花中東，周理瑞

(1.銅陵職業(yè)技術(shù)學院， 安徽 銅陵 244000；2.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，安徽 銅陵 244000)

四川災區(qū)對口援助的財政均等化效應研究

花中東1，周理瑞2

(1.銅陵職業(yè)技術(shù)學院， 安徽 銅陵 244000；2.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，安徽 銅陵 244000)

四川災區(qū)對口援助的實證檢驗表明，對口援助的規(guī)模和總量客觀上增強了地方財政供給能力，基本保證了各地區(qū)間財政均等化水平，保障和改善了民生。但由于缺乏高層統(tǒng)籌管理和整體預算規(guī)劃，各地區(qū)間的財政均衡存在著較大的差異，需要明確政策實施過程中的問題，加強對口援助的統(tǒng)籌管理，強化長效意識，促進地區(qū)間財政均等化。

四川災區(qū)；對口援助；財政均等化；政策建議

省際對口援助，其本質(zhì)是一種地方政府間公共財政資金橫向轉(zhuǎn)移支付，也是我國所特有的一種橫向財政轉(zhuǎn)移支付形式，以調(diào)整地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差異[1]157。經(jīng)過多年的政策演變和不斷完善，目前我國省際援助形式主要包括單邊援助行為與援助雙方互惠互利形式。單邊援助行為又包括三種：常規(guī)性援助(如上海、北京對口援助云南、西藏等)；特定目標對象援助(如三峽庫區(qū)建設(shè))；特殊急發(fā)事件援助(如汶川、玉樹災區(qū)等)。

為便于有效展開財政均等化效應的實證研究，本文是基于四川災區(qū)的案例分析。

一、四川各受援地區(qū)間財政均等化的實證分析

(一)四川災區(qū)對口援助政策實施的具體落實

四川大地震發(fā)生1個月后的2008年6月11日，國務院及時出臺《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。依據(jù)支援方經(jīng)濟能力和受援方災情程度，按照“一省幫一重災縣”的原則，合理配置財力，建立對口支援機制。截至2009年11月，共出臺政策105個，涉及財政與稅收、土地與住房、金融、就業(yè)和社會保障、產(chǎn)業(yè)扶持等方面。具體的結(jié)對方案如下：

表1 四川災區(qū)各市縣與對口援助的省市結(jié)對關(guān)系

注：國辦發(fā)[2008]53號“汶川地震災后恢復重建對口支援方案”。

對口援助政策實施的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

1.基本民生：關(guān)于城鄉(xiāng)受災居民住房的建設(shè)和恢復；同時選派和培訓師資及醫(yī)務人員，解決受災子女的異地入學，提供勞務的輸入與輸出等就業(yè)與社會保障。

2.基礎(chǔ)設(shè)施的恢復重建：對城鄉(xiāng)供(排)水(氣)、垃圾處理、城鄉(xiāng)道路的建設(shè)和恢復，尤其是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的重建。

3.基本公共服務領(lǐng)域：對社會福利、文化體育、學校和醫(yī)院以及廣播電視等方面的恢復重建。

4.提高市場運作能力：興建商貿(mào)流通的市場服務設(shè)施，鼓勵投資建廠，并提供各方面的便利條件，以提高受災地區(qū)的市場的“造血”機能。

5.對口援助雙方協(xié)商的其他內(nèi)容：如提供建筑材料、機械器材設(shè)備等物質(zhì)支持，提供各種培訓服務，以及專家咨詢、建筑設(shè)計和工程監(jiān)理以及規(guī)劃編制等方面的服務工作。

(二)對口支援下各受援地區(qū)間財政均等化分析

2008年6月，在汶川地震發(fā)生后的一個月，中共中央、國務院及時出臺了對口援建方案并在國家層面上加以具體實施。

第一，對口援助總體規(guī)劃

在對口支援的具體實施中，各省市地區(qū)依據(jù)中央指示精神，其對口援助的資金不少于該省市上一年財政收入的1%，這些對口援助的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障與改善民生等公共服務領(lǐng)域。將對口支援的資金援助到受援地區(qū)，增強基層政府財政支付和基本公共服務的供給能力以保證基本民生需求。

