馮文靜

【摘要】我國的民主行政建設在20世紀末逐步展開，政府開始改革行政管理模式，讓公眾逐步參與到社會公共事務決策之中，我國民主行政建設自此不斷發(fā)展，但政府中心主義的治理模式存在已久、社會組織自治能力不足、公民參與精神與參與理性不足、行政文化建設滯后等問題意味著，民主行政建設任重道遠。文章在治理共同體視角下研究民主行政及其社會建構，并對我國民主行政社會建構做了進一步思考。

【關鍵詞】治理共同體 民主行政 社會建構 思考

【中圖分類號】D621 ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

從西方民主行政的發(fā)展歷程看，民主行政已經(jīng)成為政府實現(xiàn)公共價值的根本途徑，民主行政理論已經(jīng)成為行政理論乃至政治理論的重要組成部分，加強對民主行政及其社會建構研究具有重要的理論與應用價值。

治理共同體與民主行政的社會建構

民主行政是現(xiàn)代政治文明對社會公共事務治理的一種制度安排，其是以實現(xiàn)公共利益為目標，以行政參與為核心，在民主基礎之上實現(xiàn)社會多元主體參與公共事務的一種行政運行機制。民主行政是一種政治理想和價值追求，其主要是將行政嵌入到政府與社會合作的公共治理之中，構建起政府與社會之間的合作橋梁。

而治理共同體也是一種公共事務治理機制，其主要是指多元治理主體之間依照民主治理與公共性規(guī)范而建立起來的一個具有共同價值、目標和利益的共同體。在民主行政的環(huán)境下，治理共同體應該由政府、市場、社會組織以及公民個體等共同組成，這些共同體要想實現(xiàn)共同治理需要一定的治理規(guī)則，如在倫理上相互信任、在政治上相互認同，從而能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)治理，達成共同的治理目標。

在現(xiàn)代政治文明語境下，推進民主行政社會建設必然要進行治理共同體建設，這也是順應了人類社會治理模式發(fā)展的規(guī)律。人類社會的治理主要經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務型三種模式，而先進政治文明的一個特征便是服務型社會管理模式的建設。在服務型社會管理模式下，政府在社會公共事務管理中不再處于絕對的中心和權威地位，社會組織、公民和私人部門也成為公共事務的管理主體。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，追求政治進步也是社會發(fā)展必然，因而進行民主行政社會構建也是順應時代發(fā)展的必然結果。近年來，我國不斷推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，這是國家權力適時和適當退出部分社會管理領域的體現(xiàn)，有助于更多治理主體進入社會治理領域，從而在民主行政社會形成治理共同體。

我國民主行政取得的成績

我國的民主行政建設是在20世紀末逐步展開的，當時隨著改革開放的推進，國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境都發(fā)生巨大變化，而身處這種巨變環(huán)境中的社會個體也產(chǎn)生了思想觀念的變化，人們對原本的政府行政模式產(chǎn)生質(zhì)疑，民眾與政府之間的矛盾也有加劇趨勢，在此背景下，政府開始對自己的行政管理模式進行改革，讓公眾逐步參與到社會公共事務決策之中，我國的民主行政建設也自此不斷發(fā)展。

公共行政法治化。公共行政法治化一方面是指通過法律來規(guī)范政府行為，另一方面是指以法律來維護公民參與政府公共事務治理的權利。在公共行政法治化方面，我國相繼推出了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》和《公務員法》等法律法規(guī)，這些法律一方面是對政府權力的約束，另一方面也是對公民合法權利的保護，防止公民的合法權利因政府公權而受到侵害。這些法律的出臺表明我國政府與社會之間的關系出現(xiàn)變化，由政府權力本位向社會權利本位轉(zhuǎn)變。在此過程中，我國的行政問責制度也不斷完善，這極大地約束了政府官員的行為，對于推進民主行政有重要意義。

行政決策民主化。進行民主行政化建設的有效途徑便是實行行政決策民主化，即讓公眾更多地參與到政府公共事務的決策過程。例如近年來我國逐步推廣的聽證制度、專家論證制度等，其都為普通民眾或相關方面專家提供了一個參與政府行政決策的公共平臺。政府行政決策的民主化也有利于民眾對政府行為進行監(jiān)督，保證政府公共決策能夠代表和維護民眾的利益，促進政府決策的科學化。

政府職能社會化。隨著政治文明的推進，政府職能在逐步向社會化方向轉(zhuǎn)變。所謂政府職能的社會化是指政府開始將一些職能交由社會組織來承擔，而非以往大包大攬式的做法。政府進行職能轉(zhuǎn)變，一方面能夠降低政府的行政成本，另一方面也能夠讓社會專業(yè)組織來執(zhí)行一些職能，兼顧質(zhì)量與效率，有利于提升公共服務的品質(zhì)。我國自改革開放之初就有意將政府職能向社會化方向轉(zhuǎn)變，而隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，為了適應社會的發(fā)展變化，我國政府職能社會化也不斷加速，到了新世紀，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，為了解決日益凸顯的社會矛盾，我國開始實施政企分開、政事分開以及政資分開等政策，將應該由市場調(diào)節(jié)的事項同政府剝離，將社會組織能夠辦好的事項交由第三方組織進行承擔，這有效地解決了原本在公共領域政府提供公共產(chǎn)品質(zhì)量不高、效率不快的問題，讓民眾獲得更多利益。

