[摘 要]通過對(duì)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的實(shí)地調(diào)研，從進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)的角度為優(yōu)化河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)提出四個(gè)方面的對(duì)策建議：一是依據(jù)《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)招商引資工作的針對(duì)性，突出產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的特色；二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目布局，完善全省工業(yè)布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；三是實(shí)施差別化政策和差別化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的精細(xì)化；四是形成高效的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理體制。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；頂層設(shè)計(jì)；招商引資；產(chǎn)業(yè)升級(jí)

[中圖分類號(hào)]F127.41 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.06.015

近年來，河南省的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，但在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些不盡如人意的問題，宏觀上需要通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)盡快解決。同時(shí)，為貫徹中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）關(guān)于嚴(yán)格實(shí)施主體功能區(qū)制度、完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系、對(duì)限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核等相關(guān)精神，需要對(duì)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃做進(jìn)一步的調(diào)整。本文擬在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上從四個(gè)方面提出優(yōu)化河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的路徑。

一、按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，進(jìn)一步強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)招商引資工作的針對(duì)性，突出糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的特色

2010年底，國務(wù)院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》把河南省屬于中原城市群的大部分地區(qū)列入了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，可以重點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)；同時(shí)把黃淮海平原、南陽盆地和豫西山丘地區(qū)的66個(gè)國家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣（面積占全省的52.45%，人口占全省的47.7%）列入限制開發(fā)地區(qū)，定位為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，是保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，是新農(nóng)村建設(shè)的先行區(qū)?！秶抑黧w功能區(qū)規(guī)劃》為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)確定的開發(fā)管制原則主要包含三方面：一是要加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度；二是城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)項(xiàng)目要集約開發(fā)、集中布局；三是要在資源環(huán)境允許的范圍內(nèi)因地制宜發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞動(dòng)密集型新興服務(wù)業(yè)和具有技術(shù)含量的制造業(yè)等，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，嚴(yán)格控制高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；诮陙砭S護(hù)國家糧食安全難度加大的現(xiàn)實(shí)，為了落實(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)的功能定位，保證糧食主產(chǎn)區(qū)安心搞糧食生產(chǎn)，《決定》明確提出，要“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域要取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。《決定》的相關(guān)精神足以顯示出國家推動(dòng)實(shí)施主體功能區(qū)制度的決心。河南省作為糧食生產(chǎn)大省，必須把自身的發(fā)展需要與河南省在維護(hù)國家糧食安全方面應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)很好地協(xié)調(diào)起來。

1.縮小政策單元，實(shí)行分區(qū)域考核

河南省提出的不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的理念，使河南找到了天下糧倉與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間的均衡點(diǎn)，形成了國家使命、區(qū)域擔(dān)當(dāng)、中原情懷之間的的契合點(diǎn)，但“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該是就河南省整體而言，不能作為每一個(gè)縣（區(qū)）追求的目標(biāo)。如果要求每一個(gè)縣（區(qū)）都要實(shí)現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，都要在短期內(nèi)大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，都要把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)搞出顯著成績，這對(duì)相當(dāng)一部分縣（區(qū)）是有很大難度的，不僅會(huì)干擾、影響當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)，還有可能影響到全省“三化”協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使河南省承擔(dān)的維護(hù)國家糧食安全的使命無法落實(shí)。

要真正實(shí)現(xiàn)河南省的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，必須按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，實(shí)行分區(qū)域考核，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，加強(qiáng)省內(nèi)區(qū)域間的分工協(xié)作。中原城市群的大部分地區(qū)可以利用自身在區(qū)位、交通、工業(yè)化基礎(chǔ)、招商引資條件等方面的優(yōu)勢(shì)，集中力量招商引資，建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，帶動(dòng)全省由工業(yè)大省向工業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。河南省的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要集中力量優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保護(hù)山、水、林、田、湖這一生命共同體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)糧食高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全、高效。

2.改革考核指標(biāo)，增強(qiáng)招商引資項(xiàng)目針對(duì)性

對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)在取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核之后要進(jìn)一步取消一般招商引資考核，鼓勵(lì)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)引進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目、勞動(dòng)密集型項(xiàng)目和高技術(shù)含量項(xiàng)目?！稕Q定》提出要對(duì)限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，這對(duì)于推動(dòng)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，防止GDP考核指標(biāo)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的干擾，使農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)能夠嚴(yán)格按照主體功能區(qū)規(guī)劃的定位確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)布局是十分必要的。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)僅僅取消GDP考核是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步取消一般招商引資考核。[1]

