李艷鶴 馬國賢

摘要：十八屆三中全會提出深化行政體制改革的要求以來，在政府管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共管理科學(xué)化進入了實質(zhì)推進階段。文章通過梳理20世紀西方國家的政府改革歷史，認為公共管理科學(xué)化也經(jīng)歷著從“行政效率導(dǎo)向”向“財政效率導(dǎo)向”的發(fā)展歷程。文章認為，目前我國積極推進的預(yù)算績效管理改革，就是在財政效率導(dǎo)向下推進公共管理科學(xué)化建設(shè)，是深化行政體制改革的落實與體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共管理科學(xué)化；行政效率；財政效率；預(yù)算績效管理

20世紀初，美國根據(jù)當(dāng)時的社會經(jīng)濟環(huán)境對政府管理提出了公共管理科學(xué)化的要求。隨后一直到現(xiàn)在，實踐界及學(xué)術(shù)界都在不斷更正著對“公共管理科學(xué)化”的理解和設(shè)計，公共管理的理念和實踐在不斷地實踐、摸索、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、重組，形成了目前盛行于西方各國的公共管理制度和理念。本文首先解釋了塑造“公共管理科學(xué)化”的兩個不同效率概念，并在此基礎(chǔ)上分析這兩個概念在20世紀政府改革史中的體現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)公共管理科學(xué)化發(fā)展的歷史趨勢。

一、 行政效率與財政效率

按照馬國賢（2012）的定義，效率這個管理概念包含著價值取向，指人們獲得的有效結(jié)果與付出（成本）之比。其公式為：

效率有幾個特點：①價值取向性，即合意性?！坝行ЫY(jié)果”取決于主體的價值判斷；②投入產(chǎn)出的匹配性。投入包括人們?yōu)槿〉糜行ЫY(jié)果而在時間、體力、精力和錢財?shù)鹊母冻龌驙奚?；③可評價性。指獲得的有效結(jié)果與投入相比是否值得。由此，效率成為組織管理的風(fēng)向標，效率的內(nèi)涵不同，蘊含組織管理的理念就不同。效率有經(jīng)濟效率、財政效率與行政效率之分：經(jīng)濟效率是指經(jīng)濟組織的產(chǎn)出效果與投入之比，主要用于企業(yè)經(jīng)營管理中的效率，公式為：

行政效率指政府組織內(nèi)部管理上的效率，指政府的有效行政目標達成與付出資源（時間、金錢、物力等）之比，即：

財政效率也稱為預(yù)算績效，指政府向社會提供公共服務(wù)上的效率，即有效公共服務(wù)與投入的公共資金（或公共資源）之比。

就財政效率而言，包含三個方面的含義：①績效指向結(jié)果，即有效公共服務(wù)；②績效是相對于預(yù)算撥款而言的。沒有公共資金撥款，就無所謂績效；③績效通過評價而獲得。

企業(yè)管理主要使用經(jīng)濟效率的概念，政府管理經(jīng)常用到的行政效率與財政效率。行政效率與財政效率分別主導(dǎo)著不同時期的公共管理科學(xué)化，是區(qū)分預(yù)算績效管理與傳統(tǒng)行政管理的主要概念。

二、 階段一：行政效率理念下的公共管理科學(xué)化

1. 子階段一：行政管理科學(xué)化階段。美國資產(chǎn)階級在1789年獨立戰(zhàn)爭獲得政權(quán)建立國家治理制度之后，先后經(jīng)歷了士紳制、政黨分肥制。19世紀中期以來，美國經(jīng)歷了巨大而快速的經(jīng)濟與社會變遷，同時社會貧富差距加大，社會階層分化、社會矛盾激化，政府不能有效解決問題，反而成為問題的一部分，官僚主義、浪費和腐敗三大問題尤其突出。在19世紀90年代到20世紀20年代之間，美國的改革者對各種問題的成因進行了整體性思考，重構(gòu)國家治理制度，從而比較成功地應(yīng)對了經(jīng)濟社會變遷形成的各種挑戰(zhàn)，這個時代被稱為“進步主義時代”。體現(xiàn)科學(xué)化理念的現(xiàn)代國家治理治理、公共管理制度、預(yù)算制度等都形成于這個時代。

