○ 文／劉毅軍

產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)打破行政性壟斷應(yīng)當(dāng)成為天然氣改革的突破口。

自2004年底，以西氣東輸一線全線正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。根據(jù)整個(gè)天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)情況、資源勘探開發(fā)程度、市場(chǎng)發(fā)育狀況等，以國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，預(yù)計(jì)該階段仍將持續(xù)10年左右。這也是整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)劇烈變化的關(guān)鍵期。近年，從頂層設(shè)計(jì)角度，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈向競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)演變的改革舉措已有推進(jìn)，惜乎力度不足。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)此提出新的要求，這里談三點(diǎn)思考。

擴(kuò)大資源開放

近年，在國(guó)內(nèi)非常規(guī)天然氣資源向石油公司之外開放上，有了一定突破。主要集中在煤層氣、煤制氣、頁(yè)巖氣上，包括民營(yíng)資本等進(jìn)入上游資源，陸續(xù)成為天然氣新品種的生產(chǎn)商?？梢哉f(shuō)天然氣的生產(chǎn)商數(shù)量逐步增加了、所有制形式多樣了。在石油公司之外，包括民營(yíng)資本等，也開始嘗試到海外去獲取天然氣資源，參與資源的勘探開發(fā)、貿(mào)易等。但在國(guó)內(nèi)，常規(guī)天然氣資源、相對(duì)優(yōu)質(zhì)非常規(guī)資源仍為主要國(guó)有石油公司等控制，將潛在資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)資源動(dòng)力不足，滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)天然氣作為清潔能源長(zhǎng)期快速增加的需求。

為化解這一矛盾，《決定》今后的細(xì)化落實(shí)，將加快上游存量資源的對(duì)內(nèi)、對(duì)外開放步伐，增加新的進(jìn)入市場(chǎng)主體、創(chuàng)新原有市場(chǎng)主體形式，形成與不同資源品種、類型相適應(yīng)，在不同層面市場(chǎng)主體有適度競(jìng)爭(zhēng)性的格局，增加上游資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)活力。這里的關(guān)鍵在轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，修訂已有法規(guī)，制定新的制度規(guī)則，對(duì)已獲取的礦權(quán)制定時(shí)效性，實(shí)行透明而嚴(yán)格的礦權(quán)合同管理，從礦權(quán)獲取上打破行政性壟斷，建立礦權(quán)交易市場(chǎng)和交易規(guī)則，不同資本組成的市場(chǎng)主體能夠平等公平獲取、轉(zhuǎn)讓礦權(quán)，在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上游環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)可競(jìng)爭(zhēng)性。

新制度規(guī)則的制定及執(zhí)行如真正有效，2020年前應(yīng)能夠觀察到。一方面，現(xiàn)有主要國(guó)有石油公司為適應(yīng)新制度，主動(dòng)針對(duì)獲取的可分割礦權(quán)，建立更多與礦權(quán)相適應(yīng)的混合所有制企業(yè)；另一方面，一定數(shù)量的中小型新天然氣生產(chǎn)商出現(xiàn)。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)將轉(zhuǎn)型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)。

推動(dòng)管網(wǎng)分離

天然氣生產(chǎn)商一體化建設(shè)運(yùn)營(yíng)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施體制，在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈引入和進(jìn)入快速發(fā)展階段初期曾起到重要作用。但目前看，主要國(guó)有石油公司將競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)μ烊粴夤艿赖然A(chǔ)設(shè)施的控制，具體從所有權(quán)控制、甚至運(yùn)營(yíng)權(quán)的控制層面展開，至少產(chǎn)生兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，由于天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷屬性，天然氣生產(chǎn)商將利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制，引發(fā)嚴(yán)重的不公平競(jìng)爭(zhēng)，限制天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上游環(huán)節(jié)可競(jìng)爭(zhēng)性的實(shí)現(xiàn)，窒息上游資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)活力，可能導(dǎo)致管道等基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)；另一方面，引發(fā)地方政府以保護(hù)用戶利益等名義，強(qiáng)化對(duì)區(qū)域支線管網(wǎng)的控制，形成新的壟斷環(huán)節(jié)，導(dǎo)致多重過(guò)重天然氣加價(jià)，這種現(xiàn)象已經(jīng)在廣東等多地區(qū)出現(xiàn)。

在上游，關(guān)鍵是制定新的規(guī)則，實(shí)行透明而嚴(yán)格的礦權(quán)合同管理，從礦權(quán)獲取上打破行政性壟斷。

美國(guó)自不必說(shuō)，歐洲的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，自1998年起通過(guò)立法保障，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈由壟斷性結(jié)構(gòu)向競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)演變，經(jīng)過(guò)15年的不懈努力，逐步擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)將運(yùn)輸所有權(quán)從天然氣供給活動(dòng)中分離出來(lái)。在此基礎(chǔ)上，就跨國(guó)貿(mào)易的天然氣而言，到2010年時(shí)，歐洲地區(qū)“氣-氣”競(jìng)爭(zhēng)的定價(jià)方式已由6%發(fā)展到了33%。這里的關(guān)鍵在天然氣生產(chǎn)和輸送分離，天然氣生產(chǎn)商、供應(yīng)商要足夠多?！稕Q定》提出“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”，這是第一次明確涉及天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中游環(huán)節(jié)的管道等基礎(chǔ)設(shè)施改革的目標(biāo)和時(shí)間表，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)改革大潮看，在這一點(diǎn)上不會(huì)有例外。

