宋健敏+++溫嬌秀

摘 要：本文分別從美國和日本的財政學(xué)學(xué)科發(fā)展軌跡分析與比較兩國對財政學(xué)類專業(yè)人才需求的變化，研究發(fā)現(xiàn)美日兩國的財政學(xué)學(xué)科發(fā)展與社會對財政學(xué)類專業(yè)人才需求的變化呈現(xiàn)出高度的一致性和兩國間的趨同性，并由此得到“在市場機制配置資源的體制下需要從個體視角來研究公共問題”、“在財政學(xué)類專業(yè)課程中應(yīng)加入經(jīng)驗實證分析方法，讓學(xué)生掌握收集、分析和運用個體信息進行公共決策和公共管理的方法和技能”、“財政學(xué)類專業(yè)應(yīng)加強對公共性和公共邏輯認(rèn)識的課程”等借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：財政學(xué)類專業(yè)；學(xué)科發(fā)展軌跡；人才需求變化；啟示與借鑒

隨著我國高等教育發(fā)展模式由外延式量的增長轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式質(zhì)的提高，如何制訂人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為重中之重的課題。教育部副部長杜玉波提出：“要把促進人的全面發(fā)展和適應(yīng)社會需要作為衡量人才培養(yǎng)水平的根本標(biāo)準(zhǔn)”[1]，表明國家將“是否適應(yīng)社會需要”作為一條重要的標(biāo)準(zhǔn)來衡量各個專業(yè)培養(yǎng)的人才質(zhì)量。但是，眾所周知，高校教育同時承擔(dān)著引領(lǐng)社會發(fā)展的重任，學(xué)科建設(shè)既要滿足當(dāng)前的社會需要，又要與現(xiàn)實世界保持一定的距離。因而，如何把握社會的現(xiàn)實需要和將來趨勢，是各專業(yè)在學(xué)科建設(shè)過程中不得不深入思考的問題，也是目前制定各專業(yè)類本科教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時不可或缺的一個視角。本文將美國和日本兩國對財政學(xué)類專業(yè)的社會需求特征進行梳理，分析這兩個國家財政學(xué)學(xué)科發(fā)展軌跡，通過國際比較來尋找我國制定財政類專業(yè)人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的借鑒要素。

一、美國財政學(xué)學(xué)科的發(fā)展軌跡及社會對人才需求的變化

財政學(xué)是以公共部門為研究對象，注重分析政府經(jīng)濟行為的社會科學(xué)，其學(xué)科發(fā)展路徑總是圍繞著對“公共部門及政府”的認(rèn)識而展開，在不同歷史時期和不同國家產(chǎn)生差異，并與人才的社會需求相適應(yīng)。美國是現(xiàn)代財政學(xué)的前沿陣地，回顧其近百年來財政學(xué)學(xué)科的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，美國現(xiàn)代財政學(xué)學(xué)科的發(fā)展路徑與美國社會在不同時期對財政學(xué)類人才需求特征變化表現(xiàn)出高度的一致性。

