■唐檢云 龔 婷

加強(qiáng)政府績(jī)效管理法治建設(shè)，使政府績(jī)效管理工作制度化法律化，是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。以英美為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家以立法的形式推進(jìn)政府績(jī)效管理，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，建立起一套相對(duì)完備的政府績(jī)效管理法律體系，使政府績(jī)效管理不僅僅成為一種主流管理方法，更是發(fā)展成為一種制度，取得了顯著效果。相比較而言，當(dāng)前我國(guó)行政法治意識(shí)較為淡薄，政府績(jī)效管理法治建設(shè)更為薄弱，政府績(jī)效管理法治缺失嚴(yán)重。西方國(guó)家政府績(jī)效管理法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，可以為改善我國(guó)政府績(jī)效管理法治建設(shè)的薄弱現(xiàn)狀，提升政府績(jī)效管理的法治水平，推進(jìn)公共行政改革提供借鑒。

一、西方國(guó)家政府績(jī)效管理法治建設(shè)的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)

(一)以專門(mén)立法健全政府績(jī)效管理法律體系

西方國(guó)家的政府績(jī)效管理是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化發(fā)展而發(fā)展的，經(jīng)過(guò)多年演變，逐漸步入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的綜合管理階段。各國(guó)政府通過(guò)加大績(jī)效管理專門(mén)立法，將績(jī)效管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、具體評(píng)估指標(biāo)以及評(píng)估結(jié)果的實(shí)施與運(yùn)用等納入法律文件，制定出清晰明確的管理路徑，建立起一套完備的績(jī)效管理戰(zhàn)略體系和法律制度框架。政府部門(mén)績(jī)效管理工作有法可依、有章可循、依序而行，從而有效降低績(jī)效管理的主觀性和隨意性。美國(guó)將績(jī)效管理貫穿政府改革的始終，實(shí)施以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的績(jī)效管理改革戰(zhàn)略，內(nèi)容涉及廣泛，深入社會(huì)福利、公共服務(wù)、管制、分權(quán)等方面。美國(guó)績(jī)效管理立法方面的突破性成就是1993 年通過(guò)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》(GPRA)。GPRA 作為美國(guó)政府績(jī)效管理的基本法律，要求聯(lián)邦政府全部行政機(jī)構(gòu)都要服從，對(duì)實(shí)施政府績(jī)效管理的目的、內(nèi)容、責(zé)任、實(shí)施進(jìn)程以及實(shí)施中的其他問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致而全面的規(guī)定，并著重鼓勵(lì)行政管理中的放權(quán)與減少程序控制。[1]英國(guó)政府績(jī)效管理的發(fā)展是逐步法治化的過(guò)程，其改革的立法進(jìn)程基本是從雷納評(píng)審——持續(xù)性改革——下一步改革——公民憲章運(yùn)動(dòng)，一步一步推進(jìn)績(jī)效管理的法治化進(jìn)程。英國(guó)政府1997 年頒布的《地方政府法》規(guī)定，地方政府必須實(shí)行最佳績(jī)效評(píng)價(jià)制度，各部門(mén)每年都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估工作，要有專門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員及固定的評(píng)估程序。同時(shí)，對(duì)與政府績(jī)效管理整體法律框架相配套的公共服務(wù)項(xiàng)目也設(shè)立了相應(yīng)法案，如1999 年的《地方政府最佳服務(wù)效果法案》、2003 年的新《績(jī)效手冊(cè)》等。