從中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展階段看，將產(chǎn)業(yè)鏈中游環(huán)節(jié)的管道等基礎(chǔ)設(shè)施分離出來(lái)還需要一個(gè)過(guò)渡期、一個(gè)過(guò)程，天然氣生產(chǎn)商或供應(yīng)商同時(shí)運(yùn)營(yíng)管道等已建基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)制度，對(duì)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，并接受獨(dú)立審計(jì)，按照政府制定的統(tǒng)一規(guī)則，為第三方提供非歧視接入服務(wù)，2020年前陸續(xù)“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”。對(duì)新建管道等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立企業(yè)，允許包括民營(yíng)資本等多投資主體的準(zhǔn)入，直接“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”。2020年開始探索“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”的高級(jí)實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)家對(duì)管道等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的政府定價(jià)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，特別是制定合理的管輸價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，應(yīng)在將發(fā)布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》中明確“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”的改革目標(biāo)、路線圖、時(shí)間表。政府管好管道等基礎(chǔ)設(shè)施，做基礎(chǔ)設(shè)施的守望者。

推進(jìn)市場(chǎng)化定價(jià)

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段后，由于煤、油等替代能源價(jià)格市場(chǎng)化步伐加快，特別是處于長(zhǎng)期上行通道期（煤炭?jī)r(jià)格2012年下半年轉(zhuǎn)入下行通道），而天然氣價(jià)格受到政府管制，使天然氣進(jìn)入長(zhǎng)期比價(jià)嚴(yán)重偏低局面，加之近年高價(jià)進(jìn)口天然氣比例迅速攀升，2012年進(jìn)口資源占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的比例達(dá)27%，并將繼續(xù)增加。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)化改革進(jìn)展緩慢，依賴政府有形之手進(jìn)行，以模擬市場(chǎng)為特征，進(jìn)行價(jià)格形成機(jī)制改革，每次改革又都是供氣緊張的“氣荒”之后推出。例如2004年底至2005年初的冬季就經(jīng)歷了嚴(yán)重的“氣荒”，政府非常擔(dān)心2005年底的冬季再次出現(xiàn)“氣荒”，國(guó)家以特急的形式，在2005年12月下旬推出價(jià)格改革，改革又伴隨價(jià)格上調(diào)，使得改革實(shí)際上首先體現(xiàn)的是對(duì)提高作為天然氣生產(chǎn)商的石油公司保障供應(yīng)的激勵(lì)，其次才是更大地發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的作用，這似乎成為慣例。

2013年7月的天然氣價(jià)格調(diào)整，從增量氣的價(jià)格水平看，調(diào)價(jià)幅度從未有過(guò)，極大提升了以價(jià)格手段對(duì)供求失衡的調(diào)整作用。即便進(jìn)行綜合作價(jià)，以北京為例，存量和增量氣價(jià)假如按最高價(jià)格執(zhí)行到位，如2015年消費(fèi)量達(dá)到200億立方米，即使期間存量和增量氣價(jià)均不再調(diào)整，門站綜合作價(jià)也將達(dá)2.74元/立方米，這使將進(jìn)入北京的大唐煤制天然氣的價(jià)格非常具有競(jìng)爭(zhēng)力。

以天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)打破行政性壟斷、去除政府不當(dāng)干預(yù)為突破口，立足產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革為前提，加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，主要以市場(chǎng)化的方法減少非常規(guī)天然氣資源開發(fā)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴應(yīng)成為取向。

由于價(jià)格雙軌制可能產(chǎn)生的嚴(yán)重問(wèn)題，應(yīng)確保2015年前實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌。下游用氣端的一個(gè)觀察指標(biāo)是建立天然氣季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別氣價(jià)制度。另一個(gè)觀察指標(biāo)是居民用氣價(jià)格的調(diào)整，從歷次居民用氣價(jià)格管理制度和氣價(jià)水平變化看，均以上游價(jià)格調(diào)整為改革動(dòng)力契機(jī)，涉及上游價(jià)格欠賬調(diào)整、下游與上中游氣價(jià)聯(lián)動(dòng)和階梯價(jià)格制度的建立，在此過(guò)程中需切實(shí)保證居民基本用氣需求支出增速低于平均可支配收入增速，通過(guò)補(bǔ)貼使低收入群體支出不增。從不同區(qū)域天然氣價(jià)格水平看，西部地區(qū)，特別是產(chǎn)氣區(qū)價(jià)格水平偏高問(wèn)題，可以通過(guò)提高資源稅稅率等加以緩解。

以提速天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革，盡快替代通過(guò)“市場(chǎng)凈回值”模擬市場(chǎng)的辦法，實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化，使產(chǎn)業(yè)鏈更具有競(jìng)爭(zhēng)性是其可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉。為此加快制度改革力度和步伐將成為落實(shí)《決定》的體現(xiàn)。

市場(chǎng)的動(dòng)蕩關(guān)系到每一個(gè)消費(fèi)者?？矗疤烊粴鉂q價(jià)”謠言一出，引來(lái)大批居民排隊(duì)搶購(gòu)。供圖/CFP 東方IC