眾所周知，美國是一個高度崇尚市場機制的國家，與之相應(yīng)的社會基本理念為個人主義，強調(diào)保護個體利益（私人財產(chǎn)）和個體的自由選擇。但1929—1933年爆發(fā)的世界經(jīng)濟大危機讓整個西方社會都動搖了對自由放任的古典經(jīng)濟理論和政策的信仰，轉(zhuǎn)向?qū)で笳m正市場失敗的力量。不過，即使在20世紀(jì)三四十年代，羅斯福新政從政策實踐層面、凱恩斯《通論》從理論革命角度喚起了美國社會對政府財政職能的重視，但尊重個體和個體利益的文化環(huán)境和體制環(huán)境讓美國社會仍然對政府抱有高度的戒備。人們在理論上不斷深入研究政府支出以及政府收入對個體所產(chǎn)生的影響；在具體政策項目上力求搞清楚政府參與的正當(dāng)性。因此，在20世紀(jì)四五十年代出現(xiàn)了像薩繆爾森、馬斯格雷夫等這樣從個人對公共產(chǎn)品的需求出發(fā)研究政府職能的著名理論學(xué)者，同時也出現(xiàn)了大批公共政策、公共管理方面的實踐者。如第二次大戰(zhàn)后至朝鮮戰(zhàn)爭之間，美國聯(lián)邦政府成立了以前總統(tǒng)胡佛為委員會主席的胡佛委員會（Hoover Commission）[2]。這一聯(lián)邦政府智庫的成立就是為了強化政府的職能，通過專業(yè)人士提供的各種研究來尋求政府經(jīng)濟活動的正當(dāng)性和合理界限。之后許多州政府也成立了類似咨詢機構(gòu)，并促進了包括民間團體在內(nèi)的大大小小智庫、咨詢機構(gòu)的建立，因而大量的人才需求也相伴產(chǎn)生。

由于財政活動本質(zhì)上是政府的經(jīng)濟活動，因而從個體與個體利益出發(fā)研究政府行為的公共選擇理論成為20世紀(jì)六七十年代財政學(xué)研究的熱點。它反映了人們對凱恩斯主義以及福利財政政策所造成的大政府現(xiàn)象的反思，也反映了社會需要探索資源配置更有效的方式。公共選擇理論突破了經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)以及財政學(xué)研究中對政府的既定假設(shè)，當(dāng)時在實踐中也出現(xiàn)了對政府進行改革的要求。人們希望通過定量分析手法的不斷完善來接近真實的成本效益分析，以說明政府行為的正當(dāng)性，由此各種微觀定量分析能力成為新的人才需求；同時，由于公共選擇理論為公共決策的政治過程進行實證分析提供了理論基礎(chǔ)，因而，對于公共決策相關(guān)利益者行為的定量分析也隨之興起，這就產(chǎn)生了將包括心理學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等多方面知識融入公共財政、公共管理的需求[3] [4] [5]。

另一方面，20世紀(jì)六七十年代美國民眾不堪忍受在“福利國家”建設(shè)過程中，公共部門日益膨大而帶來的沉重稅收負(fù)擔(dān)。個人責(zé)任再次將公共的落腳點重新回歸于個人，認(rèn)為公共即為個體的機械性組合。很顯然，雖然公共選擇理論對低效政府的病因分析地淋漓盡致，但治療的藥方有失偏頗。過分強調(diào)個人獨立性的結(jié)果是造成個體的封閉而忽視個體間的相互關(guān)系。正如盧梭所指出的，只是由各個個體的偏好所集合而成的全體意志與公共利益相差甚遠(yuǎn)，兩者之間的轉(zhuǎn)換需要個體之間的溝通。也就說，將個體與個體之間連接的網(wǎng)絡(luò)與獨立個體的集合共同作用才能實現(xiàn)社會福利最大化。理論研究的深化與現(xiàn)實社會實踐的需求再次相互影響和促進，20世紀(jì)90年代之后，在包括美國在內(nèi)的西方國家中，以關(guān)注承擔(dān)著社會網(wǎng)絡(luò)功能的社區(qū)以及地方自治政府為對象的研究大量出現(xiàn)；另一方面，地方政府財政改革、公民參與等運動風(fēng)生水起。相應(yīng)地，在人才需求方面，包括公共組織的財務(wù)管理、公共組織的預(yù)算管理等與社區(qū)及地方政府管理相關(guān)的崗位也應(yīng)運而生。

以上有關(guān)美國人才需求的變化的描述，實際上是美國市場經(jīng)濟與民主政治成熟發(fā)展的必然表現(xiàn)。籠統(tǒng)地看，無論什么時期，美國對于財政類專業(yè)人才的需求包括兩個方面：一方面需要研究在市場經(jīng)濟和民主政治中具有普遍性規(guī)律的學(xué)術(shù)理論；另一方面需要與政府結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的、以問題為導(dǎo)向的應(yīng)用性強的政策和對策研究。