(二)以良好的法治環(huán)境保障政府績(jī)效管理法律制度運(yùn)行

法治是決定社會(huì)進(jìn)步與穩(wěn)定的基石。英美兩國(guó)穩(wěn)定和繁榮的根本保證就在于良好的法律制度和法治傳統(tǒng)。正是在良好的法治環(huán)境下，西方國(guó)家政府績(jī)效管理法律制度建設(shè)才能有序開(kāi)展，政府績(jī)效管理目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。英美國(guó)家良好的法治環(huán)境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(1)穩(wěn)定的法律制度。穩(wěn)定性是法律的一個(gè)基本特征，有利于社會(huì)法治觀念的穩(wěn)定成長(zhǎng)和知法守法意識(shí)的維護(hù)。美國(guó)各級(jí)政府的行政管理，無(wú)一不是在法律框架中運(yùn)作，任何一個(gè)部門(mén)、任何一項(xiàng)政策、任何一個(gè)工作項(xiàng)目，如沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，或不能尋求立法部門(mén)的法律支持，也就不能實(shí)施和運(yùn)作。即使是政府想為社會(huì)辦好事、辦實(shí)事，也必須以行動(dòng)方案的合法性為前提，在任何事項(xiàng)上都不允許權(quán)力擺脫法律的約束而行使。(2)嚴(yán)格的法律監(jiān)督。美國(guó)行政法治經(jīng)過(guò)多年的積累和發(fā)展形成了一套較為完整的監(jiān)督體系，一方面通過(guò)法律進(jìn)行監(jiān)督，另一方面通過(guò)議會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。(3)民眾對(duì)法治充滿信心，法治權(quán)威成為一種信仰。深厚的法治觀念和嚴(yán)格公正的法律執(zhí)行使得公眾即使對(duì)某個(gè)具體法律案件的結(jié)果不贊同，他們?nèi)匀幌嘈艊?guó)家法律制度和法律過(guò)程的完善性和公正性。在法治國(guó)家，就某種意義而言，實(shí)行政府績(jī)效管理的目標(biāo)與政府法治理論的目標(biāo)是一致的。[2]實(shí)施政府績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理目標(biāo)，需要一個(gè)良好的法治環(huán)境，需要有相應(yīng)的法律制度作保障。

(三)以結(jié)果導(dǎo)向理念構(gòu)建政府績(jī)效管理法律監(jiān)督體系

西方國(guó)家以結(jié)果導(dǎo)向、公民滿意為理念，著重從公民參與、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)的角度來(lái)構(gòu)建有效的績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制。各國(guó)通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)來(lái)擴(kuò)大公民參與績(jī)效管理的范圍，明確公民參與的法律依據(jù)，確?？?jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)對(duì)政府績(jī)效管理監(jiān)督制約的作用，建立起公眾參與、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)等多角度監(jiān)督的有效機(jī)制。

績(jī)效管理追求的是經(jīng)濟(jì)、效率、服務(wù)質(zhì)量、公民滿意度。在政府績(jī)效管理實(shí)踐中，注重將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與政府財(cái)政預(yù)算、國(guó)會(huì)審查相掛鉤，同時(shí)，將公民參與滲透到績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程，加強(qiáng)政府與公民之間的溝通。如美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法》要求所有聯(lián)邦部門(mén)都必須對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，以提高政府信任度，把工作重心從投入和過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果并向國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和公眾報(bào)告年度績(jī)效信息。羅納德·凱特爾研究表明，“克林頓政府的績(jī)效改革在政府形象方面取得了很大成效，遏制住了公眾對(duì)政府信任的急劇下降趨勢(shì)，提高了公眾對(duì)政府的信心和信任度”[3]。英國(guó)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)，政府對(duì)明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)承諾、透明度與完備的監(jiān)督機(jī)制、顧客選擇、禮貌服務(wù)、資金的價(jià)值等具體內(nèi)容向公眾承諾。通過(guò)政府的公開(kāi)承諾，以及將激勵(lì)機(jī)制引入績(jī)效管理體制并付諸實(shí)踐，大大提高了公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度。

績(jī)效預(yù)算是績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，績(jī)效審計(jì)對(duì)績(jī)效評(píng)估能起到很好的監(jiān)督作用。英美等國(guó)都十分重視績(jī)效預(yù)算及其推廣，績(jī)效預(yù)算逐步取代公共預(yù)算，績(jī)效管理與預(yù)算制度的緊密結(jié)合使公共部門(mén)財(cái)政透明化。在美國(guó)，聯(lián)邦管理與預(yù)算局審批各部的年度績(jī)效計(jì)劃，總審計(jì)署自主選擇項(xiàng)目或活動(dòng)，獨(dú)立對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并向國(guó)會(huì)和公眾公布評(píng)估結(jié)果。[4]同時(shí)，英美等國(guó)重視實(shí)施績(jī)效審計(jì)，大力完善績(jī)效審計(jì)法律制度。英國(guó)1983 年頒布的《國(guó)家審計(jì)法》首次從法律的角度確定了政府績(jī)效審計(jì)的地位與功能。2003 年的《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》對(duì)績(jī)效審計(jì)的技巧和控制審計(jì)質(zhì)量的方法做了重要規(guī)定，確?？?jī)效審計(jì)的規(guī)范化。