推進(jìn)全區(qū)域招商是過去一個(gè)時(shí)期河南省招商引資工作的主要方式，雖然這種做法對(duì)推進(jìn)河南省的招商引資工作發(fā)揮了顯著作用，但依據(jù)《決定》有關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的精神和河南省招商引資工作的實(shí)際情況，對(duì)全區(qū)域招商的做法進(jìn)行反思，我們認(rèn)為河南省在招商引資方面還存在一些弊端：一方面，為了完成招商引資任務(wù)，積累政績，地方政府的短期行為和公司化傾向都不同程度地存在，以至于在招商引資過程中自相競爭，提高了招商引資成本，對(duì)外商過度讓利，項(xiàng)目選擇性差，一般制造業(yè)項(xiàng)目重復(fù)引進(jìn)，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向被弱化，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏相互間的分工和協(xié)作等，這些問題都已經(jīng)或正在暴露出來；另一方面，全區(qū)域招商引資的做法不僅使耕地面積保護(hù)面臨威脅，而且使耕地的質(zhì)量和糧食生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全要求也受到威脅。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)大量占用優(yōu)質(zhì)耕地，宅基地、山坡地、河灘地被大量補(bǔ)進(jìn)以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的情況下，“占”與“補(bǔ)”之間不僅存在時(shí)間差，還存在質(zhì)量失衡，一些招商項(xiàng)目還造成了比較嚴(yán)重的空氣污染和地下水污染，實(shí)現(xiàn)糧食安全存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)取消一般招商引資考核并不是要完全取消招商引資工作，而是旨在增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)招商引資工作的針對(duì)性。建議今后在糧食主產(chǎn)區(qū)要限制一般的加工制造業(yè)項(xiàng)目，禁止對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，重點(diǎn)在農(nóng)產(chǎn)品新品種培育、高效優(yōu)良品種的種養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品深加工、食品加工、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等方面加大招商引資力度，引進(jìn)技術(shù)含量和附加值比較高的加工企業(yè)，引進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)和技術(shù)推廣、服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

基于糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益較差的現(xiàn)實(shí)，從多個(gè)層面完善糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制十分必要。《決定》提出，要“健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。筆者認(rèn)為，不僅要進(jìn)一步加大國家財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，還要進(jìn)一步加大省級(jí)財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、維護(hù)國家糧食安全、建設(shè)糧食核心區(qū)，是河南省對(duì)全國人民的莊重承諾，是一億多河南人應(yīng)該共同承擔(dān)的重要使命。通過省級(jí)財(cái)政加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)支持力度，培育農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，保障農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入水平、農(nóng)民收入和城鎮(zhèn)居民工資水平，是完成河南省糧食生產(chǎn)任務(wù)的要求，是實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各區(qū)域之間分工協(xié)作的要求，也是以工補(bǔ)農(nóng)的一種重要方式[2]。

二、把優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目布局作為進(jìn)一步完善河南省工業(yè)布局、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一次歷史性機(jī)遇

在河南省建立180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是加快河南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的一次歷史性機(jī)遇，對(duì)今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)在項(xiàng)目布局方面的引導(dǎo)不夠，有一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的項(xiàng)目布局還存在不夠科學(xué)、不夠規(guī)范的現(xiàn)象：一是一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)沒有嚴(yán)格按照主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的方向完善產(chǎn)業(yè)鏈條，引進(jìn)項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性比較差，上下游企業(yè)銜接不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚度不高，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)能力不強(qiáng)。如西華縣的凱宏鞋業(yè)、扶溝縣的寶昌鞋業(yè)的生產(chǎn)和出口能力都比較強(qiáng)，但其制鞋所用原材料大部分都來自外部；長葛市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的河南森源電氣股份有限公司和新鄉(xiāng)市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的紐科倫（新鄉(xiāng)）起重機(jī)有限公司也缺乏本地的相關(guān)配套企業(yè)；長垣縣的起重機(jī)產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)雖有一定影響，但主要是中低端產(chǎn)品，而且壓縮機(jī)和電機(jī)等關(guān)鍵部件在本地甚至在全省都沒有配套企業(yè)；河南黃河旋風(fēng)股份有限公司雖然早就是行業(yè)龍頭，但一直處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，在帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒有發(fā)揮領(lǐng)頭雁的作用。二是低水平重復(fù)建設(shè)和自相競爭問題比較突出。河南省某市15個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中有6個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)把食品工業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有5個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)把裝備制造、通用設(shè)備制造作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有4個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)把紡織服裝業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在相鄰產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃大量屬于同類產(chǎn)業(yè)且產(chǎn)品高度趨同的低端產(chǎn)品生產(chǎn)項(xiàng)目，不僅會(huì)影響資源配置效率，也有礙產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的專業(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品功能化，以及產(chǎn)品互補(bǔ)性的形成，從而影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整體實(shí)力的提升。