二、日本財政學(xué)學(xué)科的發(fā)展軌跡及社會對人才需求的變化

日本對于財政學(xué)的研究歷史較長，由于財政學(xué)自古被認(rèn)為是有關(guān)“國庫”的學(xué)問，所以從明治時代起，財政學(xué)就被看作是“以國家及公共團體的貨幣收支為研究對象”的學(xué)問，是社會科學(xué)的一個研究領(lǐng)域。從日本學(xué)者的研究路徑來看，日本財政學(xué)受德國財政學(xué)、馬克思財政學(xué)以及英美財政學(xué)三方面的影響非常大。其中，因最早受德國官房學(xué)影響較深，因而，到20世紀(jì)六七十年代為止，從制度方面來研究財政問題一直是日本財政學(xué)者的主流。隨著西方現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的引進吸收，日本學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度研究財政學(xué)的越來越多，且出現(xiàn)大量的優(yōu)秀研究成果并不斷對包括財政政策在內(nèi)的各項公共政策制定產(chǎn)生了影響，所以，七八十年代之后，日本財政學(xué)的研究和教學(xué)長期以來基本上是三種不同視角同時并存但有一定程度的隔離。這三種視角分別如下。

1. 法學(xué)視角

這是日本對財政學(xué)研究最為古老的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，主要受德國財政學(xué)影響而形成。不過，目前日本學(xué)者從法的角度對財政的研究內(nèi)容十分豐富，它至少又分為兩個方面，一是從既定上位法的角度來研究實施法的問題，即通過解釋憲法以及不斷完善財政法來制定各項具體的財政制度；二是從法律學(xué)的角度來研究財政現(xiàn)象中公法和私法的關(guān)系，即研究財政現(xiàn)象中所反映出的政府職能的法律適用性問題。

前者在日本是一個歷史較長、研究成果浩瀚且對其制度建設(shè)產(chǎn)生重大影響的研究視角。因為憲法中對財政的規(guī)定以及財政法的完善都是針對政府內(nèi)部各項財政事項的實施程序的規(guī)定，所以，政府作為一個法律主體的身份不存在，因而不能適用于私法。換句話來說，法律界對財政的研究長期以來一直是以公法的視角來研究各項具體的實施法，如特例公債法、會計法等等。雖然日本憲法規(guī)定，與預(yù)算相關(guān)的法律制定必須通過國會的承認(rèn)才能成立和實施，但是，由于沒有將財政行為列為私法研究對象，因而作為財政活動的主體的政府在與國民的關(guān)系上不能得到司法的制約。由此，近年來不少財政法學(xué)的學(xué)者開始研究這一問題，以期通過研究的深入，推動進一步實現(xiàn)政府行為受制于國民的民主社會。這就是后者，即從法律學(xué)的角度來研究政府財政行為的合法性問題[6]。

很顯然，這兩個不同研究角度也反映了社會科學(xué)研究中學(xué)科的交叉性以及相互滲透性。傳統(tǒng)法學(xué)對財政的研究著重于既定政府成立的前提下政府財政活動的準(zhǔn)則，因而它是自上而下地規(guī)范政府與國民之間的關(guān)系，卻沒有將政府本身作為一個與國民對等的主體來研究其相互制約關(guān)系。近年來有法學(xué)研究者所提出的引入私法對財政行為的研究，自然是受經(jīng)濟學(xué)研究范式的影響。

