童建華

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革勢(shì)在必行。戶籍制度改革的順利進(jìn)行必須立基于對(duì)改革的憲政基礎(chǔ)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。在準(zhǔn)確把握公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力關(guān)系的前提下，戶籍制度改革的憲政基礎(chǔ)在于對(duì)公民憲法權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)，公民權(quán)利與義務(wù)相一致原則的尊重與落實(shí)。

關(guān)鍵詞：戶籍；憲政；公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力；憲法權(quán)利；權(quán)利與義務(wù)相一致

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）09-0083-03

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是上個(gè)世紀(jì)50年代中后期為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求而建立起來(lái)的，具有特定的歷史必然性與合理性。然而社會(huì)發(fā)展到今天，原有戶籍制度日益暴露出諸多弊端，已經(jīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，戶籍制度的改革已不可逆轉(zhuǎn)。戶籍制度改革能否順利進(jìn)行，更深層次上源于對(duì)戶籍制度改革的憲政基礎(chǔ)的準(zhǔn)確把握。這不僅是政府進(jìn)行戶籍制度改革的法理依據(jù)，更為重要的是，它明確了戶籍制度改革所追求的目標(biāo)與價(jià)值。

所謂憲政，是“國(guó)家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容，以厲行法治為基本保證，以充分實(shí)現(xiàn)最廣泛的人權(quán)為目的的一種政治制度”。從憲政基礎(chǔ)來(lái)看，改革戶籍制度，必須先解決一個(gè)前提性問(wèn)題，即公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)確把握，在此基礎(chǔ)上，戶籍制度改革必須立基于公民憲法權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)，公民權(quán)利與義務(wù)相一致原則的尊重與落實(shí)。

一、公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)確把握

公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，是憲法學(xué)的一個(gè)根本性問(wèn)題，正確認(rèn)識(shí)和把握這一關(guān)系，對(duì)于戶籍制度改革具有重大意義。

我國(guó)現(xiàn)行憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”；第二款規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”；第三條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！边@充分表明，人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家權(quán)力的所有者，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，“因此它應(yīng)當(dāng)平等地服務(wù)和從屬于全體公民即人民或國(guó)民的權(quán)利，首先是勞動(dòng)者的權(quán)利。”

現(xiàn)階段，我國(guó)戶籍制度改革面臨諸多困境，固然有各種主客觀原因，但從國(guó)家治理層面上看，根本的問(wèn)題在于沒(méi)有正確把握公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力關(guān)系。從本質(zhì)上講，戶籍只是公民的身份標(biāo)識(shí)，不具備其他功能。但中國(guó)戶籍制度的形成與發(fā)展，具有明顯和強(qiáng)烈的體制依賴，它的目的和意義是政治統(tǒng)治、維護(hù)社會(huì)秩序、控制社會(huì)的一種手段，并日趨完善和強(qiáng)化。戶籍制度成為了社會(huì)資源差別化分配的身份標(biāo)志，附加了差別化分配就業(yè)機(jī)會(huì)、醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)資源的功能。城市居民憑借戶籍享受了諸多福利待遇：醫(yī)療保險(xiǎn)、退休養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等，農(nóng)村卻只有少量符合條件的人口享受相對(duì)微薄的社會(huì)救助。這是一種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上出現(xiàn)的典型的社會(huì)公共資源分配不公，其根源在于，發(fā)達(dá)國(guó)家公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間不正常的關(guān)系。這不是正常的關(guān)系，導(dǎo)致了戶籍制度衍生了諸多負(fù)產(chǎn)品。例如，戶口買(mǎi)賣(mài)。戶口買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象的背后是戶口的商品化和行政權(quán)力的價(jià)值化。戶口之所以能夠買(mǎi)賣(mài)，是因?yàn)槠渲邪藝?guó)家權(quán)力對(duì)戶口所附加的利益的權(quán)威分配。戶口成為一種商品可以交換，這種交換實(shí)際是權(quán)力和權(quán)利的交換。公民通過(guò)交換所獲得的那份權(quán)利，是由權(quán)力機(jī)關(guān)界定的，他們之所以需要付出一定代價(jià)，只是因?yàn)樗麄儧](méi)有界定的權(quán)力；而權(quán)力機(jī)關(guān)獲得的那份收入，實(shí)則來(lái)自于他壟斷了界定權(quán)力，而并沒(méi)有付出什么，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的異化，導(dǎo)致了雙方關(guān)系的錯(cuò)位。

