單曉輝

【摘要】改革開放以來，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時期積累的深層矛盾和問題浮現(xiàn)，加上一些政府部門公共權(quán)力異化，行政行為不規(guī)范，政府信息不及時、不準(zhǔn)確以及政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性等不作為現(xiàn)象，使得政府部門公信力出現(xiàn)弱化的趨勢。提升政府公信力已經(jīng)成為社會公眾的普遍共識和一致期待，文章指出，要從轉(zhuǎn)變政府職能、堅持依法行政、推進政務(wù)公開等方面入手，提高政府公信力。

【關(guān)鍵詞】社會轉(zhuǎn)型 政府公信力 提升路徑

【中圖分類號】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

社會轉(zhuǎn)型，是指1978年以來，我國從計劃經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟時代、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)社會、從封閉半封閉狀態(tài)的社會轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型社會、從禮俗社會轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ紊鐣?，以及由此帶來的?jīng)濟、政治、文化、社會等各領(lǐng)域、各層面的社會變革過程①。目前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型的重要時期，新舊體制產(chǎn)生沖突，社會利益分化組合，價值觀多元。這些變化在客觀上影響了政府的威信，削弱了政府的公信力。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)時代和“自媒體”時代的到來，新聞自由度明顯提升，傳媒生態(tài)媒介發(fā)生了前所未有的變化。一些政府的負(fù)面信息迅速擴散，很多問題被無限放大，在強大的社會輿論批評浪潮中，政府公信力陷入了日益弱化的困境。因此，提升政府公信力，是政府有效回應(yīng)公民參與社會管理的應(yīng)有之義，也是自覺落實“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

政府公信力概述

政府公信力，從本質(zhì)上來說是一個政府政治合法性的問題。政府公信力的強弱直接關(guān)乎政府合法性的基礎(chǔ)，影響著政府的號召力和權(quán)威性。要建立一個良好的社會誠信體系，首先應(yīng)該從提升政府的公信力做起。政府公信力的提升，也有助于帶動個人信用和企業(yè)信用的提升。

政府公信力的內(nèi)涵。要對政府公信力進行理論研究，首先要理清社會轉(zhuǎn)型期政府公信力的涵義。政府公信力涉及兩個主體：政府和社會公眾。因此，對政府公信力的界定也須從這兩方面入手。國家行政學(xué)院唐鐵漢教授認(rèn)為，“公信力一方面表現(xiàn)為政府對民眾的影響力、號召力，另一方面也體現(xiàn)了人民群眾對政府的評價，政府公信力等于政府行政能力乘以公眾滿意度”②。因此，政府公信力一方面是指政府通過制定政策、執(zhí)行政策取得行政效能，從而獲取民眾的認(rèn)同和信任的能力;另一方面是指民眾從內(nèi)心對政府行為進行價值評判，然后形成對政府的支持。這兩方面是一種相互依賴的關(guān)系。在出現(xiàn)信任危機的社會，提升政府公信力，不但可以塑造政府的誠實信用形象，帶動社會民眾加強信任，而且直接有利于社會的穩(wěn)定，推動社會轉(zhuǎn)型的進程③。

首先，政府公信力的提升，有利于提高政府的合法性基礎(chǔ)，贏得廣大人民群眾的積極擁護和支持。政府合法性是建立在民眾心理認(rèn)同基礎(chǔ)上的，而這種心理認(rèn)同無疑是建立在信任的基礎(chǔ)之上的，政府只有先贏得民眾的認(rèn)同和信任，才能得到民眾的擁護和支持?！凹词棺顝姷娜艘膊荒苡肋h(yuǎn)壓制住民眾，不能永遠(yuǎn)坐在主宰者的位子上，他只有把手中的強力變?yōu)槊癖娛种械臋?quán)利，把強制民眾服從轉(zhuǎn)化為讓民眾覺得理所當(dāng)然的義務(wù)”④。所以，政府公信力的提升，一方面能夠削減政府行政行為的運行成本，提高工作效能，另一方面能吸引公民主動參與政治，推動民主政治發(fā)展。

其次，政府公信力的提升，有利于穩(wěn)定社會秩序，推動其健康有序發(fā)展。無論是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，穩(wěn)定的秩序都是社會有序運轉(zhuǎn)的重要條件，市場經(jīng)濟的發(fā)展離不開生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者對市場規(guī)則的心理認(rèn)同。政府是穩(wěn)定的公共秩序的提供者，倡導(dǎo)人們遵守秩序。如果政府自身缺乏公信力，市場經(jīng)濟必然會陷入混亂。所以，政府公信力的提升不僅能夠為我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展提供穩(wěn)定的內(nèi)部條件，使市場經(jīng)濟迸發(fā)活力，還能夠在競爭激烈的國際市場競爭中為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。