2. 政治經(jīng)濟學(xué)視角

這一學(xué)派實際上與上述法學(xué)界財政研究是一脈相承的，只是他們不僅受德國官房學(xué)的影響，而且接受馬克思主義經(jīng)濟學(xué)的基本觀點，強調(diào)財政制度的重要性。也就說，他們承認(rèn)政府為政治領(lǐng)域的固有性，將財政看作是政府與經(jīng)濟的連接點，從這一點來看與上述公法學(xué)觀點研究財政學(xué)具有相似之處。作為具有代表性的著名日本財政學(xué)者神野直彥更是強調(diào)財政的社會統(tǒng)合功能，認(rèn)為現(xiàn)實中的統(tǒng)治者與其是關(guān)注資源的有效配置，不如說更注重既存的政治社會得以穩(wěn)定維持。因而，財政是統(tǒng)合社會的工具，是綜合社會政策的手段，也是一門綜合社會科學(xué)研究領(lǐng)域。

從這一視角出發(fā)，政治經(jīng)濟學(xué)研究財政學(xué)偏向于制度的歷史、制度對社會統(tǒng)合作用（尤其是解決貧富差距的再分配功能）的研究。在這一學(xué)派的研究成果中，尤其存在著大量對財政歷史的整理歸納和分析評判。另外，由于社會統(tǒng)合作用比較容易體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)，因而地方財政的研究者較多是持這樣的視角。

3. 現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)視角

20世紀(jì)50年代，被稱為“日本馬斯格雷夫”的大阪大學(xué)經(jīng)濟學(xué)部木下和夫教授開辟了將新古典經(jīng)濟學(xué)引入日本財政學(xué)研究的先河，成為以近代經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的日本財政理論研究和實證研究的先驅(qū)者，并幾乎與薩繆爾森、馬斯格雷夫同時提出了財政三職能理論，大阪大學(xué)因此成為日本近代經(jīng)濟學(xué)（簡稱“近經(jīng)學(xué)派”）研究的大本營。以此為契機，日本學(xué)者開始翻譯、模仿歐美學(xué)者的學(xué)術(shù)論文，并不斷增加在歐美雜志上刊登原創(chuàng)論文。由此，以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的方法來研究財政學(xué)的范式在日本逐步獲得了認(rèn)同甚至走向主流。研究方法實際上是反映研究者的價值取向。二戰(zhàn)結(jié)束后，受美國接管的日本在政治、經(jīng)濟、社會各個方面都發(fā)生了很大變化，尤其是以個人主義為核心價值觀的市場經(jīng)濟體制為這批研究者提供非常好的研究對象和大顯身手的空間。因而，應(yīng)該說這體現(xiàn)了目前日本財政學(xué)研究的主流[7]。

與美國相比，日本的財政體制有著明顯的中央集權(quán)特征，其對財政類專業(yè)人才的社會需求也呈現(xiàn)出自身特點。首先，日本雖然是一個民主制國家，但其公共政策的制定長期以來受官僚實際控制的現(xiàn)象十分普遍，屬于明顯的精英決策模式。中央各機構(gòu)集中了大量精通專業(yè)知識并具備較強分析能力的優(yōu)秀人才，而地方政府機構(gòu)則更多地需要能夠熟知各項法律、盡職敬業(yè)的政策執(zhí)行人員。其次，在官僚精英起主要作用的自上而下制定公共政策的模式下，民眾對公共政策和公共事務(wù)的參與度較低。與之相應(yīng)的是，公共決策需要通過嚴(yán)格地遵循法律原則來維護其公信力。因而，在研究層面則注重制度的合法性研究、在實踐層面則注重政策執(zhí)行是否合規(guī)的問題。在這樣的政治、社會環(huán)境下，人才需求自然是重視理論分析和法律熟知度，而忽視財政專業(yè)人才的主觀能動性要求。

