趙思旭　丁冬

摘要：在支農(nóng)資金管理部門工作過程中，如何有效提高該部門政府人員工作效率，建立有效的約束與激勵機制，充分合理地使用資金，是一個至關重要的問題。由于作為理性人的工作人員的私利與其工作目標之間存在不一致性，決定了兩者存在博弈過程。鑒于行政人員工作的特殊性，運用聲譽激勵機制相關理論，對其進行分析應用，有利于我國的支農(nóng)工作更好地進行，同時，也能為相關政策的制定提供參考。

關鍵詞：支農(nóng)資金；聲譽激勵；委托代理；監(jiān)管體制

一、 引言

支農(nóng)財政是國家的一項重大開支，支農(nóng)資金管理與使用是國民上下關注的一個重要問題，這是因為，支農(nóng)財政使用效果決定了農(nóng)村基礎設施水平，而農(nóng)村基礎設施決定著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、發(fā)展速度以及現(xiàn)代化進程。

在很長一段時期內(nèi)，我國政府因財力緊張而無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實際要求，無法滿足農(nóng)村設施建設的需要，農(nóng)村公共基礎設施的資金投入不僅總量嚴重不足，而且與城市相比，相對份額分配也極不公平。就基層政府來說，由于財政運轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村基礎設施的提供能力尤為不足，財政部公共財政覆蓋農(nóng)村課題組的研究指出，財力的不足使得縣鄉(xiāng)政府沒有能力向農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的基礎設施投資，在農(nóng)村稅費改革實施之后，這一問題更為突出，已經(jīng)阻礙農(nóng)村居民的生產(chǎn)發(fā)展與生活水平提高。

由于支農(nóng)資金的管理權(quán)分布在多個政府部門的職責范圍之內(nèi)，這種“多龍治水”的格局增加了資金管理的難度，同時也造成了部分資源的浪費，而且，我國目前還沒有健全的支農(nóng)資金管理和監(jiān)察辦法，正是因為缺乏合理的管理體制和法律監(jiān)管機制，致使在支農(nóng)資金的總量中，總有一部分被支農(nóng)工作的“傳遞渠道”所消耗。諸多研究表明，全國各地的支農(nóng)基金普遍存在被擠占挪用、虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和私設“小金庫”等問題。如何建立有效的機制來防止這些相關政府官員的道德風險，無疑成為當前社會的一個重要議題。

目前，我國在支農(nóng)資金監(jiān)管方面雖然已經(jīng)建立了一些激勵機制，但都是屬于物質(zhì)層面的。在前人研究的基礎之上，筆者根據(jù)我國國情，從支農(nóng)資金管理部門本身出發(fā)，引入了精神層面的激勵機制——聲譽激勵機制，從非物質(zhì)方面來對支農(nóng)資金管理部門的政府官員進行分析。聲譽激勵在其他經(jīng)濟部門中的應用已經(jīng)較為廣泛，本文將其引入支農(nóng)資金管理領域，通過建立聲譽激勵機制，希冀約束支農(nóng)資金管理部門行政人員，有效提高管理部門工作效率并防范支農(nóng)資金被擠占挪用、虛列支出等問題的發(fā)生。

本文結(jié)構(gòu)如下：第二部分是對于項目資金使用與聲譽激勵文獻的綜述與梳理，第三部分介紹了我國支農(nóng)資金使用問題的特殊性以及普遍存在的弊端，第四部分為支農(nóng)資金管理的聲譽激勵機制應用于分析，最后一個部分為結(jié)論與建議。

二、 文獻綜述

目前針對基層項目資金管理方面的研究已經(jīng)較為深入，諸多學者發(fā)表了一系列有影響力的文章。例如，折曉葉、陳櫻櫻（2011）分別從中央層面、地方政府層面以及村莊層面對于政府目前實行的項目運作制度進行了研討，指出這種制度對于地方經(jīng)濟發(fā)展具有整體帶動以及局部促進的作用，同時，指出這種制度對于地區(qū)間經(jīng)濟差異的變大可能起到推動作用。陳詩一、張軍（2008）在研究中國地方政府財政支出效率時，指出中國大部分省級政府的支出都不是很有效率，但比較而言，東中部地區(qū)的政府支出效率相對較高且彼此間相差不大，西部地區(qū)則低很多。