筆者認(rèn)為，要解決這些問題，必須形成互動(dòng)協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制，有效提高招商引資水平和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)水平。具體來說，可以從以下幾個(gè)方面著手。

1.優(yōu)化、修正主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向

應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況，為部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供一次優(yōu)化、修正主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向的機(jī)會(huì)。由于各地的資源稟賦狀況不同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不同，因此在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)過程中形成的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與面臨的困難也不同。一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在初期確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向時(shí)存在一定的盲目性，導(dǎo)致一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，河南省有26個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占比不到20%。[3]通過對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向的必要調(diào)整，可以為有關(guān)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。

2.倡導(dǎo)配套生產(chǎn)與專業(yè)化分工

應(yīng)倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的配套生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的專業(yè)化分工，鼓勵(lì)在各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間發(fā)展配套項(xiàng)目和配套產(chǎn)品，避免在一般性項(xiàng)目引進(jìn)方面的自相競爭。對(duì)那些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成較大規(guī)模和較大市場影響力的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在相鄰地區(qū)甚至在省內(nèi)應(yīng)避免同一技術(shù)層次項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，鼓勵(lì)引進(jìn)產(chǎn)品互補(bǔ)或整體技術(shù)升級(jí)的項(xiàng)目。

3.形成意向性招商項(xiàng)目在省內(nèi)順暢流動(dòng)的機(jī)制和平臺(tái)

針對(duì)一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進(jìn)項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)性差、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)被弱化等現(xiàn)象，建議通過完善信息共享機(jī)制和利益分享機(jī)制的辦法使意向性招商項(xiàng)目在省內(nèi)順暢流動(dòng)，從而保證引進(jìn)項(xiàng)目在最佳地點(diǎn)完美落地。借鑒廣東等地的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)主要通過GDP分成、稅收分成及獎(jiǎng)勵(lì)等辦法在項(xiàng)目引進(jìn)、落地各個(gè)環(huán)節(jié)之間形成利益分享機(jī)制，這有利于促進(jìn)各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)揮其積極作用。

三、實(shí)施差別化政策和差別化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)精細(xì)化的管理

由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)所處的區(qū)位、擁有的資源、基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力、面臨的制約因素和發(fā)展前景等各方面均存在較大差異，因此目前對(duì)全省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)行的無差別管理顯然失之偏頗。

從目前的實(shí)際情況出發(fā)，筆者認(rèn)為實(shí)行差別化政策和差別化管理有利于避免同質(zhì)競爭和重復(fù)建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展，有利于盡快把一部分優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)做大做強(qiáng)。

建議按照產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)模、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力等方面的實(shí)際情況，將180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)劃分為優(yōu)先發(fā)展類、重點(diǎn)發(fā)展類、調(diào)整組合類三大類別，采取差別化管理政策。大力支持和推進(jìn)那些實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、項(xiàng)目技術(shù)含量和附加值高、發(fā)展前景好、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用突出的優(yōu)先發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展；對(duì)那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目較多、發(fā)展前景比較明朗、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用比較顯著的重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供重點(diǎn)支持和扶持；對(duì)那些實(shí)力弱、產(chǎn)業(yè)集聚水平低、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用較差的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則應(yīng)該實(shí)行調(diào)整重組，對(duì)問題特別突出的少數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則要下決心盡快淘汰，以便讓整合出的寶貴資源為優(yōu)先發(fā)展類和重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。[4]

四、形成高效的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理體制

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前河南省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中有相當(dāng)一部分都存在管理體制方面的問題。比較突出的問題主要有兩個(gè)方面：一是區(qū)屬產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的管理主體不明確，區(qū)政府沒有管理職能，區(qū)里沒有成立土地、規(guī)劃、住建等管理部門，市政府相關(guān)部門也沒有為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，所有的手續(xù)都必須到市里去辦，不僅影響辦事效率，而且因?yàn)橐恍╉?xiàng)目投產(chǎn)時(shí)各種手續(xù)不齊全，對(duì)后續(xù)的各項(xiàng)工作也會(huì)形成牽制；二是建在縣里的一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，雖然在集聚區(qū)內(nèi)也設(shè)立了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展局、招商局、科技局等部門，但這些內(nèi)設(shè)部門沒有管理職能，在土地管理、建設(shè)管理、戶籍管理、環(huán)境保護(hù)等方面還處于多頭管理狀態(tài)。以上兩種情況，由于管理部門設(shè)置不到位或者管理職能沒有落實(shí)，項(xiàng)目落地的難度相對(duì)比較大。特別是由于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)占用了縣里的土地，稅收卻要上交市財(cái)政，稅收歸屬引發(fā)的利益沖突比較尖銳。這不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y能力，也容易引發(fā)當(dāng)?shù)氐淖韫な录?。可見，管理體制改革滯后已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展活力的一個(gè)重要因素。因此，筆者建議采取以下措施以形成高效的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理體制。