第二，對口支援的財政均衡分析

1.短期內(nèi)財政均等效應分析

各支援省市實施對口支援的目的首先就是要使各受援地區(qū)短期內(nèi)盡可能恢復基本生活、保障民生需求。以下是2008年底的對口援助實施的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表2 四川各地區(qū)災后重建對口支援安排以及各對口支援的援助數(shù)額 (單位：億元)

注：1、數(shù)據(jù)來源：對口支援各網(wǎng)站及相關(guān)資料(僅供參考)，短期內(nèi)(2008年底前)以收集的數(shù)據(jù)為依據(jù)。2、由于各受援地區(qū)在“跟蹤審計”與“統(tǒng)計口徑”上都存在著一定的差異，此表數(shù)據(jù)以2008年底的援助額為基準(其中***跟蹤審計數(shù)據(jù)、**計劃投資額、*實際撥付款)。3、以上僅考慮對口援助的資金，其他渠道的援助尚未計量在內(nèi)。

中央對各省市的對口支援只提出了基本要求，并沒有作詳細規(guī)定，具體措施則由各省市依據(jù)具體情況而定。盡管擴大了各地市對口援助的實施空間，但在對口支援政策的實施過程中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從上表中可以看出各省市、地區(qū)的對口援助額參差不齊。

我們通過研究各災區(qū)18個樣本市縣的2006-2007年財政預算收入與支出以及對口援助額之間的對比關(guān)系，分析對口援助的財政規(guī)模效應和均衡能力。

表3 2006年-2007年四川災后各受援地區(qū)地方財政預算收入和預算支出 (單位：萬元)

資料來源：2007年、2008年四川統(tǒng)計年鑒

我們運用上表的數(shù)據(jù)，就可以得出樣本市縣在正常年份里的預算收入與支出以及財政預算缺口。通過計算得到各個受援市縣的財政預算缺口(以2006年為例)：

表4 2006年四川災區(qū)各受援地區(qū)的財政缺口額 (單位：萬元)

由于受援地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在著差異，對口支援政策實施的基本原則也要考慮到與地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。為了更好地反映出對口援助的財政均等效應，我們將對口支援額與受援方當?shù)氐呢斦A算收入與預算支出(2006年、2007年)進行對比，相對比值關(guān)系更能反映問題(表5)。

表5 2008年四川各地區(qū)對口受援額與2006、2007年地方財政預算(總)收入與(總)支出的比例關(guān)系

通過對四川災區(qū)18個受援地區(qū)2008年的對口援助額與該地區(qū)2006、2007年財政預算收入和財政預算支出的倍比關(guān)系(上表5)的研究，我們分析得出：從總量和規(guī)模上看，其倍比范圍基本都控制在2006年與2007年財政預算總收入(總和比)的10倍到20倍之間、2006年與2007年財政預算總支出(總和比)的2.2-3.5倍左右。對口支援政策的實施基本保證了各受援地區(qū)的財政支出，在一定程度上對各受援地區(qū)的財政供給缺口的彌合起到了較好的效果，也基本維持了各地區(qū)間的財力均衡。但在具體援助政策實施過程中，各地區(qū)間援助額存在很大差異。如都江堰為61.99億元，而崇州僅為5.61億元，有11倍多的差距。另一方面由于某些受援地區(qū)受到自身經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，其財政供給能力的基礎(chǔ)本身就很薄弱(如青川縣財政預算收入2006年為1696萬元、2007年為2115萬元)。從上表的數(shù)據(jù)可以看出，總收入與總支出的倍比都存在較大的波動性，削弱了各地區(qū)政府間公共財政供給水平的均衡能力。如總和比值最大的汶川(6.88)與最小的崇州(0.6)相差10倍多。在這種情況下的援助效應很大程度上取決于結(jié)對雙方的經(jīng)濟實力，也就是說，若短期內(nèi)對口支援政策在實施上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，將不可避免地影響到各地方政府的財政供給能力和均等效應。