一般認為，在國家轉(zhuǎn)型期，政府俘獲行為最容易發(fā)生，且會隨著國家經(jīng)濟市場化程度而日益加劇。在轉(zhuǎn)型期的中國，政府腐敗有著專業(yè)化、項目化、隱蔽化的特點和趨勢。解冰、任生德、張俊飚（2008）認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報國家支農(nóng)建設項目資金過程中的尋租是一種“新型腐敗”。胡鞍鋼和過勇（2001）利用尋租經(jīng)濟學的方法，對中國漸進轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的特有的行政壟斷的本質(zhì)、成因、形式和特征進行了分析。Bardhan（2000）認為，實際上被授予監(jiān)督和懲罰權(quán)利的許多人自己也是腐敗的，在這種情況下，上級官僚監(jiān)督下級官僚只能在官僚之間轉(zhuǎn)移腐敗而不是減少腐敗。

聲譽激勵機制在經(jīng)濟學界早有研究，在我國經(jīng)濟各部門的應用也較為廣泛。最早研究聲譽激勵機制的經(jīng)濟學家法瑪從如何解決經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離所帶來的激勵問題入手，認為時間是解決這些變量波動最好的方法?；裟匪固啬穭t將法瑪?shù)睦碚撃Ｐ突?，研究?jīng)理人的未來考慮對當前工作努力的激勵程度。從此以后，國內(nèi)外關于經(jīng)濟學方面的聲譽激勵機制的研究主要就集中在建立在委托代理關系基礎上的經(jīng)理人激勵方面。特別地，由于我國特有的國情，國內(nèi)的一些學者（楊亞達、徐虹，2004；周莉、蒲勇健，2005）將聲譽激勵機制主要應用在國企經(jīng)營者身上，打破了之前認為國企經(jīng)營者不適用聲譽激勵機制的說法。與此同時，其他學者專注于對聲譽激勵機制與經(jīng)理人深層關系的探究，如紀鳳蘭（2006）澄清了聲譽機制的內(nèi)涵，評述了我國的聲譽機制及其轉(zhuǎn)型問題，艾耕云（2007）通過研究聲譽激勵機制的相對業(yè)績對風險企業(yè)家行為的影響，改進了產(chǎn)出函數(shù)。

目前研究中，鄧大松等（2008）將聲譽激勵機制應用到社會保障基金方面，從而有效解決投資管理人個人收益函數(shù)與全國社?；饡睦婧瘮?shù)不一致性的問題。但是，總體而言，將聲譽激勵機制應用于資金管理部門的文獻數(shù)量相對較少，將聲譽激勵機制應用到支農(nóng)資金管理部門的研究更是薄弱。

三、 支農(nóng)資金管理存在的問題

中央政府在2007年的1號文件中提出了“三個高于”，即國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。但是，由于我國目前財政支農(nóng)資金管理體制等方面的原因，支農(nóng)資金在“傳遞渠道”中“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴重，實際達到的支農(nóng)效果并不理想。鄭風田（2009）認為目前我國支農(nóng)資金使用遵循“80/20定律”，即中央給農(nóng)民100元的惠農(nóng)資金，農(nóng)民真正能夠受益的可能只有20元，甚至連20元都拿不到。在支農(nóng)資金管理的過程中，由于基層政府管理部門工作人員的私利與整個支農(nóng)工作的宏觀目標存在不一致性，各種問題層出不窮，有些難以解決的制度性問題也使得支農(nóng)資金管理問題具備了一些特殊性?？傮w而言，以下三個支農(nóng)資金管理問題較為突出：

1. 涉農(nóng)機構(gòu)膨脹，相關工作人員增長過快。長期以來我國支農(nóng)財政大多最終被用于填補涉農(nóng)機構(gòu)行政人員的經(jīng)費虧空。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國政府農(nóng)業(yè)財政支出中有相當大的比重用于政府農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的運轉(zhuǎn)費用，以湖南省為例，在2003年財政預算中安排的7億元省級財政支農(nóng)資金，近3億被用在了省級的農(nóng)業(yè)單位事業(yè)費。近幾年，雖然我國多次力圖削減這些支出，但效果不甚理想，事業(yè)費支出仍然出現(xiàn)了增加的局面，這其中固然有事業(yè)發(fā)展、機構(gòu)和人員擴充的需要，但涉農(nóng)機構(gòu)工作人員人浮于事、效率欠佳也是學界共識。

2. 支農(nóng)資金來源渠道分散，部分資金得不到有效監(jiān)管。在基層支農(nóng)資金發(fā)放的實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的項目往往來源于不同的部門，同一個項目得到兩個以上部門投資是常見的，各主管部門“睜一只眼閉一只眼”，在檢查驗收時均認為已完成了本部門所立項目的建設任務，殊不知“實際使用兩塊錢干了一塊錢的事情”。另外，當某個項目資金下?lián)芎?，由于上級主管部門不了解該項資金的使用情況，對其往往疏于管理，支農(nóng)資金使用效率和項目的實施效果在很大程度上取決于項目管理人員的自覺程度，這也造成資金的安全程度降低。