二、我國(guó)政府績(jī)效管理法治建設(shè)存在的問(wèn)題

(一)法律意識(shí)薄弱，法治觀念落后

我國(guó)法治傳統(tǒng)先天不足，封建社會(huì)的“人治”歷史傳統(tǒng)成就了重德治輕法治的法律文化，加上國(guó)家對(duì)公民的法治宣傳和普法教育工作尚未竟全功，導(dǎo)致我國(guó)公民的法律意識(shí)仍比較淡薄，法治觀念比較落后。在傳統(tǒng)文化的影響下，人們更習(xí)慣于主動(dòng)去服從一個(gè)強(qiáng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)法律的實(shí)施和遵守反而很被動(dòng)，這又大大降低了法律的地位和權(quán)威。與西方國(guó)家支持績(jī)效管理取得成功的法治理念、契約精神、績(jī)效觀念、民主意識(shí)等組織文化相比，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及當(dāng)前政治與行政體制改革滯后，導(dǎo)致組織文化呈現(xiàn)封閉性、集權(quán)性、人治性、非理性等特點(diǎn)，致使現(xiàn)代意義的政府績(jī)效管理體系難以健全和有效發(fā)揮作用。[5]

政府在進(jìn)行績(jī)效管理和評(píng)估的過(guò)程中，由于各種利益因素的影響，會(huì)面臨各種壓力，因而它本能地會(huì)對(duì)政府績(jī)效管理和評(píng)估進(jìn)行抵制或?qū)?jī)效評(píng)估產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的沖動(dòng)。[6]在官本位思想盛行的行政體制中，行政人員對(duì)于工作、責(zé)任往往互相推諉，在考慮自身利益的前提下常常不愿意進(jìn)行績(jī)效管理和評(píng)估工作。一些政府機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)估工作中遇到涉及自身利益或既得利益與評(píng)估發(fā)生沖突時(shí)，可能會(huì)通過(guò)調(diào)低績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、謊報(bào)評(píng)估結(jié)果等方式操縱績(jī)效評(píng)估，以維護(hù)部門(mén)或者個(gè)人利益。目前我國(guó)公共部門(mén)開(kāi)展的大部分績(jī)效管理和評(píng)估工作是一種非制度化的權(quán)力性工作，績(jī)效管理很大程度上是領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志在發(fā)揮作用，社會(huì)監(jiān)督很難進(jìn)入到政府績(jī)效管理和評(píng)估過(guò)程中來(lái)。同時(shí)，濃厚的“人治”傳統(tǒng)帶動(dòng)了人情關(guān)系在績(jī)效管理中的泛濫，客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的評(píng)估程序因受到人情網(wǎng)、人情關(guān)系的左右而造成評(píng)估結(jié)果的失真，阻礙了績(jī)效管理的長(zhǎng)足發(fā)展。

(二)政府績(jī)效管理缺乏專門(mén)的立法

法律至上是法治的核心，政府行政權(quán)力的行使必須受到法律的約束，嚴(yán)格依法行政。政府績(jī)效管理和評(píng)估的對(duì)象是政府部門(mén)及其工作人員，沒(méi)有專門(mén)的立法，很難對(duì)其行為進(jìn)行約束和規(guī)范。在我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中，由于立法滯后和立法技術(shù)的限制，我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)施還處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的、相應(yīng)的制度和法律作保障，缺乏系統(tǒng)的理論作指導(dǎo)，盲目性嚴(yán)重。[7]制度基礎(chǔ)和立法保障的缺失，導(dǎo)致各部門(mén)、各地方政府績(jī)效管理工作的自發(fā)性和隨意性，而統(tǒng)一的執(zhí)行依據(jù)和管理標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得績(jī)效管理和評(píng)估很難全面推進(jìn)。盡管從《憲法》《審計(jì)法》《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》中可以或多或少地找出一些相關(guān)法律規(guī)定，但都不全面，或者是實(shí)體方面的欠缺，或者是程序方面的缺乏，難以成為績(jī)效管理有效有序運(yùn)行的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效立法模式屬于僅針對(duì)某一具體領(lǐng)域的單行立法的個(gè)別條款，沒(méi)有上位基本法的權(quán)威，各個(gè)法律規(guī)范之間難免出現(xiàn)沖突。

