楊海坤　郝煒

摘要：新型城鎮(zhèn)化既是中國發(fā)展的美好愿景，更是關(guān)涉政府法治和社會公平正義的法治運動。行政法不僅具有實踐品格，更具有形塑社會秩序的功能。對于新型城鎮(zhèn)化進程中的結(jié)構(gòu)性矛盾和利益化糾紛，應(yīng)當(dāng)堅持以人為本、人性尊嚴(yán)理念，依照政府法治論原理，圍繞鍛造民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府的要求，履行政府引導(dǎo)和規(guī)制新型城鎮(zhèn)化進程的角色，著力破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在土地物權(quán)、戶籍管制、行政區(qū)劃、政府融資等制度上所面臨的困境，著力解決我國農(nóng)民公民身份和權(quán)利保障等重要課題，全面超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陷入的困境。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權(quán)益：政府法治：行政法

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）07-0026-07

新型城鎮(zhèn)化不僅關(guān)乎中國經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量，更關(guān)系到社會的進步、公平與正義和政府法治。與西方發(fā)達國家城市化模式有著顯著差異的是，我國新型城鎮(zhèn)化最實際的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者和推動者是政府，無論是基于民主國家或法治國家的策略推進均不能忽視政府的作用。2014年3月，歷時三年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014--2020年）》終于出臺，以人為核心的城鎮(zhèn)化首次以國家政策而非以法律的形式確立。

在新一輪城鎮(zhèn)化熱潮下，如何在揚棄傳統(tǒng)以資本投資為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式經(jīng)驗基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照更具實踐理性的政府法治論規(guī)范要求，全面發(fā)揮行政法形塑社會秩序的功能，充分運用法治思維和法治方式把握和貫通城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的每一個環(huán)節(jié)，破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局，規(guī)制和化解城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展風(fēng)險，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化符合公平正義的發(fā)展模式，成為當(dāng)前亟待解決的瓶頸問題。

一、策略分析：城鎮(zhèn)化的政策和法治進路

一般認為，城鎮(zhèn)化是指伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚、人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明逐步傳播擴散的歷史過程。①走城鎮(zhèn)化道路是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍規(guī)律，各國在城鎮(zhèn)化進程中已經(jīng)積累了許多成功的經(jīng)驗，也提供了不少教訓(xùn)。我國改革開放以來的實踐也證明，城鎮(zhèn)化建設(shè)是一把雙面刃，它必須有科學(xué)的指引和理性的控制。

1 政策目標(biāo)的法治考量

法律與政策是現(xiàn)代國家政治生活中交相輝映的主旋律。中國法治道路的重要特色之一體現(xiàn)為政黨領(lǐng)導(dǎo)和國家法治的相互交織、和融發(fā)展。政策是日常生活中使用最廣泛的概念之一，當(dāng)代新行政法學(xué)的一個重要新特點就是非常注重政策，尤其是公共政策在國家治理中的作用研究。詹姆斯·安德森認為政策是處理有關(guān)事務(wù)有目的的活動過程，陳振明則認為： “政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！闭咴谝话闱闆r下可以等同于公共政策，在法治形態(tài)下，公共政策又常常以法律形式得以實現(xiàn)。在我國，尤為明顯的事實是執(zhí)政黨在建設(shè)時期開始運用憲法權(quán)力，將其政策轉(zhuǎn)化為法律形式并使之達到最佳社會效果。

在我國城鎮(zhèn)化演進過程中，法律與政策所呈現(xiàn)的關(guān)系已經(jīng)引起公法學(xué)界的關(guān)注，其既體現(xiàn)了二者的價值基礎(chǔ)同源，同時也表征了二者實踐路徑的差異。在我國，政策（主要是政黨的政策）與法律具有明顯的差別，產(chǎn)生了區(qū)分的必要性。根據(jù)政策制定主體，可以簡單地將政策分為政黨政策、國家政策（公共政策）、其他政治團體及社會組織政策，其中最有影響的當(dāng)屬政黨政策與國家政策。政黨政策又分為執(zhí)政黨政策和參政黨政策，執(zhí)政黨政策更具影響力，一定程度上它是國家政策的源頭。④城鎮(zhèn)化政策即為適例。在我國，執(zhí)政黨和政府在主導(dǎo)推行城鎮(zhèn)化過程中，法律與政策呈現(xiàn)出相互促進又此消彼長的關(guān)系，民主國家中的政策理性化與法治國家中的政策合法性交相呼應(yīng)，在城鎮(zhèn)化進程中獲得了共同的實踐空間。城鎮(zhèn)化政策獲得法律的積極評價體現(xiàn)了國家政治文明和對公民個體的深切關(guān)懷?！胺ㄖ螄遗c民主并非以相同形式，而是以各自獨立并且相互補充方式形塑行政法”⑥，在中國實踐中得到了生動的體現(xiàn)。從行政法學(xué)視角觀察城鎮(zhèn)化政策演進與現(xiàn)狀不僅具有邏輯自洽性同時也完全符合中國政治現(xiàn)實。倡導(dǎo)法治是改革開放以來中國各個階層所達致的治理共識，政治固然是法律的客觀存在和現(xiàn)實基礎(chǔ)，然而無論政治的合法性抑或合法性政治始終有待法律要素的精妙設(shè)計和依法評價。換而言之，法律提供了政治溝通與對話的平臺和媒介，它是社會秩序和多元資源的整合者和評議器。政治結(jié)構(gòu)的構(gòu)成、運行、問責(zé)需要符合合法性要件，政治決策的規(guī)劃、制定、實施特別是目標(biāo)同樣離不開合法性考量。在城鎮(zhèn)化演進過程中，不僅需要將城鎮(zhèn)化政策制定和實施的政治過程納入政府法治的軌道下運行，更重要的還在于運用法治特有的評價方式如行政評估、行政復(fù)議或行政訴訟等對城鎮(zhèn)化政策的演進及其實效，尤其是公民反應(yīng)和社會反應(yīng)予以檢視；通過法治客觀、理性和權(quán)威的品格，來衡平和整理諸如效率與公平、速度與質(zhì)量、結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級、社會治理與社會穩(wěn)定等多元政策目標(biāo)導(dǎo)致的價值對立和利益沖突。