3. 基層政府支農(nóng)項目管理職能不明，抵扣、擠占等違規(guī)違紀現(xiàn)象突出。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有支農(nóng)項目的立項審批權(quán)。村里直接到縣級或市、省級主管部門申報項目。立項后，資金由財政或主管部門撥付項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)再轉(zhuǎn)撥至項目實施村莊。在支農(nóng)資金的監(jiān)管方面，主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間缺乏明確的分工，政府工作人員缺乏責任心，擠占專項資金和白條支付等違紀違規(guī)問題層出不窮。例如，筆者于2010年在河南某個村莊調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村2006年以來共獲得支農(nóng)資金8.3萬，其中3.7萬被擠占用于行政經(jīng)費支出。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是項目負責人，從自身利益出發(fā)，他們往往會從經(jīng)費中先行扣取村里所欠資金，或者以“管理費”等名義擠占專項資金。

以上三個問題具有普遍性，在各地方不同程度的存在，因此，采用聲譽激勵機制，盡快完善政府工作人員的管理體制，對于財政支農(nóng)工作的順利開展尤為重要。

四、 支農(nóng)資金管理部門聲譽激勵機制分析與應用

在我國的支農(nóng)工作中，政府無疑在其中起著主導作用，支農(nóng)工作的各項資金發(fā)放也都是由政府負責，所以，激勵支農(nóng)工作主管部門行政人員尤為關鍵。

我國各項支農(nóng)資金的流通環(huán)節(jié)負責人都是政府官員，相關的工作人員都是屬于公務員或者參照公務員管理的事業(yè)編制人員，他們的工作編制往往被視為是終生制的“鐵飯碗”，他們的每一階段的收入水平、社會地位等等都是相對固定的。由于政府與其工作人員的利益目標不同，在委托代理機制下，政府官員可能會做出與政府利益目標相偏離的逆向選擇行為。恰恰因為他們屬于公務員，企業(yè)所慣用實施的“獎勤罰懶”的員工激勵機制，在他們身上常常效果不大，而支農(nóng)資金管理部門聲譽激勵機制可以解決這一問題。

支農(nóng)資金管理部門的行政官員都是理性人，他們的目標都是獲得升遷，因為在政壇中政治利益應該是優(yōu)先于經(jīng)濟利益的，而且一旦獲得升遷，他們的收入、社會地位等各項效用指數(shù)也自然會隨之提升。身為支農(nóng)資金管理部門政府官員，其聲譽是影響仕途的一個決定性的因素。一個政府官員的聲譽越好，越受民愛戴，那么一般而言其升遷的可能性就越大。需要指出的是，聲譽一旦喪失，再次重建的成本是非常高的，因為在職期間貪污等違法犯罪行為被發(fā)現(xiàn)，會遭到各項嚴厲的處罰，甚至牢獄之災，故而理性的政府官員會權(quán)衡利弊，這就強化了聲譽激勵機制對相關政府官員的約束作用。

實際上，由于政府工作人員所處崗位屬于“鐵飯碗”，所以政府與他們所形成的委托代理關系存在多次重復博弈，而影響重復博弈結(jié)果的就是其博弈次數(shù)及信息的對稱性。如果只博弈一次，則身為理性人的工作人員必然會通過各種方式來獲得一次性的最大收益，但是，如果重復博弈多次，工作人員就不會只貪圖眼前利益而放棄了長遠利益，從而會有不同的博弈選擇、博弈結(jié)果。

根據(jù)聲譽激勵模型，假定支農(nóng)資金主管行政人員的聲譽水平由其每個階段廉潔程度和工作能力決定的，由于上級官員很難弄清下級官員的業(yè)績到底是工作能力的結(jié)果還是其他因素作用的結(jié)果，因此，上級政府通常需要根據(jù)聲譽水平推斷官員的工作能力。出于升遷的考慮，地方政府部門的行政人員會使博弈前幾期的廉潔水平大于0，這樣通過自身的廉政建設，從而獲得好的口碑和聲譽。若將這種委托代理模型的時期一直推廣到工作N期，除了最后一期的廉潔程度為0外，之前每一期的廉潔水平都是大于0的。

