shù)量;強(qiáng)化父母監(jiān)護(hù)職責(zé);修改完善相關(guān)法律制度,切實(shí)加強(qiáng)對留守兒童的保護(hù)。
關(guān)鍵詞 留守兒童 原因 保護(hù) 機(jī)制
The Reason of Left-behind Children Problems and Protection Mechanism
YANG Xueli
(Department of Social Sciences, Tongren University, Tongren, Guizhou 554300)
Abstract Children left behind is a special group appears in social transition. Urban and regional economic development is uneven economic reasons behind children issues arising; urban-rural dual structure and related policies and systems are institutional reasons behind children issues arising; guardianship ineffective or absent is the direct cause of left-behind children's issues arising; laws and regulations unsound is an important reason behind children's problems. For these reasons, it should build the reduction mechanism to reduce the number of children left behind; strengthen parental guardianship; revise and improve relevant legal system, strengthen the protection of children left behind.
Key words children left-behind; cause; protection; mechanism
1994年以來,留守兒童問題逐漸受到政府和社會各界的關(guān)注。關(guān)于留守兒童的調(diào)查、報(bào)道、研究不斷增加和深入。各級政府和社會各界對留守兒童的關(guān)注和關(guān)愛活動也逐年增多。但是,不能否認(rèn)的是,留守兒童的規(guī)模正隨著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大。全國婦聯(lián)課題組根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算,全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬,占農(nóng)村兒童37.7%,占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比,五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬。①根據(jù)媒體報(bào)道和調(diào)查,留守兒童因監(jiān)護(hù)不力甚至缺失,在學(xué)習(xí)、心理、品德、安全等方面均存在一些問題,②這些問題必須得到重視和關(guān)注。雖然各級政府、教育部門和社會各界對留守兒童的重視和關(guān)注越來越多,但是由于沒有形成保護(hù)留守兒童的長效機(jī)制,無法真正對留守兒童提供可靠有效的保護(hù)。因此,探討留守兒童保護(hù)的機(jī)制具有重要意義。
1 留守兒童問題產(chǎn)生的原因
構(gòu)建留守兒童保護(hù)機(jī)制,首先應(yīng)該分析留守兒童問題產(chǎn)生的原因,才能使保護(hù)機(jī)制具有針對性和有效性。
(1)我國城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是留守兒童問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因。改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)整體有了巨大的發(fā)展,但是城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍然是一個(gè)突出的問題。這是大量農(nóng)村勞動力向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要原因。轉(zhuǎn)移到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村勞動力大部分屬于青壯年,為了獲得相對較高的收入,容易發(fā)生將年幼子女留在原籍的現(xiàn)象。
(2)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及有關(guān)政策和制度是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因。我國目前正處于城鎮(zhèn)化關(guān)鍵期,但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其衍生的政策、制度、法律法規(guī)和社會心理不利于進(jìn)城農(nóng)民融入城市。轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力無法與城市居民享有相同的權(quán)利,受戶籍和教育制度等方面的制約和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響,大部分工作、生活在城市的外來務(wù)工人員無法將子女帶在身邊。這是留守兒童問題產(chǎn)生的體制原因。
(3)監(jiān)護(hù)不力甚至缺失是留守兒童問題產(chǎn)生的直接原因。我國未成年人保護(hù)法構(gòu)建了以家庭保護(hù)為基礎(chǔ)的未成年人保護(hù)網(wǎng)絡(luò),但是由于我國監(jiān)護(hù)制度缺乏可操作性,對父母的約束性較弱,很多外出務(wù)工人員為了經(jīng)濟(jì)收入忽視對子女成長的關(guān)注,導(dǎo)致大量留守兒童的產(chǎn)生,使得留守兒童的監(jiān)護(hù)和以家庭為核心的保護(hù)無法落到實(shí)處,家庭的親情教育、情感交流和關(guān)愛保護(hù)功能幾乎喪失。從一定意義上講,監(jiān)護(hù)不力甚至缺失導(dǎo)致了很多留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德和安全等方面產(chǎn)生問題。
(4)法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產(chǎn)生的重要原因。民法通則規(guī)定了父母對未成年子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任,未成年人保護(hù)法構(gòu)建了家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)四位一體的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但是,有關(guān)的法律規(guī)定過于原則性,缺乏可操作性,不僅使得很多父母不認(rèn)真履行甚至不履行法定監(jiān)護(hù)責(zé)任,家庭保護(hù)流于形式;而且學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)和司法保護(hù)也沒有充分發(fā)揮作用。
2 留守兒童保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建
留守兒童問題事關(guān)未成年人健康成長、農(nóng)村社會穩(wěn)定、社會主義新農(nóng)村建設(shè),是涉及三農(nóng)問題、勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化、用工制度、戶籍制度、教育制度等多方面的綜合性問題,必須構(gòu)建合理有效的保護(hù)機(jī)制,呵護(hù)留守兒童。