我國在新型城鎮(zhèn)化的法治思維中，把尊重群眾愿望和利益放在了首位，提出了以人為本、經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定良陡互動的理性路徑，這符合政治與法律治理邏輯的融和發(fā)展。在這個意義上說，新型城鎮(zhèn)化的過程正是我國法治國家、法治政府和法治社會一體化實現(xiàn)過程的一部分，其中首當(dāng)其沖的是要求主導(dǎo)城鎮(zhèn)化政策的政府必須圍繞鍛造“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府”，重整民主法治價值譜系。顯然，政府法治應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的策略優(yōu)選。

2，權(quán)利主體及其悖論分析

在這個“權(quán)利弘揚的時代”里，新型城鎮(zhèn)化就是其權(quán)利主體——農(nóng)民權(quán)利成長的過程。

新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的內(nèi)涵涉及農(nóng)民地位的改變和農(nóng)民利益的實現(xiàn)，涉及農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。在我國社會主義法治體制建設(shè)背景下的城鎮(zhèn)化過程中，我們的首要任務(wù)就是使農(nóng)民憲法上的地位應(yīng)當(dāng)真正定位于“公民”。農(nóng)民作為法治國家的“公民”，自然也要接受憲法至上的準(zhǔn)則，在憲法上與其他社會主體平等地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。法律的核心是權(quán)利，權(quán)利的核心是平等，平等的主要內(nèi)容是資源的平等。因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要特別重視的一個核心問題就是關(guān)注農(nóng)民的資源平等權(quán)。另外，農(nóng)民的“公民”地位包含著人性尊嚴(yán)訴求。平等是實現(xiàn)人的尊嚴(yán)最核心、最基本的要求。農(nóng)民與其他主體一樣享有公民應(yīng)當(dāng)具有的地位，也是農(nóng)民這一群體實現(xiàn)人的尊嚴(yán)的必然要求。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中，關(guān)注農(nóng)民尊嚴(yán)的一個重點就是要關(guān)注2億多農(nóng)民工的尊嚴(yán)，然而，與傳統(tǒng)戶籍制度直接關(guān)聯(lián)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域中農(nóng)民工實際權(quán)利的享有就出現(xiàn)了許多問題，如果不能在這些領(lǐng)域使農(nóng)民工得到應(yīng)有的待遇，對他們尊嚴(yán)的保護將成為一句空話。

農(nóng)民權(quán)利是農(nóng)民基于其農(nóng)民身份而享有的權(quán)利，由兩個不同方面構(gòu)成，一是農(nóng)民身份，二是權(quán)利。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，“身份”意義上的農(nóng)民業(yè)已鉗制了“職業(yè)”意義上農(nóng)民的發(fā)展，是造成農(nóng)民權(quán)利貧困、農(nóng)村發(fā)展滯后的主要因素，成為新型城鎮(zhèn)化過程中的羈絆。對農(nóng)民權(quán)利的研究要從分析實證主義的角度出發(fā)，當(dāng)然，這并不意味著我們否認其他角度的重要性，我們所要強調(diào)的僅僅是分析實證主義的優(yōu)先性。我們基本上接受夏勇從實證主義的視角來定義權(quán)利的方法，但對其構(gòu)成要素則稍作變更。我們認為，農(nóng)民權(quán)利在較為具體的層面上指的是農(nóng)民基于其農(nóng)民身份而具備的某種資格，以此資格為前提條件，作為農(nóng)民的個體或群體可以提出某種請求或要求，這種請求或要求具備法律上的正當(dāng)性，因此能夠獲得法律的保護，從而使得提出這一請求或要求的主體的需求可以得到滿足，這將為新型城鎮(zhèn)化符合公平正義方向的演進奠定堅實的基礎(chǔ)。

