王亞楠++趙德升

摘 要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題是關(guān)系我國國家安全和人民生活水平的重要問題。新城鎮(zhèn)化建設(shè)對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高的要求，因此，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，豐富和完善我國的質(zhì)量安全法律法規(guī)體系，確立明確的監(jiān)管目標(biāo)，定義有效的實(shí)施手段，并適時調(diào)整和修訂法律法規(guī)，同時完善和落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度，為提高我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提供法律支持。

關(guān)鍵詞：新城鎮(zhèn)化；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；立法要求

中圖分類號：F322 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0067-02

一、新城鎮(zhèn)化產(chǎn)生背景

城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的這一過程，其不僅表現(xiàn)為農(nóng)村人口居住地向城鎮(zhèn)遷移，還表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化帶動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也為我國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)提供可能。

新城鎮(zhèn)化是在社會快速發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下提出的，其內(nèi)涵從過去片面追求擴(kuò)大規(guī)模、擴(kuò)張空間的物質(zhì)導(dǎo)向型，轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘鞘芯裎拿鹘ㄔO(shè)、改善公共服務(wù)質(zhì)量的精神導(dǎo)向型。建造更有品質(zhì)，更有利于人類居住的新城市，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)是主要宗旨。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量決定居民生活質(zhì)量，因此在新城鎮(zhèn)化背景下，務(wù)必要處理好城市與農(nóng)村的關(guān)系，解決好農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，保障好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

二、新城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量面臨的問題

新城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程使得農(nóng)民集中居住，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展，大量農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民賴以生存的土地減少。其中靠近城市的土地被劃為城市范圍。這種情況下，農(nóng)民的身份隨著改變，由原來的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成城市居民，其生產(chǎn)生活方式也隨之改變。

首先，新城鎮(zhèn)化大部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變成城市人口，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求提高。我國目前城市中有2億多農(nóng)民工常住人口，在今后7年里，這些農(nóng)民工常住人口將逐步有序地實(shí)現(xiàn)城市化市民。城鎮(zhèn)化使得農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者群體發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，城市居民更注重農(nóng)產(chǎn)品的綠色無污染，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面有著高要求及其較強(qiáng)的消費(fèi)觀念、法律意識、環(huán)保意識、品牌意識、維權(quán)能力。在這種情況下，銷售者會更加自覺地注重自己銷售產(chǎn)品的質(zhì)量。之前不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品將在這樣的背景下淘汰出市場，因此要求生產(chǎn)者提高產(chǎn)品質(zhì)量。

其次，農(nóng)村居民和土地減少，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給難以得到有效的保障，在供需矛盾前提下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量會隨著市場調(diào)節(jié)出現(xiàn)問題。我國現(xiàn)階段，以糧油為主的食品進(jìn)口快速增長，如果不能保證農(nóng)業(yè)的更快增長，不僅無法建設(shè)城鎮(zhèn)化，連社會正常有序的運(yùn)行都會面臨挑戰(zhàn)，可見農(nóng)產(chǎn)品在我國社會發(fā)展中的重要性。對農(nóng)產(chǎn)品需求的增加是新城鎮(zhèn)化要解決的必然問題，因此新城鎮(zhèn)化建設(shè)要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，必要的時候適當(dāng)增加進(jìn)口。各種數(shù)據(jù)表示，近9年來我國糧食產(chǎn)量連續(xù)快速增長，從2003年的8600多億斤增加到2012年將近12000億斤。可是根據(jù)實(shí)際情況，這些產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求速度。城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)使得兩億多農(nóng)民工走進(jìn)城市，農(nóng)產(chǎn)品的供給在這種情況下很可能會遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2011年城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)狀況統(tǒng)計中表明，城鎮(zhèn)居民的口糧消費(fèi)僅占農(nóng)村居民的3成左右，其余方面消費(fèi)遠(yuǎn)超農(nóng)村：新鮮蔬菜高出將近30%，植物油高出近20%，肉類高出一半，家禽類消費(fèi)高出一倍多，水產(chǎn)品比農(nóng)民消費(fèi)高出兩倍。通過這些數(shù)據(jù)我們可以預(yù)測，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也會改變。