(三)政府績(jī)效管理相關(guān)法律制度缺乏可操作性

我國(guó)現(xiàn)行法律體系的不完善導(dǎo)致現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都還不夠成熟，績(jī)效評(píng)估體系缺乏科學(xué)性，可操性弱，評(píng)估機(jī)制有待完善。具體表現(xiàn)為:政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容過(guò)于重視能、績(jī)，而對(duì)責(zé)任、公平、回應(yīng)、效率和成本等缺乏針對(duì)性的措施和客觀的評(píng)價(jià);評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏一致性，各地評(píng)估工作開(kāi)展起來(lái)具有很大的隨意性;在評(píng)估程序上，缺乏專門(mén)的法律規(guī)范的指導(dǎo)和約束，評(píng)估活動(dòng)具有很大的隨意性;評(píng)估方法太過(guò)單一，缺乏規(guī)范性，沒(méi)有一套既與國(guó)際接軌又適應(yīng)我國(guó)具體國(guó)情的評(píng)估技術(shù)和方法。同時(shí)，評(píng)估主體缺乏多元化，未能真正引入公眾參與評(píng)估，更沒(méi)有獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，增加了評(píng)估結(jié)果的不合理、不科學(xué)性，加大了評(píng)估結(jié)果的不可靠性。評(píng)估主體的單一，造成了行政管理主體與公眾之間關(guān)系的不對(duì)等，政府部門(mén)的行政行為不能根據(jù)社會(huì)公眾的需求及時(shí)作出調(diào)整，社會(huì)對(duì)行政活動(dòng)的參與度降低，不能真正發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

(四)政府績(jī)效管理法律監(jiān)管體系不健全

十八屆三中全會(huì)提出，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”[8]。但是現(xiàn)階段，我國(guó)政府績(jī)效管理仍缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)督不到位、監(jiān)督方式單一的等問(wèn)題仍大量存在。具體表現(xiàn)為:(1)績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)法律體系不健全。當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算管理改革是在1994 年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的基本框架下進(jìn)行，隨著形勢(shì)的變化與發(fā)展，該預(yù)算法的有關(guān)績(jī)效預(yù)算規(guī)定已顯過(guò)時(shí)，已經(jīng)難以滿足公共預(yù)算管理發(fā)展的新要求。我國(guó)審計(jì)法律體系也不完善，審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，調(diào)查、審計(jì)政府部門(mén)活動(dòng)的權(quán)力受到限制，加大了審計(jì)結(jié)果有效傳遞、反饋和處理的難度。(2)公眾參與機(jī)制有待完善。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)在政府部門(mén)與公眾之間、在政府部門(mén)之間建立健全信息溝通機(jī)制。[9]當(dāng)前我國(guó)公眾參與績(jī)效管理的途徑有限，績(jī)效管理過(guò)程中信息開(kāi)放程度低、信息更新緩慢等問(wèn)題導(dǎo)致公眾獲得的績(jī)效信息失真，參與績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有權(quán)利得不到合理運(yùn)用，很多時(shí)候評(píng)估不僅無(wú)法有效開(kāi)展，甚至成了政府部門(mén)單方面的“形象工程”。(3)內(nèi)部監(jiān)督體系不完善。我國(guó)的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》都將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為排除在法律管轄范圍之內(nèi)，《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》中有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獎(jiǎng)懲的規(guī)定也都只是停留在爭(zhēng)議解決、監(jiān)督建議層面，既沒(méi)有法律強(qiáng)制力也不具備公信力，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)缺位與虛位現(xiàn)象。

三、借鑒西方經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效管理法治建設(shè)

(一)優(yōu)化評(píng)估導(dǎo)向，健全科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估體系