3 模式取向的公平正義

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會所展示的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的最大特點就是以人為本，注重城鎮(zhèn)化、法治化和民主化的結(jié)合。以人為本的人性尊嚴(yán)表述是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基礎(chǔ)，它是政策策略向法治策略演進的橋梁，人性尊嚴(yán)還要求政府在推進城鎮(zhèn)化過程中保障民權(quán)、控制公權(quán)、促進公益、維護秩序，由此導(dǎo)向作為“活的動態(tài)憲法”的行政法的規(guī)制視野。

公法學(xué)不僅要從“處于思想的應(yīng)該適用的層次”來研究法律規(guī)范，同時還要從社會學(xué)的角度觀察“處于現(xiàn)實發(fā)生的事件的層次上”的法律運作，亦即公法學(xué)不僅要研究法律規(guī)范。同時還要關(guān)注法律在社會生活中的實效運作。⑩黨的政策的宗旨是以人民利益的維護與滿足為衡量基準(zhǔn)，需要符合社會公平正義。從公法角度而言，符合“人民利益”的政治話語表述與符合合法個體權(quán)益滿足的表述具有內(nèi)在一致性。城鎮(zhèn)化政策的實施效果是否符合公平正義，最終應(yīng)強調(diào)以公民個體為檢驗單元。哈耶克甚至認為，正義這個詞語只有針對個人時才有意義，決不能指向社會實體。政策實施必然在宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境下發(fā)生效應(yīng)，政策目標(biāo)多元、政策對象不確定和政策運行環(huán)境不同自然會影響到政策對于單個社會主體的公平正義。但是，作為權(quán)利主體的個人不僅是法學(xué)研究的邏輯起點，同時更是人類社會活動和政治活動實效的最終評價者，盡管過去我們往往有意無意地忽略這一點。因此，人性尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化政策制定是否符合公平正義最基本、最核心的衡量基準(zhǔn)。

二、治理挑戰(zhàn)：新舊城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實圖景

我國的城鎮(zhèn)化是在深刻的社會轉(zhuǎn)型背景下進行的，它正處于歷史發(fā)展的新節(jié)點，處于新與舊兩種類型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)折點。這既是大好機遇，但又不能不承認我們正面臨著前所未遇的挑戰(zhàn)。

1 發(fā)展理念的挑戰(zhàn)

審慎推進新型城鎮(zhèn)化是基于對未來不確定性進行風(fēng)險規(guī)制的政策考量。@前一階段的城鎮(zhèn)化過程中，不少地區(qū)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)隔離式發(fā)展、土地資源捉襟見肘、征地補償成本不斷攀高、社會差距逐步拉開等現(xiàn)象，不能不說是受到傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念嚴(yán)重影響所導(dǎo)致的結(jié)果，應(yīng)該說，這既不符合社會主義價值理念的要求，也不符合人民群眾的利益和愿望。重物輕人的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是對馬克思人本主義觀的嚴(yán)重背離，已遭到越來越多的質(zhì)疑。具有先進中國特色的指導(dǎo)政府實現(xiàn)法治目標(biāo)的政府法治論認為，政府應(yīng)當(dāng)依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對法律負責(zé)以及政府與公民關(guān)系平等化。@由此政府法治學(xué)理觀照，某些地方出現(xiàn)的“逼農(nóng)民上樓”、房價畸形瘋漲、地方政府債務(wù)風(fēng)險系數(shù)顯著攀升、基層政府規(guī)制工具失靈以及征地領(lǐng)域引發(fā)的社會群體事件等非正?，F(xiàn)象都顯露了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)忽視人權(quán)的發(fā)展理念，必定會造成嚴(yán)重的社會問題。

2 農(nóng)民權(quán)利的挑戰(zhàn)

長期以來中國存在著所謂的“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的焦點是農(nóng)民權(quán)益問題。因此，我們概括說農(nóng)民問題在于農(nóng)民權(quán)利的貧困問題。

一是政治權(quán)利的貧困。僅以2010年《中華人民共和國全國人大代表和地方各級人大代表選舉法》（以下簡稱《選舉法》）修改之前農(nóng)村每一代表所代表人口數(shù)一直高于城市每一代表所代表人口數(shù)為例來說明。從全國人大代表的構(gòu)成看，第一屆全國人大有農(nóng)民代表63人，占5.14%：第二屆67人，占5.46%；第三屆209人，占6.87%；第四屆662人，占22.9%；第五屆720人，占20.59%；第六屆348人，占11.7%；第七屆與工人代表之和占23%；第八屆280人，占9.4%，第九屆240人，占8%，此種狀況造成農(nóng)民長期游離于民主政治生活之外。盡管此種狀況在《選舉法》修改之后得到了歷史性校正，但難以使農(nóng)民在一時之間擺脫因長期制度原因等造成的負面歷史慣性的影響。