最后，政府公信力的提升，有利于樹立政府的良好形象，提高公民參與熱情。政府的良好形象建立在民意的基礎(chǔ)上，而政府如果要了解各項政策是否符合民情民意，具體工作是否讓群眾滿意，需要完善、暢通的民意表達(dá)機制和政策反饋機制，以便及時作出調(diào)整和回應(yīng)。這就要求政府行政行為誠實守信，樹立政府依法行政權(quán)威，推進誠信建設(shè)，贏得人民群眾的信任。只有當(dāng)政府獲得人民群眾的心理認(rèn)同和行為支持時，才能更有信心主動參與政策的制定、擁護各項政策的執(zhí)行與監(jiān)督，從而推動我國政治的民主化進程。

社會轉(zhuǎn)型時期政府公信力弱化的現(xiàn)狀及原因

隨著中國改革進入攻堅期，陸續(xù)出現(xiàn)了許多影響政府公信力的事件，比如“周老虎”事件、湖南衡陽賄選案、溫州動車事故等，這些政治地震不斷地拷問著政府的公信力。

政府公信力弱化的現(xiàn)狀。改革開放三十多年來，隨著民主與法治建設(shè)的深入推進，尤其是隨著自媒體時代的到來，人民的政治參與熱情提高，監(jiān)督政府的路徑更加暢通。然而，面對日益復(fù)雜的社會狀況，傳統(tǒng)的帶有行政強制色彩的管理方式難以適應(yīng)新情況，解決新問題，服務(wù)型的管理模式成為人民的新期待。政府公信力弱化具體表現(xiàn)在：一是決策前吸收了民眾的意見，但在決策過程中卻忽視民意，決策前的聽證形同虛設(shè);二是政策制定得很好，但在執(zhí)行過程中卻違背初衷，基層政府在執(zhí)行政策層面大打折扣;三是事故相關(guān)責(zé)任人被問責(zé)后，卻在不聲不響中重新啟用，甚至提拔任用。

2006年9月，國內(nèi)一家知名網(wǎng)站和雜志社聯(lián)合進行的關(guān)于“信用度最低的職業(yè)群體”調(diào)查中，政府官員排在“我國信用度最低的職業(yè)群體”第一位。這一調(diào)查結(jié)果也在另外兩項調(diào)查中得到了佐證。在被問到“您對當(dāng)?shù)卣賳T的認(rèn)可程度”這一問題時，高達(dá)63.77%的人表示很不信任，有30%的人表示不太信任。2012年，根據(jù)《小康》雜志發(fā)布的《2011～2012中國信用小康指數(shù)》報告，我國2011～2012年的政府公信力指數(shù)為67.8分，表明公眾對于政府信用的總體評價居于中等偏上。雖然這些調(diào)查存在一定程度的隨機性，數(shù)據(jù)結(jié)果有一定的偏差，但它們總體上反映出當(dāng)前我國政府公信力面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

政府公信力弱化的原因。第一，政府公權(quán)力異化。公共權(quán)力具有稀缺性，易發(fā)生腐敗行為，政府在行使公共權(quán)力的過程中，如果有人公權(quán)私用，為自己和小集體牟利而不惜棄公共利益于不顧，進行權(quán)力尋租活動，使公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化，就會使得公共權(quán)力偏離人民群眾的根本利益。比如，網(wǎng)上曝光的“房叔”“房嬸”，這種公共權(quán)力的腐化、濫用，嚴(yán)重侵害了政府公信力。還有，媒體曝光的“開房門”、“不雅視頻”暴露出部分官員的作風(fēng)問題，使民眾不由自主地給官員貼上了“腐敗墮落”的標(biāo)簽，這些事件都直接損害了政府在人民心中的形象，大大降低了民眾參與政治的熱情。

第二，政府行為不規(guī)范。政府行為公信力弱化主要表現(xiàn)在：一是政府行為缺位。近些年來，政府缺位的現(xiàn)象日漸突出，未履行好自己的職能，無法滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求，政府公信力降低。二是政府行為越位。政府機關(guān)將不該管、管不了、管不好的事情大包大攬，政府越位行為的最終結(jié)果是，不僅沒有妥善處理好介入的事情，反而由于行政效能低，損害了政府公信力。三是政府行為錯位。政府工作人員不能正確地扮演好職責(zé)內(nèi)角色與職責(zé)外角色，以及主要角色與次要角色。比如，突發(fā)事件或群體事件發(fā)生之后，政府為了維穩(wěn)，單方面主導(dǎo)所謂善后的“賠償”，違法違規(guī)與受害者簽訂協(xié)議，買斷索賠權(quán)，息事寧人。