法律具有社會(huì)調(diào)控功能，法律也是最穩(wěn)定的制度，績(jī)效管理的直接對(duì)象是政府部門(mén)及其工作人員，只有通過(guò)立法才能穩(wěn)定地規(guī)范政府部門(mén)及其工作人員的行為。[10]政府績(jī)效評(píng)估必須走法治化道路的前提是具備一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估制度體系，而績(jī)效評(píng)估體系的建立應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，以本部門(mén)的實(shí)際績(jī)效基礎(chǔ)以及部門(mén)特點(diǎn)為依據(jù)，保證績(jī)效評(píng)估體系科學(xué)合理可行。

科學(xué)合理的評(píng)估體系有賴于兩方面的建設(shè)。一是獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立。第三方機(jī)構(gòu)的引入是提升政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)性的重要方式，國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估的理論和成功經(jīng)驗(yàn)表明，有效的政府績(jī)效評(píng)估依賴于政府的支持和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立。專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立有利于防范政府各部門(mén)因?yàn)樽陨砝婵赡苓M(jìn)行的“內(nèi)部交易”行為的發(fā)生，由此能夠大大增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的可靠性和公正性。同時(shí)，通過(guò)對(duì)專業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專門(mén)培訓(xùn)，可以有效提升其評(píng)估技術(shù)和評(píng)估水平，提高評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度，以及結(jié)果利用的有效性。二是制定合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?！耙粋€(gè)設(shè)計(jì)良好的評(píng)價(jià)和業(yè)績(jī)衡量系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)清楚地表明目的和目標(biāo)，定義服務(wù)的產(chǎn)出和結(jié)果，并詳細(xì)說(shuō)明這些產(chǎn)出和結(jié)果的質(zhì)量水準(zhǔn)?！盵11]現(xiàn)代公務(wù)員考核注重考核德、能、勤、績(jī)、廉五大方面，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的確立則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平四個(gè)層面。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建要以政府職能、服務(wù)承諾、行政績(jī)效和公眾滿意度為依據(jù)才能科學(xué)可行?？?jī)效評(píng)估既要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又要有社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)方面的指標(biāo);既要考核已顯現(xiàn)的績(jī)效，也要考核潛在的績(jī)效;既要考慮當(dāng)前發(fā)展，也要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

(二)增強(qiáng)法治意識(shí)，優(yōu)化政府績(jī)效管理的法治環(huán)境

建設(shè)法治社會(huì)，優(yōu)化政府績(jī)效管理實(shí)施的法治環(huán)境，是政府績(jī)效管理有效實(shí)施、公民有效參與的基本保障。隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷深入，民眾對(duì)法治社會(huì)的期盼日益強(qiáng)烈，只有以法治為保證、關(guān)注民眾需求的社會(huì)才能和諧、安定。我國(guó)社會(huì)自身的法治資源比較稀缺，歷來(lái)都是重權(quán)力輕權(quán)利、重人治輕法治，法治精神缺少應(yīng)有的培植土壤，這就需要國(guó)家充分利用其權(quán)威，發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，制定強(qiáng)有力的措施來(lái)改造法治環(huán)境。在中國(guó)，要實(shí)現(xiàn)法治，我們必須增強(qiáng)人們的權(quán)利意識(shí)，使公民有“尊重權(quán)利”的意識(shí)，當(dāng)權(quán)利文化根植于法治土壤的時(shí)候，法治就會(huì)健康成長(zhǎng)。[12]良好的法治環(huán)境才能產(chǎn)生正確的法治意識(shí)，明確法律治理對(duì)于國(guó)家的重要性。通過(guò)優(yōu)化法治環(huán)境，增強(qiáng)法治意識(shí)使法治觀念深入人心，不僅可以大大降低法治化成本，而且能夠推進(jìn)完善法律體系建設(shè)，加快法治建設(shè)進(jìn)程。