二是經(jīng)濟權(quán)利的貧困。經(jīng)濟權(quán)利是國內(nèi)外憲法研究的盲區(qū)，一般認為經(jīng)濟權(quán)利是“法律制度中所確立的經(jīng)濟自由、經(jīng)濟自由權(quán)以及各種以政府保障責(zé)任為前提”的權(quán)利。國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)權(quán)利主體最低限度的憲法責(zé)任。當(dāng)前，我國農(nóng)民基于身份主要可以獲得法律賦予的三項財產(chǎn)權(quán)利，即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。新型城鎮(zhèn)化首先必須確權(quán)，從而為農(nóng)民產(chǎn)權(quán)提供更有力的保障。在城鎮(zhèn)化過程中，對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)來說，突出表現(xiàn)為農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)虛置以及與此相關(guān)的其他權(quán)利貧困。政府通過憲法認可的行政征收方式，以顯著低于同等情形土地市場的價格，以國家名義獲得土地所有權(quán)，借助市場資本流動、土地招拍掛、招商引資來運作已獲取的土地，依托拉高地價實現(xiàn)地方財政收入增長，將所獲資金用于行政給付以及社會公共服務(wù)支出。在這種傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，一方面，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商在圍繞土地所形成的利益博弈中擁有主動權(quán)：另一方面，村民、新市民、被拆遷群體所獲地價收益與城鎮(zhèn)化迅速推高的高物價差距逐漸拉大，經(jīng)濟權(quán)利缺失的現(xiàn)狀引發(fā)土地失范流轉(zhuǎn)以及戶籍變動、城市發(fā)展、社會治理等諸多領(lǐng)域社會矛盾。

三是社會保障權(quán)利的貧困。社會保障是公民基本權(quán)利體系指向的重要內(nèi)容，其基本權(quán)利的實現(xiàn)不僅需要從政策層面轉(zhuǎn)入立法宣示，更需要創(chuàng)設(shè)與基本權(quán)利救濟相關(guān)聯(lián)的一套訴權(quán)制度體系；它不僅意味著公民平等地享有社會保障權(quán)利，同時還要求該權(quán)利具有可訴性，亦即公民具有社會保障權(quán)在公法上請求法院審查的權(quán)利。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，而城市市民享有的合法的社會保障待遇在相?dāng)長時期內(nèi)農(nóng)民卻無法享有，遑論社會保障權(quán)的請求裁判權(quán)等更高訴求。

3 治理效果的挑戰(zhàn)

我國城鎮(zhèn)化的演進過程同時也是現(xiàn)代行政國家（the administrative state）崛起的過程，它是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的組成部分?！艾F(xiàn)代行政國家崛起在法律上帶來的新變化體現(xiàn)在過程能夠預(yù)測、理性的決策和司法審查”，但在城鎮(zhèn)化歷史演進進程起始階段其體現(xiàn)程度實際上甚為低下。改革開放以來，政府高度重視工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。取得了城鎮(zhèn)化和市民化跨越發(fā)展的顯著成效。但公權(quán)獨大的推進方式往往造成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、社會治理政策預(yù)期落空，城鎮(zhèn)化與法治化的罅隙逐漸變大，農(nóng)村集體和農(nóng)民個體都無法對各地政府對法律和國家政策所作出的“變通性”內(nèi)容進行合理預(yù)測。司法審查機制徒具形式。實際上關(guān)閉了行政訴權(quán)救濟的大門，各地出現(xiàn)了“告訴無門”的狀況，局部地區(qū)所引發(fā)的社會矛盾并未引入行政復(fù)議和行政訴訟的救濟渠道，依法信訪局面屢屢打破并形成“信訪不信法”的人治訴求心理和某些暴民傾向。一句話來概括：社會治理機制在確保生存權(quán)和發(fā)展權(quán)方面正面臨巨大挑戰(zhàn)。與此相關(guān)聯(lián)，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地、戶籍、區(qū)劃、融資等法律保障因素存在著制度性和結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系。以政府融資制度為例，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要強勁的資金驅(qū)動，在現(xiàn)有金融環(huán)境下，資金主要來自地方政府融資。然而，政府融資過程中的行政裁量權(quán)卻難以得到有效規(guī)制進而成為治理風(fēng)險。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定以及特別批準(zhǔn)外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實踐中，普遍且日益捉襟見肘的情形則是財政預(yù)算內(nèi)資金和增量土地收入乏力，通過資產(chǎn)管理公司、城市發(fā)展投資公司等平臺進行融資成為地方政府破解財力困局的有效舉措。而缺失法律規(guī)制的融資制度拉高地方政府負債率，因融資裁量基準(zhǔn)不健全導(dǎo)致了風(fēng)險管理債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、到期存量債務(wù)償還壓力大、部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險較高等隱患。