(1)構(gòu)建減量機(jī)制,減少留守兒童數(shù)量是保護(hù)留守兒童的根本出路。對留守兒童的真正保護(hù)是解決其不能與父母共同生活的難題。留守兒童問題產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的勞動力異地轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及相關(guān)政策、法規(guī)、制度導(dǎo)致的進(jìn)城農(nóng)民無法與子女共同生活。可以通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)留守兒童的減量:一是加快新農(nóng)村建設(shè)和西部大開發(fā)縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,吸引更多的外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè),使農(nóng)民可以不用離鄉(xiāng)離土即能夠獲得較高的收入,解決不能與子女共同生活的問題,減少留守兒童的數(shù)量;二是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,把城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化相結(jié)合,修改阻礙外來務(wù)工農(nóng)民及其子女融入城市的政策、制度和法規(guī),這既是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的合理方法,也是減少留守兒童數(shù)量的重要途徑。
(2)強(qiáng)化父母監(jiān)護(hù)職責(zé)是保護(hù)留守兒童的重點(diǎn)?!睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人?!钡?,大量留守兒童無法與父母一起生活的現(xiàn)實(shí)狀況,使得父母對留守兒童的監(jiān)護(hù)和《未成年人保護(hù)法》構(gòu)建的以家庭為核心的保護(hù)無法落到實(shí)處。留守兒童正處于成長發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期,他們無法得到父母在思想認(rèn)識及價(jià)值觀念上的引導(dǎo)和幫助,成長中缺少了父母情感上的關(guān)注和呵護(hù),極易產(chǎn)生認(rèn)識、價(jià)值上的偏離和個(gè)性、心理發(fā)展的異常。特別是出現(xiàn)了部分“留守兒童”遭受不法侵害和走上違反犯罪道路的現(xiàn)象。因此必須強(qiáng)化父母對子女的監(jiān)護(hù)職責(zé),不能為了經(jīng)濟(jì)收益忽視孩子。在無法監(jiān)護(hù)的情況下,應(yīng)當(dāng)選擇有監(jiān)護(hù)能力的親屬,妥善解決好委托監(jiān)護(hù)問題。
(3)完善相關(guān)法律制度是保護(hù)留守兒童的關(guān)鍵。留守兒童監(jiān)護(hù)不力甚至缺失,與我國相關(guān)法律規(guī)定的不完善有極大關(guān)系。雖然我國已經(jīng)建立起了未成年人保護(hù)法和民法通則、婚姻法、義務(wù)教育法和預(yù)防未成年人犯罪法等較為完整的法律體系,但由于上述立法相對滯后,法律之間銜接存在問題,規(guī)定的可操作性較弱等原因,沒有在留守兒童保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用,必須加以完善。
一是要設(shè)立親權(quán)制度。留守兒童保護(hù)中出現(xiàn)的監(jiān)護(hù)不力甚至缺失與我國現(xiàn)行法律中沒有確立親權(quán)制度有很大關(guān)系。在我國民法通則、婚姻法、未成年人保護(hù)法等法律中有關(guān)于親權(quán)內(nèi)容的規(guī)定,但是并沒使用親權(quán)這一概念。從親權(quán)內(nèi)容來看,規(guī)定較為簡略,僅包括撫養(yǎng)、教育、管教、保護(hù)等權(quán)利和義務(wù)及未成年子女造成他人損害時(shí)的賠償義務(wù),且權(quán)利義務(wù)要求不夠明確,缺乏可操作性。從各國經(jīng)驗(yàn)來看,親權(quán)制度是規(guī)范親子之間保護(hù)教養(yǎng)關(guān)系的最佳模式。在我國立法上建立親權(quán)制度,明確親權(quán)的具體內(nèi)容,有利于規(guī)范父母行使親權(quán),從而解決留守兒童監(jiān)護(hù)不力甚至缺失問題。
二是健全監(jiān)護(hù)制度。民法通則和未成年人保護(hù)法等法律對監(jiān)護(hù)制度作了比較全面的規(guī)定,但是沒有明確監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的方式,對父母無法監(jiān)護(hù)、無力監(jiān)護(hù)時(shí)的委托監(jiān)護(hù)缺乏具體規(guī)定,對于監(jiān)護(hù)人履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制及不履行職責(zé)的責(zé)任規(guī)定缺乏明確性和可操作性。這些問題在未來的立法中應(yīng)該加以明確,強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)意識和責(zé)任意識,這樣才能使父母切實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。同時(shí),我國對于監(jiān)護(hù)問題基本限于私法領(lǐng)域,雖然在未成年人保護(hù)法中構(gòu)建了家庭、學(xué)校、社會、司法四位一體的保護(hù)機(jī)制,但是由于規(guī)定過于簡略和缺乏可操作性,公權(quán)力未有效介入監(jiān)護(hù)問題,這對于未成年人特別是留守兒童的保護(hù)顯然是不利的。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn),確立各級政府牽頭的,教育部門、司法機(jī)關(guān)和社會各界有序參與的公權(quán)力介入機(jī)制,加強(qiáng)對未成年人特別是留守兒童的保護(hù)。
三是修改戶籍和義務(wù)教育法的有關(guān)規(guī)定。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及戶籍、義務(wù)教育法等相關(guān)政策、法規(guī)的規(guī)定是外出務(wù)工人員無法將子女帶在身邊就讀的體制性障礙,也是導(dǎo)致留守兒童問題的重要原因。上述政策法規(guī)和制度與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相違背,不利于外來人員的融入,必須加以修改,不斷破解二元結(jié)構(gòu),構(gòu)建自由流動、外來人員有序融入城市的合理機(jī)制,減少留守兒童數(shù)量,切實(shí)保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。
項(xiàng)目編號:銅仁學(xué)院科研啟動基金TR057
注釋
① 全國婦聯(lián)課題組.我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報(bào)告(2013年5月).轉(zhuǎn)引自中國婦聯(lián)新聞:http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013- 21437965.html
② 潘從武.農(nóng)村留守流動兒童境遇亟待關(guān)注.法制日報(bào),2010-03-16:007.葉敬忠.對留守兒童的情感欠債隱憂在未來.中國教育報(bào),2014-05-29:2.
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