2.中長期內(nèi)的財政均等效應分析

中央要求對口援助的政策實施應連續(xù)三年，每年對口支援額原則上不低于本省市上年地方財政收入的1%。

表6 四川災區(qū)各受援地區(qū)對口支援連續(xù)三年的對口援助總量和人均援助額以及總和對比

注：1、基年是受災前的2007年；2、“人均援助額”指標中的人口數(shù)，為統(tǒng)一口徑以2009年底為基準,三年的總和計算而得。3、各地財政收入與支出額，均為地方一般預算。數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、《四川省統(tǒng)計年鑒》，部分數(shù)據(jù)來源于四川省各地市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報，四川統(tǒng)計網(wǎng)，http://www.sctj.com.

從連續(xù)三年對口援助的中長期效應來看，即使不考慮其他援助渠道(如中央財政等)，僅僅是省際對口支援總量與援助規(guī)模就遠大于基年的財政支出額，相對援助程度最低的崇州市是基年財政支出的近2倍，援助總量最低的小金縣也近15億元。其總量和相對規(guī)模基本能夠彌合地方財政支出的缺口，保證了地區(qū)間基本的財政供給。但若進一步從“人均援助額”與“總和比”兩個指標分析，又存在著較大的差異，見下圖所示：

連續(xù)三年的“人均援助”資金平均為20326.3元，最高的汶川縣(人均82726元)是最低的劍閣縣(人均2482元)的33.33倍。與基年的“總和比”看，平均為8.08倍，各地間參差不齊，廣東援助汶川的倍比高達29.29，而重慶援助崇州的倍比僅1.92，兩者相差15倍多，使得受援地區(qū)的援助資金波動較大。在具體的實施過程中，由于對口支援各省市間的經(jīng)濟供給能力的不同，不可避免地影響到受援各地區(qū)的財力支出水平。例如，2007年廣東省與江西省地方一般財政預算收入分別為2785億元和389.6億元，他們每年投入的援助資金為27.85億元和3.9億元(依據(jù)中央規(guī)定的1%計算)——僅僅一年間就有整整七倍的差距！這種資金分配與支出的不平衡不可避免地影響到各地間的財政均等效應。

二、結(jié)論及政策建議

由于我國目前各地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各地方財政供給能力存在著極大的不平衡。均衡各地區(qū)間的財政供給能力可以通過縱向轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，也可以通過橫向轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，或者兩者結(jié)合運用。在推行我國財政均等化，完善公共財政制度的同時，要不斷完善均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式，即“以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移支付”[5]19。這也是世界發(fā)達市場經(jīng)濟國家調(diào)節(jié)地區(qū)間財政分配關(guān)系的普遍做法。四川災區(qū)對口援助的實證檢驗表明：我國省際對口援助政策的實施在很大程度上彌合了各地方政府的公共支出缺口，緩解了中央財政的負擔，客觀上也減輕了地方政府的財政支出壓力。但也應看到，在政策的實施過程中，在短期和中長期都存在著很多需要注意的問題。其間所存在的問題主要在于：一方面行政管理體制的不協(xié)調(diào)，使得宏觀管理統(tǒng)籌缺乏高層的有效協(xié)調(diào)機制，各自為政。在具體實施過程中行政管理級別的也不對等，支援方與受援方結(jié)對援助的利益與目標取向存在著較大的偏離，在一定程度上影響了政策實施的效應[6]60；另一方面政策實施的經(jīng)濟援助整體預算規(guī)劃不明確，造成了各地間財政援助資金的明顯差異。此外，由于對口援助源自于垂直系統(tǒng)的行政性特點，不可避免地與市場機制的運行存在著矛盾，存在著大量的短期行為，也會影響到對口支援區(qū)域進一步合作的長效機制的建立。針對這些問題，為不斷完善援助政策實施的財政均等化效應，提出幾點政策建議：