(三)強(qiáng)化專門(mén)立法，完善政府績(jī)效管理法律體系

構(gòu)建績(jī)效管理法律制度體系，應(yīng)從以下三方面完善。第一，通過(guò)中央政府的大力推進(jìn)，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定國(guó)家層面專門(mén)的政府績(jī)效管理法，將績(jī)效管理的必要性、主體、責(zé)任、獎(jiǎng)懲以及信息發(fā)布等內(nèi)容以及相應(yīng)的操作原則以明確的制度法令形式確立下來(lái)，確?？?jī)效管理的全面性、嚴(yán)肅性和法律權(quán)威性。第二，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，通過(guò)立法授權(quán)推動(dòng)地方政府先行先試。中央政府要鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況，發(fā)揮創(chuàng)新性，制定有關(guān)績(jī)效管理的地方性法規(guī)、地方性章程來(lái)規(guī)范本地政府績(jī)效管理實(shí)踐，引導(dǎo)績(jī)效管理走向制度化、規(guī)范化、法治化。第三，修改完善相關(guān)法律，完善制度建設(shè)。制度化特別是重大法規(guī)的出臺(tái)對(duì)于保證政府績(jī)效評(píng)估的延續(xù)性起著至關(guān)重要的作用，績(jī)效評(píng)估借助于法律，具有了延續(xù)性。[13]高度的制度化是美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估法治化的特色之一，集中表現(xiàn)在與績(jī)效評(píng)估相關(guān)的法律、行政命令等的出臺(tái)與頒布上。其相關(guān)法律制度不僅有聯(lián)邦政府的《首席財(cái)務(wù)官法案》《聯(lián)邦財(cái)政管理改進(jìn)法案》，還有州與地方的一些有關(guān)績(jī)效評(píng)估的立法，如伊利諾伊州的《機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)審法案》等等。因此，我國(guó)也要根據(jù)政府績(jī)效管理發(fā)展的要求不斷完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律體系的完備性，保證法律體系的科學(xué)性和可操作性，才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作嚴(yán)格依法進(jìn)行和長(zhǎng)效發(fā)展。

(四)強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)有效的績(jī)效管理法律監(jiān)督體制

首先，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督立法，構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，明確公眾參與的地位。政府績(jī)效管理和評(píng)估涉及政府工作的方方面面，與公眾利益緊密相連，所以必須以立法形式規(guī)范與加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理和評(píng)估工作的監(jiān)督，防止政府部門(mén)權(quán)力濫用。而有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該是政府內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督全方位有機(jī)結(jié)合發(fā)揮作用力的機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估的目的之一是改善公共部門(mén)與公眾的關(guān)系，增強(qiáng)民眾對(duì)政府部門(mén)的信任，因此在整個(gè)監(jiān)督體系中，明確輿論監(jiān)督和大眾監(jiān)督的重要地位和作用，讓公眾有序參與政府績(jī)效管理顯得尤為重要。

其次，完善績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)相關(guān)立法。當(dāng)前我國(guó)亟須大力推進(jìn)預(yù)算領(lǐng)域的立法和修訂工作，將公共預(yù)算與績(jī)效管理相結(jié)合，依法加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，擴(kuò)大預(yù)算工作的透明度是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理長(zhǎng)效監(jiān)督的有效途徑?！秾徲?jì)法》的修訂工作應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展需求與發(fā)展實(shí)情，增加績(jī)效審計(jì)執(zhí)法、監(jiān)督等內(nèi)容與行為方面的明細(xì)規(guī)定，提高法律條文的可操作性。

最后，建立明晰的問(wèn)責(zé)制。傳統(tǒng)官僚制行政體制的責(zé)任機(jī)制是一種間接責(zé)任機(jī)制，即公眾—政治—行政。[14]任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都可能導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制失靈，然而現(xiàn)實(shí)卻是公眾——政治和政治——行政兩個(gè)環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了問(wèn)題，責(zé)任機(jī)制名存實(shí)亡。無(wú)責(zé)任則無(wú)績(jī)效。現(xiàn)代政府改革對(duì)責(zé)任機(jī)制進(jìn)行了改進(jìn)，由傳統(tǒng)的間接責(zé)任機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯迂?zé)任機(jī)制，即組織與管理者直接對(duì)公眾負(fù)責(zé)。其特點(diǎn)在于以公眾為本位、以結(jié)果為導(dǎo)向，責(zé)任機(jī)制與績(jī)效評(píng)估和管理密切相關(guān)。因此，應(yīng)以法律明確政府績(jī)效管理監(jiān)督主體的合法地位，賦予監(jiān)督主體合法權(quán)利，確立監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，保證監(jiān)督主體責(zé)任承擔(dān)與履行的獨(dú)立性，真正做到依法行事、依法監(jiān)督，充分發(fā)揮績(jī)效管理與責(zé)任機(jī)制的合力效用。

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