第三，政府信息公開不及時、不準(zhǔn)確。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，信息傳播的速度不斷加快，范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷豐富，正面信息和負(fù)面信息產(chǎn)生的效果都會被擴大。若政府不能通過新聞媒介及時傳達(dá)準(zhǔn)確信息，滿足公眾輿論的正當(dāng)要求和愿望，便會引發(fā)公眾猜疑政府的政策和行為，加劇公眾的心理混亂，容易誘發(fā)各種謠言的擴散和發(fā)展，造成公眾對政府的不信任。還有一些地方政府為了維護自身的利益和形象，對一些重大事件故意瞞報、漏報，甚至直接制造虛假信息。媒體曝光后也不采取有效措施進行補救，而是敷衍了事或不予回應(yīng)，使得公眾對政府的不滿情緒與日俱增，進而采取一些非理性的方式發(fā)泄，造成社會的不穩(wěn)定。

第四，政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。GDP仍是相當(dāng)一部分地方政府進行績效評估的唯一標(biāo)準(zhǔn)和衡量官員業(yè)績的主要參數(shù)，這導(dǎo)致了一些政府選擇性忽視自身的社會管理和公共服務(wù)職能，從“政治人”蛻變?yōu)椤敖?jīng)濟人”。政府官員不去滿足人民群眾的切實需求，而是片面地追求經(jīng)濟增長的短期績效，不考慮經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。更有甚者，一些政府官員在追求績效的過程中，全然不顧地方財政實力和實際需要，只為達(dá)到個人升遷等私利而大搞勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”、“面子工程”，熱衷于做表面文章，甚至在統(tǒng)計數(shù)字上也弄虛作假。這些行為大大加劇了地方政府與社會公眾的對立情緒，使得政府的行政合法性一再受到公眾的質(zhì)疑。

社會轉(zhuǎn)型期提升政府公信力的措施

在社會轉(zhuǎn)型期，政府既要維持社會秩序穩(wěn)定，又要保持社會發(fā)展的活力;既要謹(jǐn)慎小心，又要避免大的失誤;既要提高效率，又要大膽改革，銳意創(chuàng)新維護社會公正。政府扮演好上述各種角色的前提是，要取得公眾和社會組織的信任⑤。提升政府公信力是一項長期而艱巨的任務(wù)，當(dāng)前，應(yīng)該把其作為提高政府行政能力的重要抓手。打造誠信政府，塑造誠實信用的良好政府形象，應(yīng)該從以下幾個方面入手：

加強依法行政，實現(xiàn)向法治政府的轉(zhuǎn)變。依法行政是全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，也是提升政府公信力的源泉。法律具有其他任何手段都不具備的國家強制力和普遍約束力，法律能夠制度性地防范政府在運用公共權(quán)力過程中的隨意性和人格化。首先，加強行政立法。有法可依是依法行政的基本條件，是嚴(yán)格執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，要進一步完善政府管理行為的相關(guān)法律法規(guī)。其次，改善行政執(zhí)法。各級政府機關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)時，要嚴(yán)格按照法律的程序和步驟開展工作，做到執(zhí)法必嚴(yán)，這樣才能維護憲法和法律的權(quán)威，維護人民的根本利益。最后，完善執(zhí)法監(jiān)督。政府是代表人民來行使公共權(quán)力的，政府的行為必須受到法律的監(jiān)督，政府違反法律時也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，做到違法必究，這樣才能維護社會的公平和正義，維護政府的公正形象?？傊?，要對憲法忠誠，對人民忠實，對法律敬畏，對人民敬重。

轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府本質(zhì)上要求黨政干部立黨為公，執(zhí)政為民，履行好全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。倡導(dǎo)“以人為本”的價值理念，建設(shè)服務(wù)型政府，在今后的工作中必須做到以下幾點：首先，各級政府和官員要牢固樹立“權(quán)利本位、社會本位、民生本位”的思想，充分考慮社會公眾的具體情況和切實需求，最大限度體現(xiàn)“人民的政府為人民”的原則，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。其次，盡可能多地提供覆蓋面廣、層次性高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，健全和完善社會保障制度，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共事業(yè)和社會保障等，擴大公共服務(wù)的覆蓋面，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，通過維護民眾權(quán)益贏得民心。最后，創(chuàng)新行政體制和管理方式，加強政府績效管理，規(guī)范政府財政收支管理和公務(wù)消費，努力降低政府行政的運行成本，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