三、超越困境：行政法治保障路徑

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟市場化和政府法治化兩大前提下穩(wěn)妥推進。然而，信息不對稱和信息不真實在市場交易中無法避免，外部性和公共物品總會導(dǎo)致交易低效，這意味著難以回避市場失靈的局面。這就要求政府在新型城鎮(zhèn)化演進過程中履行好引導(dǎo)和規(guī)制的角色，明確科學(xué)的行政規(guī)制理念，依法使用好各類規(guī)制工具，在嚴(yán)格遵照法定程序的前提下，依循政府法治論規(guī)范要求推進新型城鎮(zhèn)化。

第一，堅持依法踐行以人為本，倡導(dǎo)人性尊嚴(yán)理念。以人為本是古代就開始產(chǎn)生的正確的哲學(xué)理念。隨著社會的進步，作為一項通行于世界各國的文明理念，大家逐漸并且越來越普遍地將人性尊嚴(yán)視為憲法秩序中的最高價值，成為所有法律的最高目的價值規(guī)范。在國際范圍來看，人性尊嚴(yán)源自德國基本法。該法規(guī)定：人性尊嚴(yán)不可侵犯，國家一切權(quán)力均有義務(wù)尊重并保護人性之尊嚴(yán)。繼而該原則成為聯(lián)合國以及許多國家憲法的最高指導(dǎo)原則，并成為判斷文明政府的標(biāo)志，甚至有些國家將其視為判斷法律糾紛的審查標(biāo)準(zhǔn)。美國沃倫大法官在Trop v，Dulles案中認為，人性尊嚴(yán)是判定刑罰是否達到殘酷且異常以及該刑罰是否違反社會文明的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是以人為本，民生優(yōu)先，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，推動中國社會走向共同繁榮與共同富裕之路。人性尊嚴(yán)是新型城鎮(zhèn)化以人為本核心觀的理論基石。圍繞踐行為人民服務(wù)宗旨的新型城鎮(zhèn)化，其出發(fā)點、落腳點以及最高目的就是人性尊嚴(yán)。人性尊嚴(yán)的法則是“根本的終極的壓倒一切的，它為判斷道德是非提供了一項當(dāng)之無愧的普遍原則”。

城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村制度文明向以工商業(yè)、服務(wù)業(yè)為經(jīng)濟主體的現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明演進的自然歷史過程，因此，必須尊重人民的首創(chuàng)精神，尊重他們的利益和愿望。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)者，政府能否堅守人性尊嚴(yán)理念并依法行政事關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。改革開放以來關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷試錯的實踐證實，呈現(xiàn)開放姿態(tài)的行政法治結(jié)構(gòu)能夠消解多元對立政策目標(biāo)的矛盾，以理性和客觀的糾紛解決機制維護各方合法權(quán)益，阻斷違法行政引發(fā)社會矛盾的沖擊。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，要認真依照“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則。樹立尊重人性尊嚴(yán)的發(fā)展理念，遵行政府法治論規(guī)范要求，全面破除將城鎮(zhèn)化當(dāng)作經(jīng)營土地市場的陳舊觀念。通過構(gòu)建以人性尊嚴(yán)為價值基礎(chǔ)的法治秩序，推動形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法制體系，致力于提升社會公共服務(wù)質(zhì)量，最大程度杜絕侵犯社會主體合法權(quán)益、公平正義缺失、國家政策異化等現(xiàn)象的發(fā)生。圍繞鍛造“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府”的要求，嚴(yán)格按照政府法治論運行環(huán)節(jié)的規(guī)范要求，有利于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

第二，堅持依法保障農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)平等公民權(quán)利。平等分為形式上的平等和實質(zhì)上的平等，形式上的平等固然重要，但實質(zhì)上的平等更加重要。平等權(quán)作為憲法原則，要求每一個主體都具有平等的法律地位，平等地享有權(quán)利，并且平等地受到法律的尊重和保護。平等權(quán)對于農(nóng)民來說，既是農(nóng)民應(yīng)該獲得的天賦權(quán)利，同時也是實現(xiàn)農(nóng)民其他一切權(quán)利，包括政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。但是，在提倡人人平等的同時，有一個不容忽視的實際情況是，對于有天然弱勢傾向的農(nóng)民而言，單純的平等保護還不足以從根本上解決農(nóng)民問題，不足以改變農(nóng)民的弱勢地位，對農(nóng)民的實質(zhì)平等的目標(biāo)而言，就需要對農(nóng)民權(quán)利采取特殊的傾斜保護。具體而言，由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，以及實際造成了行政性的二元格局和城鄉(xiāng)差距，與城市居民相比，農(nóng)民在其生活水平、謀生能力、競爭態(tài)勢、社會實際地位等方面都處于弱勢，甚至在政治上、文化上、心理上也處處表現(xiàn)出弱勢。要通過對農(nóng)民的傾斜保護方式來促成平等目標(biāo)的真正實現(xiàn)，即以形式上傾斜保護的手段，達到實質(zhì)上平等的目標(biāo)，真正實現(xiàn)憲法賦予包括農(nóng)民在內(nèi)的公民法律地位人人平等的神圣原則。