但是，20世紀(jì)90年代以后日本財政類專業(yè)人才的需求和培養(yǎng)發(fā)生了非常大的變化。其背景是，經(jīng)過六七十年代高速增長之后，日本不僅經(jīng)濟開始下滑，而且迅速老齡化的人口結(jié)構(gòu)使得其財政支出大幅增大，連年赤字的財政讓國家背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；在政治方面，20世紀(jì)90年代初，日本戰(zhàn)后第一次結(jié)束了自民黨一黨獨大、單獨執(zhí)政的局面，因而公共決策的政治過程變得十分復(fù)雜。為了縮減財政開支，中央財政因不斷縮減對地方的轉(zhuǎn)移支付而造成中央集權(quán)開始弱化，加之受國際上地方分權(quán)潮流的影響，日本出現(xiàn)了一股非常強勁的“地方分權(quán)”熱[8]。上述經(jīng)濟、政治、社會所發(fā)生的變化促使日本不得不進行大的政府改革，這些改革的核心就是如何提高政府公共支出效率，形成的趨勢就是（1）努力削減各項公共支出，以降低政府運行成本和國民負(fù)擔(dān)；（2）推動地方分權(quán)，要求通過調(diào)動地方政府的能動性，更加效率地提供各項公共服務(wù)；（3）激活民間活力，將一部分公共服務(wù)交由民間提供甚至民間生產(chǎn)。

在上述背景下，日本社會對公務(wù)員的素質(zhì)要求逐步發(fā)生了變化。尤其是對于地方公務(wù)員，不僅要求熟知政策法律；同時要求能夠具有首創(chuàng)精神，能夠自下而上地提出政策的立案、企劃等，為基層居民提供切實需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著這些變化，日本財政類專業(yè)的研究和教學(xué)內(nèi)容也發(fā)生了比較大的變化。

首先，視角擴大，出現(xiàn)多學(xué)科交融的趨勢。如上述的財政學(xué)和法學(xué)（包括政治學(xué)）對預(yù)算等財政問題的研究開始相互借鑒并相互融合，在課程設(shè)計上經(jīng)濟學(xué)院系和法學(xué)院系相互設(shè)置基礎(chǔ)課；更有許多大學(xué)以法學(xué)院系和經(jīng)濟學(xué)院系為基礎(chǔ)，共同建立公共政策大學(xué)院（即我國的MPA研究生專業(yè)）。除了法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的融合外，由于公共支出所涉及的內(nèi)容十分廣泛，如環(huán)境、醫(yī)療、教育等等，而與制訂這些方面相關(guān)的公共政策又分別需要各自不同的專業(yè)視角，因而，不少大學(xué)還根據(jù)自身原有特色再融入應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)等內(nèi)容，成立具有特色的公共政策大學(xué)院。如北海道大學(xué)就是以其傳統(tǒng)優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護專業(yè)為基礎(chǔ)建立了公共政策大學(xué)院。

其次，開始重視管理學(xué)元素的財政類課程和研究。由于強調(diào)分權(quán)和發(fā)揮基層政府的能動性，需要公務(wù)員具備一定的經(jīng)營管理能力，像政府會計、公共管理這類的課程開始進入財政類相關(guān)的專業(yè)；而政府需要經(jīng)營管理的理念還推動了諸如政府會計制度的研究和改革，如日本政府實施權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計制度改革、推動政府信息化公開、制作政府資產(chǎn)負(fù)債表等都是近二十年的事情。

最后，在研究和教學(xué)的內(nèi)容上增添了實證分析所需的各項工具性方法，如社會調(diào)查方法、計量分析方法等等。尤其是在當(dāng)今強調(diào)大數(shù)據(jù)的時代，如何通過數(shù)據(jù)信息來更加有效地了解民眾的個體需求、從居民個體需求出發(fā)并落實到滿足居民個體需求，成為日本公共部門所面對的新課題，因而，在各個高校也加緊了這方面的研究和教學(xué)。

三、從美日比較中獲得的啟示與借鑒

從上述介紹可以看出，美國和日本由于財政體制特征的不同，因而在財政類專業(yè)方面的人才需求有所不同，但是近年來有逐步趨同的傾向，原因主要是日本在20世紀(jì)90年代之后，試圖通過改革來實現(xiàn)從政府控制下的市場機制向真正的市場機制的轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生了對人才要求的變化。通過對兩個國家情況的介紹得到以下一些啟示與借鑒。