按照公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)確定位，戶籍制度改革的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治原則下的“以人為本、執(zhí)政為民”理念，在戶籍制度改革中始終貫徹“尊重公民主體地位，保障公民基本權(quán)利”的精神，來(lái)構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的新的戶籍制度。

二、公民憲法權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行憲法第三十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。保障公民憲法權(quán)利是憲政的核心與目標(biāo)?，F(xiàn)行戶籍制度是典型的城鄉(xiāng)二元管理模式，它對(duì)公民的遷徙自由、平等權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化權(quán)利等諸多憲法權(quán)利造成了不同程度的限制，實(shí)質(zhì)上影響了公民憲法權(quán)利的充分享有。改革現(xiàn)行的戶籍制度，是為了充分保障和實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的基本權(quán)利。

（一）公民遷徙自由

遷徙自由又稱遷徙權(quán)，其內(nèi)涵不僅僅是指“公民選擇居住地點(diǎn)的自由”，更為重要和根本的是，遷徙自由是公民選擇居住地點(diǎn)并享有與移居地居民享受同等待遇的自由，因而它與公民的勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、政治權(quán)利等權(quán)利的享有和行使有著密切的聯(lián)系。從經(jīng)濟(jì)的角度看，遷徙自由是市場(chǎng)機(jī)制下人口流動(dòng)的基本要求；從憲法和法理的角度看，遷徙自由則是公民的天賦權(quán)利。

新中國(guó)第一部憲法即1954年憲法第九十條第二款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由?！比欢?，時(shí)隔4年，全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第十條第二款規(guī)定，“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！边@意味著農(nóng)民在事實(shí)上失去了遷徙自由的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，1975年憲法中，取消了對(duì)公民自由遷徙權(quán)的規(guī)定，1982年憲法及以后的歷次修正案中也都沒(méi)有關(guān)于自由遷徙權(quán)的規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)行憲法盡管沒(méi)有明文規(guī)定公民有遷徙自由，然而按照“法無(wú)禁止即自由”的憲政理念與原則，遷徙自由作為公民人身自由的基本內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而且更為重要的是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，公民實(shí)際上已經(jīng)在不同程度上行使著居住和遷徙的自由。當(dāng)下公民“用腳投票”的方式，充分證明了這種天賦權(quán)利的正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)合理性。

然而，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度對(duì)公民享有和行使遷徙自由構(gòu)成了重大障礙。這種戶籍制度在城鄉(xiāng)之間構(gòu)筑了一道難以逾越的藩籬，阻礙了勞動(dòng)力之間的自由流動(dòng)，使得農(nóng)業(yè)戶口或暫住人口很難獲得所在城市的戶口，農(nóng)民向城市的自由流動(dòng)因戶籍制度而無(wú)法實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)的成本非常高昂。endprint

改革現(xiàn)行的戶籍制度，就必須剝離附加在戶籍上的種種不平等待遇，還原戶籍制度民事登記的本來(lái)功能，從而達(dá)到保障公民遷徙和居住的自由的根本目的。從世界范圍來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家對(duì)遷移人口的登記，基本上遵循遷徙自由的原則，實(shí)行的是“事后遷移”制度，對(duì)公民的遷移采取的是市場(chǎng)加法制的管理手段，這是我國(guó)戶籍制度改革的方向。

（二）公民平等權(quán)

平等權(quán)是指公民平等地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，不受任何不合理的差別對(duì)待，要求國(guó)家與政府予以同等保護(hù)的權(quán)利和原則。平等權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，在基本權(quán)利體系中具有基礎(chǔ)性的地位和作用，它被認(rèn)為是個(gè)人權(quán)利保障的合法性與正當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)憲法第三十三條第二款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，公民在法律人格上平等，平等地享有法律權(quán)利、承擔(dān)法律義務(wù)，受法律的平等保護(hù)以及禁止任何不合理差別對(duì)待。這表明，法律面前人人平等不僅是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，更是社會(huì)主義法制的一項(xiàng)基本原則。

然而，現(xiàn)行戶籍制度是對(duì)公民憲法平等權(quán)的本質(zhì)背離。在現(xiàn)行的戶籍制度下，非農(nóng)業(yè)戶口享受先賦性特權(quán)和諸多的福利待遇，農(nóng)業(yè)戶口則整體性地遭受不平等待遇和制度歧視，既喪失機(jī)會(huì)平等，也因戶籍的差別享受不到平等待遇。有學(xué)者就認(rèn)為，戶籍制度違背了“公民平等權(quán)”的法理基礎(chǔ)。戶籍制度對(duì)公民平等權(quán)造成的影響表現(xiàn)在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利等各個(gè)方面。