進步主義時代改革的基本理念有兩個，一是政治—行政二分法；二是科學(xué)管理。政治行政二分法是伍德羅·威爾遜在1886年提出的，從兩個維度上區(qū)分了政治和行政：其一將國家治理的參與者分為政治家和行政人員；其二將政策過程區(qū)分為民主決策和政策執(zhí)行。從而，政治家負責(zé)民主決策，行政人員負責(zé)政策執(zhí)行。在政治行政二分法的前提下，科學(xué)管理理念主導(dǎo)了政府行政部門的改革內(nèi)容，公共部門形成了一系列的“行政原則”：①以職能設(shè)置行政機構(gòu)，減少冗余，實現(xiàn)公務(wù)管理專業(yè)化；②建設(shè)以專業(yè)管理人員為主，去政治化的文官隊伍；③按層級節(jié)制建設(shè)行政機構(gòu)，形成“金字塔”模式；④按公文主義、公務(wù)機關(guān)能力完備、公務(wù)處理規(guī)范性原則建設(shè)行政機構(gòu)；⑤改革預(yù)算管理，建立由總統(tǒng)向議會提交預(yù)算的行政預(yù)算制度和審計制度。這些改革，奠定了政府行政由“統(tǒng)治型”向“管理型”轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)。

在當(dāng)時，政府支出規(guī)模較少，政府除了執(zhí)法、國防和其他一些基礎(chǔ)設(shè)施支出外，只提供最低限度的服務(wù)（坦齊，2005）。除了戰(zhàn)爭期間的國防支出外，政府還沒有其他“戰(zhàn)略優(yōu)先”項目，預(yù)算資金采用“基數(shù)加增長”的方式在各個部門之間均衡分配，公共預(yù)算需要解決的首要任務(wù)是控制資金濫用和浪費。此時的預(yù)算制度是控制導(dǎo)向的，分項列支的預(yù)算格式按照詳細的預(yù)算科目體系分解政府各個部門的資金，詳細地羅列政府的各項支出。主要關(guān)心預(yù)算投入是否存在濫用權(quán)力，支出是否符合預(yù)算及遵守各種規(guī)章制度。預(yù)算申請自下而上，按照基數(shù)加增長的方式做出預(yù)算決策。核心部門一般不審查部門預(yù)算基數(shù)，只對支出部門提出的新增預(yù)算要求進行審查，預(yù)算增加量取決于政治上的討價還價。當(dāng)然，預(yù)算基數(shù)的形成和維持也依賴于政治上的討價還價，在政治出現(xiàn)劇烈轉(zhuǎn)折的時候，預(yù)算基數(shù)也會出現(xiàn)變化。

2. 子階段二：決策科學(xué)化階段。20世紀50年代的政府支出規(guī)模與19世紀初相比，已經(jīng)增加了很多。美國進步主義時代的行政管理傳統(tǒng)，將決策權(quán)力賦予政治家，行政機構(gòu)只負責(zé)執(zhí)行政策。當(dāng)政府支出較小時，決策職能并不是那么重要；隨著政府支出越來越大，決策者所要承擔(dān)的工作越來越多，進而就需要建立合適的制度，將政府資金在越來越多的政策需求之間進行分配。