(一)加強對口援助的統(tǒng)籌管理，提高對口支援政策實施的運行效率

當前應盡快成立對口援助的協(xié)調(diào)機構(gòu)，由國務院統(tǒng)籌管理，成員由支援方省市與受援地區(qū)組成，以加強在具體政策和措施實施過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。盡可能把對口支援提高到制度統(tǒng)籌層面上來，同時省級政府應當安排專家全程監(jiān)督，要注意將具體運作過程規(guī)范化，必要時可借助法規(guī)或者是部門規(guī)章加以規(guī)范[8]80，以切實提高政策實施的運行效率。

(二)強化對口援助的長效意識，保障援助資金的后續(xù)供給能力

我國的對口支援政策本身源自于垂直系統(tǒng)的行政性指令，在實施過程中不可避免地存在著地方政府與中央政府之間的博弈。應強化對口援助的長效意識，促使結(jié)對雙方形成較為穩(wěn)定的長效模式，保障受援地區(qū)能夠得到持續(xù)的投入，以免淺嘗輒止，使前期工作半途而廢[1]158。這不僅需要在制度上給予一定的安排，同時也應科學規(guī)劃財政與援助資金的整體規(guī)模，根據(jù)不同項目的規(guī)模和標準，有計劃有預算地分批投入，保證后續(xù)的維護運營資金，確保可持續(xù)發(fā)展的需要。

(三)有效協(xié)調(diào)對口援助與中央、地方財政預算支出，積極促進地區(qū)間財政均等化

由于我國目前對口援助政策實施機制尚未完善，經(jīng)濟援助資金與整體資金安排的銜接不明確，始終無法明確援助資金與中央、地方整體財政預算安排的關(guān)系，同時受到援助方財政能力波動和主觀思路差異的限制，對口支援資金的規(guī)模往往無法預算。應當將對口援助的資金與中央、地方預算財政支出有效結(jié)合，不斷完善財政資金的整體預算規(guī)劃，把財政資金用在刀刃上，不僅滿足當前的民生需求，提高人民的生活福利水平，同時也要立足長遠，增強內(nèi)生的發(fā)展?jié)摿?，夯實社會?jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)[8]81，積極推進地區(qū)間公共財政均等化。

[1]楊道波.地區(qū)間對口支援和協(xié)作的法律制度問題與完善[J].理論探索，2005(6)：157-159.

[2]張慶杰.完善管理體制機制 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[J].宏觀經(jīng)濟管理，2009(1)： 44-46.

[3]江杰,李志慧.地方財政能力差異與轉(zhuǎn)移支付均等化效應分析——基于湖南的實證研究[J].地方財政研究，2006(3)： 21-25.

[4]曾軍平.政府間轉(zhuǎn)移支付制度的財政平衡效應研究[J].經(jīng)濟研究，2000(6)： 27-32.

[5]張恒龍，陳憲.政府間轉(zhuǎn)移支付對地方財政努力與財政均等的影響[J].經(jīng)濟科學，2007(1)： 15-23.

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[7]國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組.促進我國的基本公共服務均等化[J].宏觀經(jīng)濟研究，2008(5)： 7-12.

[8]花中東.對口支援促進基本公共服務均等化效應分析[J].西安財經(jīng)學院學報，2010(5)： 75-81.

責任編校：汪沛

2013-12-04

安徽省人文社科重點項目“省際間對口支援政策的經(jīng)濟效應問題研究”(sk2012A032)。

花中東，男，安徽無為人，安徽銅陵職業(yè)技術(shù)學院副教授，經(jīng)濟學碩士；周理瑞，男，安徽霍山人，安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副院長、副教授。

時間：2014-4-18 17:23 網(wǎng)絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.02.029.html

F812

A

1003-4730(2014)02-0131-05