1.政治權(quán)利的不平等

政治權(quán)利是指公民依照憲法和法律的規(guī)定參加國(guó)家和社會(huì)管理，以及在政治上享有自由地表達(dá)個(gè)人見(jiàn)解和意愿的權(quán)利。依據(jù)憲法平等權(quán)，城市居民與農(nóng)民、擁有本地戶籍的人與非本地戶籍的人的政治權(quán)利、政治地位應(yīng)是完全平等的。然而事實(shí)上，農(nóng)民由于在憲法上的經(jīng)濟(jì)地位大打折扣，其憲法上的政治地位、政治權(quán)利也無(wú)法得到充分保障。農(nóng)民受戶籍制度限制，少有機(jī)會(huì)參加國(guó)家、社會(huì)、企事業(yè)單位的民主管理，長(zhǎng)期缺乏制度化的利益表達(dá)渠道，難以形成政治影響力。

2.經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等

公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利通常包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)等權(quán)利。相比政治權(quán)利，現(xiàn)行戶籍制度對(duì)農(nóng)業(yè)戶口公民的上述經(jīng)濟(jì)權(quán)利造成的不平等，尤為直接和明顯。

在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，戶籍制度造成的不平等最根本的就是，農(nóng)民的土地?zé)o法成為其真正的財(cái)產(chǎn)。至于許多地方政府出臺(tái)的針對(duì)外地人的限購(gòu)政策，也是戶籍制度造成的不平等對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害。

在社會(huì)保障權(quán)方面，我國(guó)憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睆纳鐣?huì)平等來(lái)看，人人有權(quán)享受社會(huì)保障，無(wú)論居住地在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，只要共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均享有從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利，同時(shí)享有參加旨在保障公民健康的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障的權(quán)利。但是，現(xiàn)行的戶籍制度使得城市居民與農(nóng)民之間在最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障權(quán)方面產(chǎn)生了嚴(yán)重的不平等。

隨著農(nóng)村人口的老齡化加快和農(nóng)村土地資源減少，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利受?chē)?yán)峻挑戰(zhàn)，這就需要國(guó)家采取必要措施將城鎮(zhèn)居民享受的各種保障制度逐步推廣到農(nóng)村，以保障農(nóng)民與市民平等的社保與救濟(jì)權(quán)利，從而使我國(guó)憲法中平等的社會(huì)保障理念與精神落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中。正如有學(xué)者所指出的，“農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后不應(yīng)當(dāng)逐步享有或者部分享有城市權(quán)益，而應(yīng)與城鎮(zhèn)居民享有完全同等的權(quán)利和福利，保證他們養(yǎng)老、教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等‘城市保障一步到位、一視同仁，真正體現(xiàn)‘老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)”。

在經(jīng)濟(jì)自由方面，經(jīng)濟(jì)自由是指“公民為獲得物質(zhì)利益和與物質(zhì)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)利益而采取的相關(guān)活動(dòng)不受?chē)?guó)家的限制、剝奪或禁止，同時(shí)國(guó)家應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力，排除影響公民行使經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利的障礙?！苯?jīng)濟(jì)自由的形式包括創(chuàng)設(shè)自由、競(jìng)爭(zhēng)自由、消費(fèi)自由、合同自由、結(jié)社自由等。現(xiàn)行戶籍制度對(duì)農(nóng)業(yè)戶口在職業(yè)選擇、就業(yè)、購(gòu)房等方面造成的不平等顯然有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)自由的客觀要求。

在勞動(dòng)就業(yè)權(quán)方面，勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是農(nóng)業(yè)戶口所有實(shí)際權(quán)利中一項(xiàng)最根本的權(quán)利，而現(xiàn)行戶籍制度為農(nóng)民的不平等就業(yè)、農(nóng)村長(zhǎng)期貧困制造了制度歧視。盡管《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第三條規(guī)定：“勞動(dòng)者有平等就業(yè)的權(quán)利”，但事實(shí)上，城鄉(xiāng)公民就業(yè)權(quán)嚴(yán)重不平等。在一些地方，“職業(yè)保留”的做法依然盛行；企業(yè)招工、公務(wù)員招考對(duì)戶籍的要求并不鮮見(jiàn)。這不僅使得非當(dāng)?shù)貞艏那舐氄邿o(wú)法進(jìn)入收入更高、社會(huì)保障更優(yōu)越的行業(yè)，甚至迫使絕大多數(shù)農(nóng)民工只能從事城市中那些最重、最累、最臟、最險(xiǎn)以及報(bào)酬低、待遇差的工作。

