陳非凡

摘 要：本文從風(fēng)險(xiǎn)管理基本理論的研讀出發(fā)，通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以后不同階段稅源管理的歷程的回顧及存在問(wèn)題的分析，闡明在稅源管理中應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論的重要意義，從稅收風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)對(duì)的角度闡述稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的具體實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出全面實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：稅收；稅收風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)管理

一、我國(guó)稅收管理歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在1949年一1978年期間實(shí)行專責(zé)管理模式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，稅制形式簡(jiǎn)化，納稅人數(shù)量有限。稅源管理主要釆取專管員專責(zé)管理模式，特點(diǎn)是一員到戶、各稅統(tǒng)管、征管查合一。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的深入改革發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)成分和復(fù)合稅制的出現(xiàn)，專責(zé)管理模式的弊端也日益突出：一是專管員上門(mén)收稅，逐漸形成上門(mén)服務(wù)管理，不利于培養(yǎng)納稅人的納稅意識(shí)；二是專管員征稅、管稅、查稅等權(quán)利集于一身，權(quán)利過(guò)分集中，缺乏對(duì)專管員有效的監(jiān)督約束；三是專管員各自管戶，相互間缺乏溝通，信息分散，不利于管理合力；四是專管員管理手段相對(duì)落后， 征管稅收全靠手工操作，征管的效率和質(zhì)量低下，征稅成本偏高。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期。在1978年一1993年期間實(shí)行“征管查分離”管理模式。該模式管理下采取“征管查分離”模式，其特點(diǎn)是分解專管員權(quán)力，形成征、管、查兩分離或三分離，實(shí)行不同形式的分責(zé)制約，為建立責(zé)權(quán)明確、科學(xué)嚴(yán)密的納稅申報(bào)體系奠定了基礎(chǔ)。但是隨著時(shí)代的不斷改革發(fā)展，這種管理模式逐漸顯露出一些問(wèn)題。一是專管員對(duì)稅收征管改革沒(méi)有系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致征、管、查銜接不緊、配合不力；二是仍然有一些專管員沒(méi)有改變對(duì)納稅人的上門(mén)式管理方法，征納雙方權(quán)利與義務(wù)劃分相對(duì)模糊；三是專管員的征管手段仍依靠手工操作，通過(guò)計(jì)算機(jī)操作的人數(shù)不對(duì)，普及效果不明顯。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在1994年一2011年期間實(shí)行34字征管模式。1994年，我國(guó)實(shí)行了一次深刻的稅制改革。 全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)在1997年全面實(shí)施稅收征管改革，確立“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的30字稅收征管模式。此后在2004年，國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)原30字模式加上了“強(qiáng)化管理”四個(gè)字，形成了 “34字”征管模式。隨著新的稅收管理員制度的實(shí)施，在強(qiáng)化稅源管理工作中逐漸凸顯出不少問(wèn)題和矛盾。主要表現(xiàn)在：納稅人數(shù)多與稅收管理員人員少之間的不匹配問(wèn)題；稅收管理員的責(zé)任職責(zé)落實(shí)不全面；納稅人經(jīng)營(yíng)方式變化頻繁，稅務(wù)機(jī)關(guān)未能及時(shí)掌握情況等。

二、稅收風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人信息不對(duì)稱引起的納稅風(fēng)險(xiǎn)。政府為了滿足不斷增長(zhǎng)的支出需要，要向納稅人多征稅，而納稅人則要少交稅，這就形成了稅收征納過(guò)程中政府與納稅人之間的博弈。但在博棄的過(guò)程中納稅人比征稅人擁有更多的稅收信息。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)有效運(yùn)行的一個(gè)重要前提是所有當(dāng)事人都具有充分的信息，但現(xiàn)實(shí)生活中往往出現(xiàn)這樣一種情形：在市場(chǎng)中一方參與者擁有而另一方并不擁有或擁有較少信息，從而產(chǎn)生信息資源占有量的差別，這種情形就叫信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱不僅存在于許多經(jīng)濟(jì)交易中，而且也存在于稅收管理中。就稅收征納雙方而言，在信息掌握度上各有優(yōu)勢(shì)。

（二）制度因素引起的納稅風(fēng)險(xiǎn)。稅收制度是政府取得稅收收入的載體，一系列關(guān)于稅收的法律法規(guī)構(gòu)成了稅收的約束。我國(guó)的稅收制度仍存在許多不完善的地方。稅收解釋往往傾向于有利于自身執(zhí)法的需要。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人具體行政行為使用政策界限行使解釋權(quán)的時(shí)候，往往只做原則性答復(fù)，對(duì)于解釋意見(jiàn)本身是否符合立法本意和是否具有適用性、合理性等考慮不足，這就給納稅人帶來(lái)了稅收風(fēng)險(xiǎn)。納稅人發(fā)生一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)后，在稅收政策上未作具體規(guī)定時(shí)，納稅人所面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)就更大。因?yàn)橹鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)所作出的答復(fù)一旦不利于納稅人，對(duì)納稅人的影響是極大的。