推進政務(wù)公開，實現(xiàn)向陽光政府的轉(zhuǎn)變。列寧曾經(jīng)說過“只有讓人民群眾知道發(fā)生的一切，讓他們能獨立評判一切，并根據(jù)自己的決定從事一切的時候，這時國家才真正有了力量?！雹蕖墩畔⒐_條例》從法規(guī)層面上把政府決策、行政信息公開作為強制性的職責(zé)和義務(wù)確定下來。通過政務(wù)公開，讓人民群眾更好地了解政府的運作和行為，并對其進行監(jiān)督，讓權(quán)力在透明環(huán)境中產(chǎn)生、運行、發(fā)展，只有這樣，才能杜絕暗箱操作，讓競爭者公平、公正地競爭。法律界有言“正義要以看得見的形式實現(xiàn)”，唯有讓公眾“看得見”，以公開保證公正，以透明確保清明，及時準(zhǔn)確地公開信息，充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從打造陽光政府出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府、法治政府，才能加強公民與政府的互信，提升政府的公信力。對此，政府應(yīng)積極推行電子政務(wù)，建立重大決策聽證制度，在政府與社會公眾之間形成良性的有效溝通， 增強民眾對政府的信任。

提高施政水平，實現(xiàn)向高效政府的轉(zhuǎn)變。打造高效政府，有利于提高政府決策的科學(xué)化和民主化水平，有利于節(jié)約行政成本，提高工作效率，從而有利于融洽黨群、干群關(guān)系，提升公民對政府的信賴程度。提高施政水平，必須自覺完善好以下制度和環(huán)節(jié)：首先，建立科學(xué)的決策制度。對于重大問題應(yīng)該集體協(xié)商、邀請專家顧問和吸收相關(guān)代表召開聽證會，使政府的各項決策都經(jīng)得起科學(xué)的檢驗、群眾的監(jiān)督。其次，完善執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府工作的重點和難點在于執(zhí)行與落實，因此每項工作都要做到合理布置、堅決執(zhí)行，保證政令暢通。抓好辦事的環(huán)節(jié)，推行電子政務(wù)，提高辦事效率。打造更加文明的服務(wù)窗口和便捷的辦事平臺。最后，抓好問責(zé)環(huán)節(jié)。出現(xiàn)重大問題以后，對于因決策失誤而造成經(jīng)濟損失和負(fù)面影響的主要負(fù)責(zé)人，經(jīng)過充分調(diào)查取證后，根據(jù)責(zé)任大小依法定程序處理，不包庇、不縱容。

擴大公眾參與，實現(xiàn)向民主政府的轉(zhuǎn)變。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和時代的進步，社會公眾有意愿也有能力直接或間接地參與社會公共事務(wù)的管理。只有讓民眾積極參與政治，讓老百姓真正參與到政府政策的制定與執(zhí)行過程中，才能在政策制定過程中積極引導(dǎo)公民的利益訴求，減少信息不對稱和利益不對等產(chǎn)生的分歧，獲取公眾對政策制定者的心理認(rèn)同。一方面，提高民眾參與政治和社會事務(wù)的積極性，建立和完善公共政策制定、實施的透明化和民主化參與機制，對于與群眾利益息息相關(guān)的決策，在決策前都應(yīng)該召集相關(guān)代表聽取他們的真實意見，不漠視民意，讓權(quán)力在決策的過程中接受陽光的照射，避免草率和暗箱操作。另一方面，充分發(fā)揮各種社會組織的中介作用，為社會組織提供充分的發(fā)展空間。各種社會組織的發(fā)展和完善不僅可以提高政府決策的科學(xué)性和民主性，也可以增加公眾對政府工作的理解，從而更好地實現(xiàn)政府和社會公眾的溝通和互動。

（作者單位：吉林體育學(xué)院）

【注釋】

①汪大海：《社會管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第132頁。

②唐鐵漢：“提高政府公信力建設(shè)信用政府”，《中國行政管理》，2005年第3期。

③董河清：“關(guān)于提高政府公信力的思考”，《黨史文苑》，2010年第12期。

④[法]盧梭：《盧梭文集—社會契約論》，北京：紅旗出版社，1998年，第227頁。

⑤白春陽，馬俊峰：“政府公信力：現(xiàn)代公共生活秩序的核心問題”，《天津社會科學(xué)》，2008年第1期。

⑥《列寧選集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第258頁。

責(zé)編 / 于巖（實習(xí)）