20世紀50年代左右開始，政府治理改革的重點為決策，1949年胡弗委員會建議政府對要做的事及要達成的目標進行測量，據(jù)測量結(jié)果分配預(yù)算，開啟了將理性因素納入到資金分配的過程的理性預(yù)算改革歷程。從此，美國幾乎實驗了理論上出現(xiàn)的每種預(yù)算方式，分別包括50年代的績效預(yù)算、60年代的計劃項目預(yù)算、70年代的零基預(yù)算。這些改革都希望能夠找到一種科學(xué)的、理性的預(yù)算決策模式，一勞永逸地解決公共資源配置問題，希望用理性的預(yù)算分析來取代政治判斷和預(yù)算基數(shù)在資金分配中的影響。但每一次理性預(yù)算改革對于預(yù)算決策的重點理解不同，采用的決策方式也不同。50年代的績效預(yù)算將預(yù)算決策的重點從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出，以活動為基礎(chǔ)將資源與產(chǎn)出績效聯(lián)系起來。60年代的計劃項目預(yù)算將預(yù)算決策的重點轉(zhuǎn)到政策目標，強調(diào)運用戰(zhàn)略計劃引導(dǎo)資金分配。70年代的零基預(yù)算主張取消預(yù)算基數(shù)對資金分配的影響，按照活動的輕重緩急對支出申請進行排序。這些改革認為公共預(yù)算缺乏效率的根源是預(yù)算決策中的政治因素，因此試圖將完全理性引入公共預(yù)算中，將政治因素從預(yù)算過程中排除出去。

美國聯(lián)邦政府的績效改革開啟了世界各國各級政府對政府績效進行測量并評估的大趨勢。60年代以后，聯(lián)合國根據(jù)美國績效預(yù)算及計劃項目預(yù)算改革的經(jīng)驗發(fā)布了《項目和績效預(yù)算手冊》，更多的國家開始在預(yù)算中引入績效信息，20世紀60年代有將近50個國家都實行了不同形式的項目和績效預(yù)算（馬駿等，2011）。

3. 行政效率理念下政府治理的失敗。19世紀前半期的行政管理科學(xué)化及50年代之后的決策科學(xué)化，其核心理論都是源于政治—行政二分法的“行政效率”。行政機構(gòu)沒有決策甚至是建議決策的權(quán)力，其唯一目標是追求“行政效率”建設(shè)“效率政府”。公共管理也只關(guān)注組織內(nèi)部管理效率，而未將財政效率——向社會提供有效公共服務(wù)放在首位。因而未解決官僚主義等三大難題，且愈加嚴重。

在行政效率理念下，20世紀80年代以前重點關(guān)注決策的理性預(yù)算改革并沒有考慮到行政機構(gòu)的行為，行政機構(gòu)僅僅幫助政治家準備相應(yīng)的預(yù)算文檔。事實證明，這種由于“行政效率”導(dǎo)致的“決策—執(zhí)行”的分割，不能使得任何一種理性預(yù)算決策模式發(fā)展成為穩(wěn)定的決策機制。雖然每一預(yù)算改革模式都對預(yù)算產(chǎn)生了這樣或者那樣的影響，但是都很快被另一種模式所取代。70年代之后，包括美國在內(nèi)的西方各國爆發(fā)了全面的經(jīng)濟、財政危機和信任危機。公共管理界開始了新的反思：“效率政府”究竟是什么？應(yīng)當(dāng)追求行政效率還是財政效率？在政府管理上，預(yù)算應(yīng)當(dāng)是政府的管理工具，還是“管理政府的工具”？等問題。

三、 階段二：財政效率理念下的公共管理科學(xué)化

西方第二次公共管理科學(xué)化開始于20世紀70年代晚期，其最重要的特點是將“行政效率”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏斦省崩砟睿康氖墙ㄔO(shè)“績效政府”。但這次改革依然是漸進的，各國經(jīng)過多次探索和實驗，才逐漸將“公共資金”和“有效公共服務(wù)”這兩個概念在制度運作上結(jié)合起來。這一階段的改革也分為兩個部分，第一部分關(guān)注“公共資金”的節(jié)約，第二個階段關(guān)注“有效公共服務(wù)”的實現(xiàn)。

1. 子階段一：以放權(quán)換取資金節(jié)約。20世紀80年代左右，各國都面臨著巨額財政赤字，且公共服務(wù)效率低下，公民對政府信任下降。這一時期上臺的各國新政府的施政目標既要削減財政資金，又要保證不減少公共服務(wù)的供給，在這樣的約束下，只能采取各種方式提高“財政效率”，才能解決這個兩難問題。這個時期改革的顯著特點是以放權(quán)換取預(yù)算資金的節(jié)約。