由此可見，支農(nóng)資金管理部門工作人員的廉潔程度通過影響聲譽最終直接影響其升遷和收益，對于支農(nóng)資金管理部門工作人員而言，加強自身的廉政建設，提升自己的聲譽，對于自己將來的發(fā)展是至關重要的。當然，由于假定的政府官員是理性的，而且聲譽激勵機制的效用是受到當事官員目前的官級、自身的工作能力及經(jīng)濟狀況等多種因素影響，所以其廉潔程度會隨著其工作的升遷及工作合同到期的臨近而呈遞減的趨勢。但是根據(jù)隨機過程可知，如果工作能力服從隨機選擇，當多次博弈時，是可以實現(xiàn)帕累托一階最優(yōu)的。

五、 結(jié)論與建議

由上文分析可知，支農(nóng)資金管理部門工作人員在上一階段的聲譽會影響以后各階段的效用，對其自身的晉職升遷有著決定性影響。對于視“政治利益”高于“經(jīng)濟利益”的涉農(nóng)資金管理部門政府行政人員來說，通過自身的廉政建設獲得好的聲譽，進而“換來”更好的仕途是其最佳的選擇。

在政府與支農(nóng)資金管理部門工作人員的委托代理關系中可以看出，兩者的信息是不對稱的，因為中央政府相關部門并不可能完全清楚支農(nóng)資金下發(fā)后的各項使用情況，這樣也就使得政府監(jiān)督不力，同時也催生了政府官員貪污的可能性，而聲譽機制則能彌補政府監(jiān)督不力的問題，通過涉農(nóng)資金管理人員對良好聲譽的追求，對其自身起到強大的約束作用，同時也可以有效的解決信息不對稱的問題。

由于聲譽激勵機制在支農(nóng)資金管理部門工作人員激勵方面的運用還不夠完善，在建立相應的有效的工作人員的聲譽激勵機制時，還應注意以下問題：

（1）建立適用于支農(nóng)資金主管部門的公務員評價體系。要使得支農(nóng)資金主管部門的政府官員重視聲譽機制，就必須要根據(jù)該部門的性質(zhì)設定相應的公務員評價體系。例如，可以通過各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)設施保有率、農(nóng)村居民人均收入水平、農(nóng)村兒童義務教育入學率、支農(nóng)資金使用水平等涉農(nóng)量化指標，建立與各地區(qū)支農(nóng)資金主管部門相對應的綜合評價體系。只有根據(jù)我國的支農(nóng)資金管理部門的具體情況，因地制宜建立評價體系，才可以建立有效的聲譽激勵與約束機制。

（2）保證政府與其工作人員以及群眾之間的信息充分性，是避免聲譽機制被扭曲的前提因素與基礎條件。只有上級政府監(jiān)管部門充分了解到下級支農(nóng)資金管理部門工作人員的實際工作情況，才能促使下級支農(nóng)資金管理部門工作人員不斷提高自身聲譽，不貪污、不挪用支農(nóng)資金，加強自身的廉政建設。因此，欲建立較為健全的支農(nóng)資金使用監(jiān)管機制，從支農(nóng)資金發(fā)放開始到各項資金項目具體使用，整個過程需要被嚴格監(jiān)督，此時才能最大可能保證上級部門與下級部門的信息對稱，唯有如此，才能夠避免聲譽機制被扭曲，發(fā)揮其最大的激勵約束效用。在這一方面，美國的經(jīng)驗值得借鑒，美國的國家審計署一般都對比較重大的民生工程進行第三方獨立抽樣調(diào)查、獨立審計，根據(jù)項目效果來決定是否進行后續(xù)撥款，我國的審計部門也完全可以效仿美國做法以提高我國涉農(nóng)資金的使用水平。

（3）注意聲譽激勵機制與其他相關配套機制的配合。聲譽激勵機制是屬于精神層次方面的激勵機制，它是以物質(zhì)激勵機制為基礎的。具體到支農(nóng)資金主管部門實踐應用中，由于公務員制度本身的特點，“59歲現(xiàn)象”尤其普遍，這就是因為聲譽激勵機制在最后一個博弈階段的激勵失效，所以，僅僅依靠聲譽激勵制度是不足夠的，只有將監(jiān)督機制、信任機制、物質(zhì)激勵機制等多種機制相結(jié)合，建立一個多層次、廣范圍的激勵體系，才可以真正徹底的發(fā)揮激勵機制的效能，達到預定的目標。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）項目（項目號：14XNH079）；國家社科基金重大項目（項目號：07&ZD048）；國家社科基金項目（項目號：07BJY085）。

作者簡介：趙思旭，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士生；丁冬，通訊作者，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士生。

收稿日期：2014-07-15。