1.賦予集聚區(qū)管委會(huì)相應(yīng)行政級(jí)別的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限

在工業(yè)基礎(chǔ)較好的縣區(qū)，可能有幾個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，或者除了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之外還有其他園區(qū)。對(duì)此，可以嘗試在這些縣區(qū)選擇一批具有一定規(guī)模、有良好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以擺脫來自行政區(qū)劃的干預(yù)和制約、提高辦事效率為目標(biāo)，按照“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理理念賦予管委會(huì)縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限特別是行政審批權(quán)限，完善相關(guān)職能管理機(jī)構(gòu)，使產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的職能管理部門在土地、規(guī)劃、住建、項(xiàng)目審批等方面享有與縣級(jí)職能管理部門同等的權(quán)力，促使產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理主體，減少、消除來自外部行政機(jī)構(gòu)的制約和干擾，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的動(dòng)力和實(shí)力。2014年6月25日，中共河南省委書記郭庚茂同志在全省市廳級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上的講話中也提出，“要落實(shí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)功能與行政區(qū)域的套合，形成完整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。要授予相當(dāng)本級(jí)行政區(qū)的權(quán)限，減少管理層次，提高行政效率。要實(shí)行精干統(tǒng)一高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索靈活的干部人事制度，創(chuàng)新內(nèi)部管理機(jī)制”[5]。

2.完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)

在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的縣區(qū)，應(yīng)以提高行政效率、減少相互間的矛盾為目標(biāo)，成立由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在河南省一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的縣區(qū)，幾乎所有的工業(yè)都集中在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)了，招商引資也主要是在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行，以服務(wù)工業(yè)為主的職能部門的主要業(yè)務(wù)也都與集聚區(qū)有關(guān)。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)不僅僅是管委會(huì)的事，而是全縣工業(yè)發(fā)展的主陣地。如果賦予產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，縣里原有的一些職能部門就會(huì)被架空，不但職能部門有意見，縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)也不會(huì)滿意，推進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)等工作可能也會(huì)遇到阻礙。因此，筆者建議成立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記或縣長兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，協(xié)調(diào)縣區(qū)相關(guān)管理部門，集中力量為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)服務(wù)，這樣既能提高行政效率，又能減少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與縣區(qū)原有管理職能部門之間的矛盾。

3.對(duì)目前還處于起步階段的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，應(yīng)盡快落實(shí)“人員派駐制”，完善“直通車”制度

有一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)目前規(guī)模還比較小，發(fā)展前景也不太明朗，暫時(shí)還不具備設(shè)立相應(yīng)等級(jí)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)、履行相應(yīng)管理權(quán)限的條件。對(duì)這一類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，可以試行產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組體制，也可以進(jìn)一步完善 “人員派駐制”，派駐機(jī)構(gòu)和人員業(yè)務(wù)上受原單位領(lǐng)導(dǎo)，人員由集聚區(qū)管理。同時(shí)應(yīng)盡快完善與市直管理部門或縣直管理部門之間的“直通車”制度，在項(xiàng)目備案、環(huán)評(píng)、立項(xiàng)、規(guī)劃評(píng)審、用地等環(huán)節(jié)發(fā)揮派駐人員的作用，落實(shí)“一站式”辦結(jié)制度，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]

梁丹.培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的難點(diǎn)與對(duì)策[J].學(xué)習(xí)論壇，2014（4）：40.

[2] 梁丹.內(nèi)陸地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的培育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2013（1）：34.

[3] 河南省社會(huì)科學(xué)院.河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報(bào)告[R].鄭州：河南省社會(huì)科學(xué)院，2014.

[4] 梁丹，宋偉.從一個(gè)邏輯悖論看產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（3）：73.

[5] 郭庚茂.深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列講話精神 讓中原在實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的進(jìn)程中更出彩[N].河南日?qǐng)?bào)，2014-06-26（01）.