過度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品來保證人民的需求將會對我國國家安全造成威脅，所以國家會嚴(yán)格控制進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量，在這種供不應(yīng)求的情況下，為了滿足市場的需求，我國農(nóng)產(chǎn)品的安全問題非常值得關(guān)注。市場調(diào)節(jié)存在一定的自發(fā)性和盲目性，因此需要國家干預(yù)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

三、對海外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法的借鑒

第一，建立完善協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國家政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管所制定的法律體系中不僅包括在基本法律法規(guī)之中，同時還包括相關(guān)專項(xiàng)法規(guī)，使法律法規(guī)體系完善協(xié)調(diào)。在畜牧業(yè)高度發(fā)達(dá)的澳大利亞，《食品安全法》作為第一法控制著大部分農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，同時輔以《農(nóng)產(chǎn)品法》保障其法律體系的完善。此外，還設(shè)立《農(nóng)藥管理法》《家禽屠宰商業(yè)控制和家禽檢查法》等針對性強(qiáng)的法律進(jìn)行細(xì)致規(guī)范的管理。歐美國家也有很健全的食品安全法律體系，例如在加拿大就有《食品和藥品法》和《農(nóng)產(chǎn)品法》等基本法律規(guī)范，也有諸如《化肥法》《飼料法》等專門性法律。

第二，行政立法與經(jīng)濟(jì)立法相互補(bǔ)充。國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律體系中既包括行政立法，還包括經(jīng)濟(jì)立法。如加拿大、澳大利亞和美國都以監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，搭建了經(jīng)濟(jì)制裁和處罰標(biāo)準(zhǔn)等法律上層建筑。此外，還通過經(jīng)濟(jì)立法保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資金的來源。加拿大政府設(shè)有質(zhì)量檢測儲備金，以保障監(jiān)控機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，并立法保證其有效性。國家殘留監(jiān)測儲備金主要來自為某種農(nóng)產(chǎn)品殘留監(jiān)控設(shè)定的國家稅收。

第三，確保法律法規(guī)的有效實(shí)施。國外政府注重制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的同時也非常注重農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管法律法規(guī)的實(shí)施效果。當(dāng)監(jiān)管目標(biāo)、條件和社會環(huán)境發(fā)生變化的時候及時調(diào)整和修訂相關(guān)法律，以適應(yīng)市場的需求。以歐盟國家為代表，就建立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律的實(shí)施。而亞洲國家，比如日本也有專門的部門對法律的實(shí)行情況進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)管，并搜集詳細(xì)的相關(guān)信息，立法機(jī)構(gòu)根據(jù)最新的信息所反映的問題對法律進(jìn)行適時的修訂。法律制定的再完善也要符合現(xiàn)實(shí)的情況，在適用過程中要經(jīng)過不斷調(diào)整才能存在更長久。

第四，執(zhí)法程序可操作性強(qiáng)。要使執(zhí)法程序變得容易操作就要讓程序變得清晰、簡單。國外農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全法律具備很強(qiáng)的操作性，其實(shí)施效果也相對顯著。這一成果得益于他們有著清晰的執(zhí)法程序。一是執(zhí)法對象明確。例如，加拿大食品安全執(zhí)法對象界定在“經(jīng)過登記和注冊的實(shí)體企業(yè)”未登記和注冊的食品企業(yè)不得經(jīng)營，也不涉及執(zhí)法問題。二是執(zhí)法程序容易操作。例如，加拿大有明確的法律對食品企業(yè)駐場檢察員的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序等進(jìn)行規(guī)定。這樣，執(zhí)法人員明白自己的權(quán)利，可以合理利用，而且實(shí)施過程中不會遇到不必要的麻煩。食品檢驗(yàn)局對企業(yè)檢查的清單，都會注明檢查的程序和步驟，使檢驗(yàn)的過程一目了然。這樣一來被執(zhí)行人也可以清晰看到自己的義務(wù)，對于有異議的地方也能得到答案。執(zhí)行人和被執(zhí)行人明確自己的權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)法程序才具有較強(qiáng)的可操作性。