英國于1979發(fā)動“雷諾評審”審查政府機構(gòu)內(nèi)部運作效率。1982年發(fā)起《財政管理創(chuàng)新》項目，賦予職能部門在資金使用上的自由權(quán)，希望能夠節(jié)約資金。澳大利亞1983年推出財政管理方案，采用“效率分紅”的方式激勵部門節(jié)約資金，財政部認為放松控制能夠使得帶來預(yù)算資金節(jié)約，財政部門承諾與部門就這部分節(jié)約資金進行“分紅”，職能部門將擁有使用部分節(jié)約資金的自由權(quán)力。美國1985年通過《格蘭姆-拉德曼-霍林斯法案》，主要內(nèi)容也是平衡預(yù)算和控制赤字。

這個時期，財政部門放松了對職能部門的預(yù)算控制，轉(zhuǎn)而采用其他的控制手段，因此對預(yù)算資金使用效果的考核越來越多。如澳大利亞的“解釋性說明（EN）”，加拿大的“運營規(guī)劃框架（OPF）”都規(guī)定了部門績效考核的格式及報告要求。英國1988年的預(yù)算白皮書中涵蓋了1 500多個績效指標。但這時候績效指標的作用主要是代替原有的規(guī)則監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，對預(yù)算申請決策的影響較小。配合著其他改革措施，這一時期政府管理的主要矛盾——財政危機，得到了緩解。澳大利亞使聯(lián)邦政府支出在GDP中的份額從1984年～1985年的30%減少1989年～1990年的23%。2000財年美國聯(lián)邦財政實現(xiàn)了1 230億美元盈余（馬國賢，2005）。

這一階段的改革還涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，公務(wù)員管理方式的轉(zhuǎn)變，政府結(jié)構(gòu)再造及管理方式轉(zhuǎn)變，通過消除阻礙財政效率提高的體制機制因素，如人事制度、行政體制和如何評價下級政府等，來提高財政效率。因而當(dāng)時的績效在管理主要是“政府績效管理”。

2. 子階段二：以公共資金換取有效公共服務(wù)。進入20世紀90年代中后期，各國的財政情況有所好轉(zhuǎn)，削減預(yù)算支出不再是政府的首要目標，但是需要建立長效的預(yù)算決策和分配機制，提高財政效率。前一期通過績效信息提高政府管理績效的“政府績效管理”，為各國奠定了績效信息和生產(chǎn)的良好基礎(chǔ)。在這一時期，政府將績效信息更廣泛地應(yīng)用于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算決策，改變預(yù)算資金分配方式。

西方國家開始被廣泛稱為“新績效預(yù)算”的改革，探索將支出與結(jié)果相聯(lián)系的預(yù)算模式。新績效預(yù)算充分吸收了理性預(yù)算有價值的成分，強調(diào)在預(yù)算約束的框架內(nèi)，運用戰(zhàn)略計劃引導(dǎo)資金分配，將預(yù)算決策的重點轉(zhuǎn)移到最終結(jié)果，在預(yù)算與“結(jié)果”績效間建立聯(lián)系。這一改革的先驅(qū)是新西蘭始于1987年的合同預(yù)算改革，英國1997年通過財政部門與職能部門簽訂“公共服務(wù)合同”編制三年期預(yù)算。美國1993年通過了《政府績效與評價法案》（GPRA）要求部門在預(yù)算過程中編制部門績效計劃和績效報告，澳大利亞、加拿大、都在這些方面做出了不同程度的努力，將結(jié)果性績效信息與預(yù)算編制相結(jié)合。