（三）會(huì)計(jì)與稅法差異過(guò)大引起納稅風(fēng)險(xiǎn)。絕大多數(shù)的納稅人在履行納稅義務(wù)時(shí)，在主觀上并無(wú)偷稅的意識(shí)，但由于對(duì)稅法缺乏了解，稅收政策變化太多，納稅人很難真正理解到位。

三、建立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)調(diào)查研究，促進(jìn)稅制和稅收政策的科學(xué)和完善?？茖W(xué)的稅制可以清晰界定稅收義務(wù)，減少執(zhí)法過(guò)程的復(fù)雜性和不確定性，增強(qiáng)納稅人的遵從程度。但由于立法和制定稅收政策本身存在一些不可避免的漏洞，新情況、新問(wèn)題層出不窮，稅收政策變化頻繁，使稅務(wù)人員對(duì)應(yīng)稅收入難以及時(shí)全面監(jiān)控，造成一定的稅收流失，也使執(zhí)法人員承擔(dān)了一些制度缺陷帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（二）落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化崗責(zé)體系建設(shè)。要重點(diǎn)落實(shí)國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的《稅收管理員制度》，對(duì)管理員的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)進(jìn)行合理分解和有力監(jiān)督，變“淡化責(zé)任、疏于管理”為“責(zé)任明確，監(jiān)控到位”，最大限度地堵塞稅收流失漏洞。

（三）加強(qiáng)審查監(jiān)督，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：登記環(huán)節(jié)漏征漏管；結(jié)算環(huán)節(jié)漏結(jié)漏算；稽查環(huán)節(jié)漏稽漏查；程序環(huán)節(jié)越位缺位。其中稽查工作作為稅收管理的最后環(huán)節(jié)、最高手段，是繼征收、管理環(huán)節(jié)后，為防止納稅人逃避納稅義務(wù)的最后一道防線，對(duì)于打擊和防范稅收違法行為、堵塞稅收流失的漏洞、促進(jìn)依法治稅具有重要意義，它在整個(gè)稅收工作中具有重要的地位和作用，因此在稽查工作過(guò)程中也可能出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)。為有效防范稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門(mén)要加大對(duì)稽查各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)督力度，抓苗頭，抓防范，在選案環(huán)節(jié)要選準(zhǔn)，檢查環(huán)節(jié)要防止失控，對(duì)結(jié)案案件要全面認(rèn)真地審查，注意查找疏漏和過(guò)錯(cuò)，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、處理適當(dāng)，保證稽查工作的公正、規(guī)范。

（四）開(kāi)展納稅評(píng)估，提升稅源管理質(zhì)量。通過(guò)對(duì)納稅人普遍性的問(wèn)題和稅收征管中存在漏洞的可能性、出現(xiàn)偏差的傾向性進(jìn)行分析，向征管部門(mén)提出改進(jìn)意見(jiàn)和措施，從而為提高稅收征管質(zhì)量尋找著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源的有效監(jiān)控。作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷完善納稅評(píng)估體系，規(guī)范納稅評(píng)估行為，加強(qiáng)信息化建設(shè)，逐步建立“人機(jī)結(jié)合”的評(píng)估模式，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)稅源進(jìn)行合理分析，預(yù)測(cè)稅源趨勢(shì)，把握政策執(zhí)行情況，糾正政策執(zhí)行的偏差。

（五）完善隊(duì)伍管理機(jī)制，提高稅務(wù)人員的執(zhí)法水平。一定要把稅收業(yè)務(wù)培訓(xùn)放在重要位置，促進(jìn)干部學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)、鉆研業(yè)務(wù)，提高工作水平，同時(shí)要建立健全科學(xué)合理、充滿活力的干部管理機(jī)制，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的責(zé)任心和積極性，引導(dǎo)稅務(wù)干部公平、公正執(zhí)法，減少執(zhí)法出現(xiàn)偏差的可能性，降低稅收風(fēng)險(xiǎn)。

（六）拓寬信息采集渠道。推動(dòng)社會(huì)綜合治稅逐步建立起以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門(mén)配合、司法保障、社會(huì)參與”為主要內(nèi)容的社會(huì)綜合治稅體系，使稅名部門(mén)更加有效地摸清稅基、擰管稅源、從根本上解決涉稅信息小暢、下步稅源頭控管不嚴(yán)、征管小到位的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稅收征管方式由浴重征收管理向稅源擰管和征收管理并舉，從粗放式管理向精細(xì)化、集約化管理的轉(zhuǎn)變。

（七）建立稅務(wù)預(yù)警機(jī)制，主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)。要對(duì)稅務(wù)執(zhí)法的個(gè)過(guò)程進(jìn)行有組織、有計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)任何一項(xiàng)稅收?qǐng)?zhí)法和行政管理的異常信息，經(jīng)過(guò)采集、錄入、整理、評(píng)估、發(fā)布各環(huán)節(jié)在訓(xùn)算機(jī)上進(jìn)行規(guī)范處理，根據(jù)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，采取有效的控制，進(jìn)行管理質(zhì)詢，追查原囚并督促其糾正，以期有效地預(yù)防、處即和化解風(fēng)險(xiǎn)。

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