四、新城鎮(zhèn)化背景下提高我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量建議

第一，豐富和完善我國的質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要法律，為其他相關(guān)法律的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專項(xiàng)法律法規(guī)明顯缺位，這種情況就加大了監(jiān)管的難度。唯有在《藥品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等專門性法律的支撐下，結(jié)合我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的實(shí)際情況，全面開展相關(guān)風(fēng)險分析。不僅如此，還要加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的各種環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控。農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題是具有一定連帶屬性的，具體表現(xiàn)在從農(nóng)業(yè)投資到農(nóng)業(yè)銷售的整個生產(chǎn)流程中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致整個商業(yè)鏈的脫節(jié)。初級農(nóng)產(chǎn)品有問題，深加工的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量一定也不合格。因此需要建立明確的法律法規(guī)，對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出進(jìn)行嚴(yán)格并且明確的規(guī)定，以使得生產(chǎn)者有法可依。確保相關(guān)部門能夠明確自己的職責(zé)，做到有法必依，有法能依。

第二，確立明確的監(jiān)管目標(biāo)，定義有效的實(shí)施手段。明確的法律監(jiān)管目標(biāo)是法律監(jiān)管能否成功的基本前提，而強(qiáng)有力的監(jiān)管手段是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要保障。我國農(nóng)產(chǎn)品需求的高速增長迫使其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型，必須及時控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全才能維持社會的穩(wěn)定。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題處于高發(fā)和矛盾凸顯時期，特別是規(guī)?；?、集約化的生產(chǎn)方式，會運(yùn)用許多現(xiàn)代科技手段到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中，更加加重了農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，對于技術(shù)上的要求提高，增加了監(jiān)管的難度。所以我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專項(xiàng)法規(guī)中，要對監(jiān)管的目標(biāo)以及監(jiān)管手段做出明確規(guī)定。監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，遇到問題不至于相互推脫。對于已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量問題，必須用強(qiáng)有力的法律手段予以處罰，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的苗頭扼殺在搖籃里。

第三，適時調(diào)整和修訂法律法規(guī)。新城鎮(zhèn)化背景下，伴隨農(nóng)村以及城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)的變化，是否要規(guī)范或者提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，以及對于即將面臨現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式，是否建立標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)體系，這些都要用新的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，法律要根據(jù)社會的變化做出適時的調(diào)整，以適應(yīng)和規(guī)范社會中新出現(xiàn)的問題。因此要在完善我國現(xiàn)有的綜合性法律和相關(guān)性法律的同時，頒布新的法律法規(guī)來適應(yīng)市場需要。整理我國之前法律相關(guān)規(guī)定，對于不適應(yīng)社會需要的法律進(jìn)行清理，將不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)廢除、調(diào)整或者重新修訂，建立不僅適合我國現(xiàn)代國情更加與國際接軌的新時代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。

第四，完善和落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度。追溯制度在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)中是一項(xiàng)獨(dú)具特色的要求，其可根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流程，逐步對質(zhì)量問題進(jìn)行追查。但是該制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)施中還存在很多問題。比如，質(zhì)量責(zé)任追溯制度并未全面、強(qiáng)行推行，以至于很多地方的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度“徒有虛名”，因此應(yīng)該從以下幾個方面完善和落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度。例如：按照農(nóng)產(chǎn)品差異，確定產(chǎn)品種類及實(shí)施地區(qū)；政府法律部門加大管控力度，并給與經(jīng)濟(jì)支持；通過市場機(jī)制，鼓勵消費(fèi)者參與農(nóng)產(chǎn)品追溯機(jī)制；嚴(yán)格把關(guān)化學(xué)添加劑的使用門檻，把握滋生質(zhì)量問題的根源。新城鎮(zhèn)化的展開，人們的法律意識也會隨之增強(qiáng)，在遇到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的情況下，追溯的途徑比較明確，手段比較多樣，可以通過銷售者或者生產(chǎn)者或者相應(yīng)的賠償，在這種背景下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度相對以前更容易實(shí)施。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）