1. 在市場機制配置資源的體制下，必須認(rèn)識從個體視角研究公共問題的重要性。“公共”并非是一個與“私”對立的存在，相反，是一個將“私”有機結(jié)合的現(xiàn)實空間，它完全可以作為一個分析性概念，從個體需求的組成部分來加以研究。古今中外，個人都離不開社會而孤立存在，因此，如果將個體與個體之間的關(guān)系定義為“公共”的話，那么，觀察大大小小、各種各樣的“公共”現(xiàn)象，探究其形成的機理以及受制度設(shè)計的影響等，也應(yīng)該成為公共財政最為基本的研究內(nèi)容。因此，財政問題的研究和教學(xué)與公共管理是密不可分的，也是美國很早就將財政管理作為公共管理重要內(nèi)容之一的原因。

2. 將個體作為研究和解決公共問題的出發(fā)點和歸宿點必然要求掌握能夠收集、分析和運用個體信息來進行公共決策和公共管理方法和技能，因此，在財政專業(yè)的課程設(shè)計中，加入經(jīng)驗實證分析方法方面的內(nèi)容不可或缺。

當(dāng)前，建立“以民為本”的服務(wù)型政府已經(jīng)不僅僅是一句口號，而是必須實實在在成為考核各級政府政績的具體要求。正如企業(yè)只有以市場導(dǎo)向，強調(diào)顧客至上，在滿足消費需求的情況下才能獲利一樣，政府要真正服務(wù)好民眾，必須了解民意，必須掌握民眾需求，并通過群眾滿意度的測評來衡量政府的施政績效。如何通過實證方法，發(fā)掘民意與市場需求，已經(jīng)成為社會科學(xué)研究和教學(xué)的重要內(nèi)容。

這里要強調(diào)的是，與偏重數(shù)據(jù)分析的技巧和計量分析工具的運用等既有研究方法的教學(xué)不同，財政類專業(yè)的課程設(shè)計應(yīng)該從調(diào)查方案設(shè)計開始，到樣本抽樣、數(shù)據(jù)收集以及處理分析等環(huán)節(jié)，建立一整套科學(xué)的研究方法體系來進行公共財政方面的實證研究，向社會輸送能夠運用這些方法、具有職業(yè)技能特色的應(yīng)用型人才。長期以來，國內(nèi)社會科學(xué)的教學(xué)過多地注重知識的灌輸和空泛理論的介紹，即使注重定量分析的課程，也只知道光教授分析數(shù)據(jù)的技巧和工具，而疏于傳授如何發(fā)現(xiàn)問題、搜集數(shù)據(jù)。這就造成學(xué)生只能解答教材習(xí)題，卻無法實際應(yīng)用。因此，給社會造成的印象是文科學(xué)生身無技能，學(xué)無專長，最

多只能寫出一些看似滿篇華麗辭藻，實則無病呻吟的官樣文章。這些說法也許有些過激，但是它提醒我們作為提供文科教育的工作者應(yīng)該思考如何把學(xué)科建設(shè)做實，如何教給學(xué)生一生受用的看家本領(lǐng)。

3. 加強對于“公共性”和“公共邏輯”認(rèn)識的課程?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟下，公共政策的制定必須具有公共邏輯性，如今不再完全是精英運用工具理性就能解決問題的時代，因而財政學(xué)類專業(yè)人才需要具備能夠與各種社會力量協(xié)商、博弈，逐步達(dá)成共識的能力，這就是理解和運用“公共邏輯”的能力。

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[本文是財政學(xué)類專業(yè)本科教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)研制課題的階段性成果，得到教育部專業(yè)綜合改革試點項目和上海財經(jīng)大學(xué)教改項目的資助]

[責(zé)任編輯：周 楊]