第三，堅持依法規(guī)范土地權(quán)益，健全物權(quán)惠民機制。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)圍繞土地資源利用與保護的矛盾將會更加突出。而在此過程中因土地制度引發(fā)的維權(quán)案例則向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們必須基于政府實務(wù)領(lǐng)域，從法治政府高度關(guān)注土地資源依法取得、土地資源規(guī)范利用、土地資源權(quán)益保障等問題。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要破除“土地財政”的落后發(fā)展理念，要防止“過度城鎮(zhèn)化”，防止不切實際地推行城鎮(zhèn)化和盲目“去農(nóng)村化”。當(dāng)務(wù)之急是進行農(nóng)村集體土地征收安置和轉(zhuǎn)讓的新型立法工作，著重突出征收安置程序和轉(zhuǎn)讓程序、征收補償、拆遷主體救濟機制。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實際需要，完善現(xiàn)有土地征收拆遷補償機制，特別是要清理現(xiàn)有各地備受拆遷群眾詬病的集體土地拆遷補償法律規(guī)范性文件，最大程度上消除同地不同價、同樓不同權(quán)（居住在同一樓層，但每戶房屋產(chǎn)權(quán)分別為安置房和商品房性質(zhì)）等情形，開展安置房參與房地產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)立法調(diào)研，拓寬拆遷群眾行政訴訟受案范圍限制，制止某些地方法院不準(zhǔn)被拆遷群眾抗告拆遷案件立案的違規(guī)做法。

第四，堅持徹底破解戶籍管制，全面保障遷徙自由。戶籍制度是行政機關(guān)對人口的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進行登記、管理的法律制度。新中國成立后，戶籍制度一度成為身份劃分、權(quán)利限制和資源分配的工具。1958年1月，《中華人民共和國戶籍登記條例》剝奪了公民享有的遷徙自由的憲法權(quán)利。等級制度是區(qū)別待遇和差異化待遇的源泉，這種在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中設(shè)置制度保護某些群體和階層的特權(quán)，同時對另一部分群體或階層加以排斥，不讓其分享城市發(fā)展帶來的成果的社會排斥機制必將生成社會不穩(wěn)定因素。

一是重新認識遷徙自由權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第13條第1款規(guī)定：“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條第1款規(guī)定：“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。戶籍制度對遷徙自由的限制實質(zhì)上是一種公權(quán)力的濫用。即使沒有戶籍制度的存在，這種權(quán)力濫用仍然會找出其他的標(biāo)準(zhǔn)為借口。解決這類問題的關(guān)鍵不僅僅在于戶籍制度是否被改革或廢除，更在于在憲法層面重新認識遷徙自由權(quán)利的地位，同時在行政法上建立和健全合理的行政程序和救濟程序，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效控制，破解戶籍制度給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的制度壁壘。

二是重申遷徙自由的憲法地位。從法理上而言，公民遷徙自由的存在并不以憲法是否規(guī)定為前提，但這并不意味著遷徙自由人憲就沒有意義。遷徙自由人憲的目的并不是為了確認公民擁有遷徙自由，而是限制法律及其下位規(guī)范性文件對遷徙自由的克減。為達成此目的，進入憲法的遷徙自由條款并不需要詳細規(guī)定遷徙自由的內(nèi)容，而是應(yīng)當(dāng)將重點放在對立法機關(guān)的限制方面。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法律可以限制遷徙自由的條件、程度以及不當(dāng)限制的法律后果等。

三是梳理革新現(xiàn)有戶籍制度。戶籍制度的意義僅僅是登記一個人的居住信息，它僅僅具有公示效果。正如羅爾斯關(guān)于正義的雙原則所指出，“即對第一原則所要求的平等正義制度的違反不可能因較大的社會經(jīng)濟利益而得到辯護或補償。財富和收人的分配及權(quán)力的等級制必須同時符合平等公民的自由和機會的自由”，因此，應(yīng)當(dāng)破除將戶籍作為社會資源分配的依據(jù)，復(fù)歸戶籍的記載功能和區(qū)域標(biāo)志功能。在特定情況下，也可以成為享受某些權(quán)利的依據(jù)，但它絕不應(yīng)成為將公民固定在某個地區(qū)并禁止其遷徙的根據(jù)。由此，就必須實現(xiàn)戶籍制度立法目的從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)我國遷徙自由的非治安化。