3.社會(huì)文化權(quán)利的不平等

現(xiàn)行戶籍制度造成的公民社會(huì)文化權(quán)利不平等主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（1）受教育權(quán)的不平等

以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)教育二元體制、重城市輕農(nóng)村的教育格局，造成了城市與農(nóng)村教育的嚴(yán)重不平等，城市教育與農(nóng)村教育在財(cái)政撥款、基礎(chǔ)設(shè)施、師資隊(duì)伍等方面存在著巨大的差距，而且這種差距還有愈來(lái)愈大的趨勢(shì)。

（2）文化成果的供給不平等對(duì)待

近年來(lái)，我國(guó)文化事業(yè)飛速發(fā)展，文化產(chǎn)品和文化成果總量極大豐富，社會(huì)文化供給能力也大大增強(qiáng)。然而，在影劇院、圖書(shū)館和博物館等文化場(chǎng)館的數(shù)量和質(zhì)量上，以及文學(xué)、戲劇、電影、音樂(lè)及舞蹈等文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給上，城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村，這使得城鄉(xiāng)公民的文化生活質(zhì)量與水平差距較大，大大減緩了農(nóng)村現(xiàn)代的推進(jìn)速度。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，公民在法律面前一律平等，而城鄉(xiāng)二元戶籍制度在法律和事實(shí)上把公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，并在利益分配上向非農(nóng)業(yè)戶口傾斜，形成了事實(shí)上的戶口等級(jí)、戶籍世襲制度，使公民具有了不同價(jià)值與等級(jí)的社會(huì)身份，架空了憲法賦予給公民的平等權(quán)利。

三、公民權(quán)利與義務(wù)相一致原則的尊重與落實(shí)

依據(jù)憲政與法理，公民的權(quán)利與義務(wù)相一致是公民享有權(quán)利和履行義務(wù)的基本原則，它意味著，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況，在權(quán)利的享有和義務(wù)的承擔(dān)上一律平等，“從各國(guó)憲法規(guī)定及其政治實(shí)踐看，不同國(guó)家或者一國(guó)國(guó)內(nèi)的公民只有享受權(quán)利與履行義務(wù)的多少之分，而絕不可能有只享受權(quán)利不履行義務(wù)，或者只履行義務(wù)而不享受權(quán)利”。endprint

1956年3月10日，全國(guó)第一次戶口工作會(huì)議明確了戶籍管理的三大基本任務(wù)，其中一項(xiàng)就是證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù)。在隨后的發(fā)展過(guò)程中，戶籍制度逐步走向嚴(yán)格限制戶口遷移，尤其是嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市遷移，最終形成了城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度。在現(xiàn)行戶籍制度下，戶口的劃分不僅僅是身份的證明，更成為了公民享有權(quán)利和履行義務(wù)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致了不同類(lèi)型的戶口，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間，常住戶口與暫住戶口之間，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)產(chǎn)生了嚴(yán)重的不一致性。例如，農(nóng)業(yè)戶口和暫住戶口在接受教育時(shí)，必須繳納教育附加費(fèi)才允許在城鎮(zhèn)學(xué)校就讀，而常住戶口沒(méi)有這種義務(wù)；農(nóng)民工在為所在城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，卻很難享受到市民僅憑戶籍就擁有的諸多福利待遇。歸根到底，這是因?yàn)閼艏贫荣x予了不同戶口不平等的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)憲法學(xué)者的研究，公民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系的實(shí)質(zhì)是公民等社會(huì)個(gè)體之間的利益關(guān)系，而這種利益關(guān)系最終表現(xiàn)為有關(guān)主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，是付出、支出、犧牲一種財(cái)產(chǎn)而獲得另一種財(cái)產(chǎn)的關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，戶籍制度造成的公民權(quán)利與義務(wù)的非一致性最終損害的是無(wú)法獲得城市戶籍的公民的財(cái)產(chǎn)利益。這有違現(xiàn)行憲法關(guān)于“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”的規(guī)定。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）endprint