新績效預(yù)算改革在提高資源配置效率的預(yù)算模式上提出了可能是迄今為止最合理的解決辦法，也同時改革了總額控制和運行效率。新績效預(yù)算在三個方面區(qū)別于以前的預(yù)算改革。首先，雖然它從表面上與20世紀50年代興起的績效預(yù)算很像，都強調(diào)資金支出的績效，但是早期的績效預(yù)算強調(diào)應(yīng)該生產(chǎn)產(chǎn)出（Output），新績效預(yù)算強調(diào)支出的最終結(jié)果（Outcome）。由此，它被成為新績效預(yù)算。其次，以前的預(yù)算改革都主張引入“理性的”預(yù)算分析將政治因素從預(yù)算過程中排除出去；盡管新績效預(yù)算也強調(diào)項目分析，但是政治家在確定財政收支總額、戰(zhàn)略目標以及支出重點方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。其三，以前的改革主要關(guān)心預(yù)算編制環(huán)節(jié)，沒有同時改革預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域，也未關(guān)注總額控制問題。新績效預(yù)算放棄了傳統(tǒng)預(yù)算模式下對支出部門的外部控制，將資金使用的自由權(quán)和靈活性下放給部門和管理者，主張讓管理者自己進行管理，這是以前的預(yù)算改革所缺乏的。新績效預(yù)算非常重視總額控制，強調(diào)政治家應(yīng)該在總額控制的約束下制定戰(zhàn)略目標、確定政策重點和支出重點。

3. 財政效率原則在預(yù)算績效管理改革中的體現(xiàn)。從理論上來講，公共組織的主要使命是為公民提供有效公共服務(wù)，有效公共服務(wù)是多目標的，且不能簡單地用利潤或預(yù)期收益等貨幣化形式表示，公共組織不能使用經(jīng)濟效率的概念。行政效率有兩個方面不適用于現(xiàn)代公共管理：一是行政效率追求有效行政結(jié)果，但有效行政結(jié)果并不一定能帶來有效公共服務(wù)，如決策失誤時，雖然行政執(zhí)行效率極高，但是執(zhí)行效果不能為公民帶來任何好處，甚至可能帶來害處；二是行政效率主要考慮時間成本投入，沒有考慮行政最關(guān)鍵的運行成本是納稅人的資金投入，特別是現(xiàn)代社會公民的納稅人意識越來越明確，預(yù)算資金總額是政府所面臨的最主要約束，因此財政效率概念比行政效率更適合目前公共管理。從實踐發(fā)展來看，20世紀80年代開始的改革，無論是其先期的側(cè)重點放在節(jié)約預(yù)算資金上，還是后期改革重點向資金結(jié)果的轉(zhuǎn)移，都是按照“財政效率”原則對政府管理及預(yù)算流程的重組。

從理論和實踐的角度出發(fā)，可以看出，公共管理科學(xué)化的兩次指導(dǎo)理念的變革，主要體現(xiàn)在以下三個方面：①從“行政效率”原則到“財政效率”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在公共管理研究范圍的變革上，行政效率僅關(guān)注政策執(zhí)行、財政效率還關(guān)注決策；②從“行政效率”原則到“財政效率”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在管理模式的變革上，行政效率將行政人員視為沒有主動性的機械人，和沒有自利性的道德人；財政效率賦予行政人員靈活性；③預(yù)算模式轉(zhuǎn)變是效率概念轉(zhuǎn)變的綜合體現(xiàn)，新績效預(yù)算同時考慮決策和執(zhí)行，也同時考慮政治和行政。

因此，本文形成以下觀點：（1）效率始終是政府追求的目標，是公共管理科學(xué)化的核心，也是實踐科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵；（2）“效率政府”建設(shè)的關(guān)鍵是處理好財政效率與行政效率關(guān)系，將前者放在首位，否則會本末倒置。這是西方經(jīng)過近80年探索才弄清的寶貴經(jīng)驗；（3）治理官僚主義等“三大難題”是西方兩次公共管理科學(xué)化的直接動因，根源是財政無效率。為此，我國的“三大難題”治理，既要注重分項治理措施，更要注重通過預(yù)算績效管理來提高政府整體績效，鏟除孳生土壤。目前我國推行的預(yù)算管理績效改革，是在財政效率原則將行政效率原則下的“行政管理科學(xué)化”和“決策科學(xué)化”，整合為同時從決策和執(zhí)行兩方面提高財政績效的“新公共管理科學(xué)化”。

參考文獻：

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4. 馬國賢，任曉輝.公共政策分析與評估.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012.

基金項目：國家社科基金重點項目（項目號：12AZD097），上海財經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金（項目號：CXJJ-2012-319）。

作者簡介：馬國賢，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李艷鶴，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-10-20。