四是倡導(dǎo)政府公共服務(wù)投入，激勵政府依法積極作為。擴大公共服務(wù)的范圍，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，政府要切實承擔(dān)起提供社會公共產(chǎn)品的義務(wù)，并確保群眾實現(xiàn)普惠共享，不能因戶籍身份的不同而區(qū)別對待。需要注意的是，依法行政原則適用所有的行政行為，但是對服務(wù)行政和規(guī)制行政應(yīng)該有不同的要求。羅豪才認為，依法行政對行政行為的要求，大體可以分為兩種：第一種要求行政行為必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)。第二種要求是，在職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為，與法律及法律的精神沒有抵觸就可以實施。因此，在國家尚未出臺統(tǒng)一的戶籍法律制度的前提下，各級政府應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)型政府要求作出行政行為，只要在行政機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，與法律及法律的精神、原則不抵觸，又有利于社會的，政府就可以積極作為。法治政府既是有限政府，又是有為政府和高效政府，對政府依法積極作為應(yīng)予鼓勵。

第五，堅持有序規(guī)范行政區(qū)劃，形成國家治理格局。僅從憲法權(quán)能結(jié)構(gòu)分析，新型城鎮(zhèn)化同樣是一項綜合系統(tǒng)工程，依賴國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在權(quán)能合作協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上給社會主體帶來的利益共享，搭建彼此法律機制的銜接機制，從而實現(xiàn)國家權(quán)能集聚帶來的最大利益。行政區(qū)劃是國家為便于管理而將其領(lǐng)土按一定的原則和程序分為若干個不同層次的單元，并設(shè)置相應(yīng)地方國家機關(guān)分層管理，以實現(xiàn)國家職能的法律制度。@政治經(jīng)濟社會的發(fā)展在時刻變化，一方面由憲法對細致人微的基層行政規(guī)劃進行規(guī)范甚為不妥，另一方面行政區(qū)劃行為并非一蹴而就，新舊區(qū)劃調(diào)整容易造成法治真空現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，基層政權(quán)的管理形式變化最為劇烈，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?、社區(qū)取代村落、街道辦事處替代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先的管理角色，一系列角色變遷導(dǎo)致新的法律主體以及法律效果的產(chǎn)生，出現(xiàn)了公權(quán)力真空、交叉、重疊等混亂現(xiàn)象。而不受法律規(guī)范的種種權(quán)力都會演變?yōu)榉抢硇缘那址噶α?，基層法律秩序價值就無從建立。引發(fā)亂象的原因在于法律自身的穩(wěn)定性與社會實踐的流變性發(fā)生了激烈碰撞。我們發(fā)現(xiàn)，在行政立法懈怠遲延和實踐中唯GDP論的政府考核體制下，行政區(qū)劃過渡期的街道辦事處往往將工作重心放在追逐GDP上，社會管理被忽視現(xiàn)象十分突出和普遍，這不符合憲法權(quán)能結(jié)構(gòu)要旨，有悖權(quán)能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)所符合的效率、有效性和責(zé)任制。

從行政立法上來看，我們建議通過引入法律保留條款和構(gòu)建完善的憲法解釋制度，消解憲法穩(wěn)定性和行政實踐的緊張關(guān)系。在具體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要緊密結(jié)合行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在立法中堅持功能分類的原則。城鎮(zhèn)化最根本的動力來自社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，而不是源于掌權(quán)者的命令或執(zhí)政者的主觀設(shè)想，城鎮(zhèn)化必須與居民自治、城鎮(zhèn)自治發(fā)展相聯(lián)系，在優(yōu)化行政層級、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中必須擺脫行政萬能的思想，引入政府管理與民眾自治的良性互動和有機結(jié)合，激發(fā)居民自治積極性和創(chuàng)造性，打造國家治理新局面。

第六，堅持政府融資風(fēng)險防控，規(guī)制恣意裁量風(fēng)險。政府融資要處理好市場和法律的關(guān)系。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化，要注意處理好市場和政府的關(guān)系，我們認為這是新型城鎮(zhèn)化成敗之關(guān)鍵。要堅持使市場在資源配置中起決定性作用。同時，要確保政府依法融資，風(fēng)險需嚴(yán)格限定在法定條件下，特別是要禁止政府融資過程中在借貸額度、資金投向和債務(wù)免除方面的恣意裁量，謹防地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)失序引發(fā)金融風(fēng)險。從法律角度規(guī)范政府融資主體，組建符合國家法律要求的法人融資機構(gòu)。建立健全投融資行政決策裁量基準(zhǔn)，與政務(wù)信息公開連為一體，力求融資公開、債務(wù)公開、風(fēng)險公開。從當(dāng)前融資情況來看，當(dāng)務(wù)之急是限制地方政府行政首長的權(quán)限，明確政府資產(chǎn)經(jīng)營債務(wù)明細，迅速梳理整頓到期債務(wù)，引入切實有效的行政問責(zé)制度，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾。

注釋：

①任進：《城鎮(zhèn)化、城市治理與法治》，《行政管理改革》2013年第6期。

②簡而言之，總結(jié)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展史，可以將其劃分為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路和新型城鎮(zhèn)化道路兩種不同的道路。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)陷入困境，各國已經(jīng)開始探索和踐行新型城鎮(zhèn)化道路。中國的新型城鎮(zhèn)化道路不是獨此一家，某種意義上其是全人類的共同選擇，而且中國當(dāng)前的探索具有為全人類文明作出新貢獻的時代特征。

③陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第50頁。

④參見吳曉明等：《政策與法律的結(jié)構(gòu)分析——從倫理政治到法理政治》，《學(xué)術(shù)論壇》2001年第3期。

⑤例如中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對于城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化問題就作出許多重要決定，這些前瞻性、針對性、方向性的重大政策必定要形成具體法律方能推動工作前進。

⑥施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第47頁。

⑦楊海坤等：《中國特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第137—140頁。

⑧分析實證主義的優(yōu)先性之成立必須依賴于這樣一個命題：實際存在的由人制定的法，即使它與應(yīng)然意義上的法相沖突，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用實際存在的由人制定的法。至于后一命題為何成立，則需要證明這種適用的價值高于用應(yīng)然法代替實際存在的由人制定的法的價值。

⑨夏勇認為，本著實證主義的態(tài)度和分析方法，在實在法中，權(quán)利包含五個要素：利益、主張、資格、力量、自由。其中的利益既可能是個人的，也可能是群體的、社會的；既可能是物質(zhì)的，也可能是精神的：既可能是權(quán)利主體自己的，又可能是與權(quán)利主體相關(guān)的他人的。而一種利益之所以要由利益主體通過表達意思或其他行為來主張，是因為它可能受到侵犯或隨時處在受侵犯的威脅中。資格構(gòu)成是提出利益主張的憑據(jù)。資格有兩種：一是道德資格，一是法律資格。力量之所以稱為要素之一，乃是因為一種利益、主張、資格必須具有力量才能成為權(quán)利。力量首先是從不容許侵犯的權(quán)威或強力，其次是從能力的意義上講的。自由只是在某些情況下才構(gòu)成權(quán)利的內(nèi)容之一。基于這五個要素的分析，夏勇將權(quán)利定義為：道德、法律或習(xí)俗所認定為正當(dāng)?shù)睦?、主張、資格、力量或自由。參見夏勇：《中國民權(quán)哲學(xué)》，生活·讀書，新知三聯(lián)書店2004年版，第311—312頁。

⑩參見《韋伯論西方法律的獨特性》，載李猛主編：《韋伯：法律與價值》，上海人民出版社2001年版，第27頁。

⑩參見弗里德里?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第50、52、119頁。

⑩Veto R，Walker，Risk Regulation and the“Faces'of Uncertainty，1998，9 Risk 29-34，

⑩參見楊海坤等：《中國特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版。

⑩莫紀(jì)宏：《實踐中的憲法學(xué)原理》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第287頁。

⑩Rachel E，Barkow，The Ascent of the Administra-tive State and the Demise of Mercy，Harvard Law Review，2008，V01，121，p，1336，

⑩翁岳生：《行政法》（上冊），中國法制出版2002年版，第149—150頁。

⑥Trop v，Dulles 356 U，S，86，102-103，（1958），（plurality opinion），

⑩盧克斯：《個人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第48頁。

⑩Murphy Raymond，Social Closure：The Theory of Monopolization and Exclusion，New York：Oxford Univerei-ty Press，1 988，p，6，

③約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版2008年版，第62頁。關(guān)于第一原則和第二原則的論述見該書第60---61頁。

⑨王鷹認為，所謂非治安化就是不把遷徙自由和戶政管理狹隘地作為影響社會穩(wěn)定的治安問題實施國家警察行政管理。在指導(dǎo)思想上須特別強調(diào)，迂徙自由涉及國家民主制度和公民權(quán)利，公民的遷徙自由是實行市場經(jīng)濟合理配置社會資源的不可缺少的條件，確立并實現(xiàn)遷徙自由是中國完成一體化進而與世界融為一體的重要制度性安排。參見王鷹：《遷徙自由與戶政管理的非治安化》，《河北法學(xué)》2001年第6期。

③羅豪才等： 《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社2003年版，第18一19頁。

③張千帆：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第461頁。 ④Jody Freeman and Jim Ros，Agency Coordinationin Shared Regulatory Space，Harvard Law Review，2012，V01，125，p，1 181，

作者簡介：楊海坤，男，1944年生，江蘇蘇州人，山東大學(xué)人文社科一級教授、博士生導(dǎo)師，山東濟南，215000；郝煒，男，1981年生，河北石家莊人，蘇州大學(xué)東吳比較法研究所，江蘇蘇州，214100。

（責(zé)任編輯 李濤）