政務信息公開化。政府進行政府信息的公開，一方面可以使得這些信息服務于公眾或社會組織的生產(chǎn)與生活，另一方面也是維護公民的知情權，公民有權獲取相關的政府政務信息，從而對政府工作進行有效監(jiān)督。自2000年起，國務院相繼下發(fā)了《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》和《關于進一步推行政務公開的意見》，對城鄉(xiāng)縣市的政府信息公開作出要求。2008年我國頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這意味著政府信息公開成為我國的一項正式制度，也標志著我國政府在民主行政建設上邁進了一大步。

中國民主行政社會建構存在的問題

政府中心主義的治理模式存在已久。長期以來，我國形成了黨和政府同體化的治理模式，它們往往都是社會公共事務治理的主體結構，也正因為此，在傳統(tǒng)的社會事務管理中，政府往往處于絕對的權威和主體地位，它對一切社會公共事務實行全面的管理和控制，扮演著全能政府的角色。在這種社會管理模式中，公民和一切社會組織必須完全服從于政府，政府是權力中心，這種模式也就忽視了公眾對社會公共事務的參與權，不利于民眾對政府進行監(jiān)督。此外，在這種單一的政府中心主義管理模式下，政府公職人員往往沒有作為公共管理者的責任意識，為民眾服務意識不強，甚至有些公職人員將國家公眾賦予其的權力拿來做交易，以此獲得私利，造成腐敗。

社會組織自治能力不足。我國的社會組織自治能力不足表現(xiàn)在社區(qū)自治能力欠缺與社會組織能力不足兩方面。

我國目前的社區(qū)自治組織自治能力主要表現(xiàn)為城市（農(nóng)村）社區(qū)自治組織自治權與街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政權兩種，這二者形成了社會組織自治的二元權力格局，但這二者在實際的行政管理中存在著沖突，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權或街道辦事處往往過于干預村民或居民委員會的自治管理活動，這其實也是我國行政管理共同體精神缺失的一種體現(xiàn)，造成我國目前的公民社區(qū)歸屬感不強、自治水平不高的問題。

而就社會組織而言，主要是指非政府組織，也存在自治能力欠缺的現(xiàn)象。由于我國的社會組織登記門檻較高，導致我國的許多社會組織都是由黨政機構創(chuàng)辦的，這類社會組織往往依賴黨政機關提供的資源而運行，而且其思維方式與作風也都沿襲了黨政機關習慣，不具有非政府組織所應有的志愿性與自治性的特點。社會組織自治能力的欠缺必然會妨礙治理共同體的發(fā)展，不利于社會公共事務的共同治理，阻礙我國民主行政社會建設。

公民參與精神與參與理性不足。改革開放之后，隨著政治民主的推進，人們參與國家社會政治事務的意識逐漸增強，但總體上來說我國的政治參與水平并不高，即便是積極參與，其往往也是帶著明顯的利益取向或是維權性質(zhì)，甚至帶著給政府施壓的目的。值得注意的是，隨著網(wǎng)絡的普及與興盛，我國逐漸出現(xiàn)了一種新的政治參與方式，即網(wǎng)絡政治參與。網(wǎng)絡具有虛擬性的特點，這也就使得網(wǎng)絡政治參與往往不受限制，出現(xiàn)非法參與與無序參與的情況，往往有一些別有用心的組織與個人利用網(wǎng)絡政治參與的這種特性而惡意誹謗攻擊政府，組織非法政治參與。此外，由于網(wǎng)絡的匿名性，也使得網(wǎng)民往往肆無忌憚地發(fā)表不負責任的、非理性的言論，這種言論往往具有極大的煽動性，迅速傳播形成網(wǎng)絡暴力，影響正常的政治參與，妨礙社會與政府的共同管理，不利于民主行政建設。

行政文化建設滯后。由于政府中心主義固化，導致我國行政文化建設也具有嚴重“官本位”特性，民主、多元與互動不足。從作為行政主體的政府機關以及公務員來看，長期以來的官本位文化使之責任意識、服務意識、民主意識等不強，并習慣控制一切社會事務，不具備與民眾平等互動的意識，這顯然與民主行政建設下的共同治理背道而馳。而從作為行政客體的公民和社會組織來看，行政客體長期以來處于官本位思想之下，缺乏社會政治事務參與的主動性、主體自覺性，也缺乏主動運用公民權利來爭取和維護自身合法權益的勇氣與習慣。在這種行政文化之下，公民與社會組織也很難對民主行政社會建設起到推動作用，社會的共同體治理也很難實現(xiàn)。

治理共同體視角下民主行政的社會建構思考

治理共同體理念是民主行政社會的價值追求。思想指導實踐，要想進行民主行政社會建設首先要實現(xiàn)行政價值觀念的轉(zhuǎn)變，要樹立治理共同體理念。之所以能夠形成治理共同體，主要是因為這些治理主體有著對公共性的信仰，這也是其形成行政管理共同體的價值基礎。因此可以說，從治理共同體角度來看，要構建民主行政社會需要建立公共行政的價值理念。

所謂公共行政價值是指行政客體對作為人類社會的主體的有用性和積極意義，是人們對公共行政的一種期望，也是公共行政應有的精神與信仰。在現(xiàn)代文明社會中，一切行政活動都應該體現(xiàn)公共行政價值，其具體體現(xiàn)為公共行政的公平、效率、秩序等價值。政府行政的一個重要任務就是促進社會個體在盡可能公平地獲取更多合法權益，在注重行政公平的同時也必須強調(diào)行政效率，這是實現(xiàn)行政有效性的重要保證。此外秩序也是現(xiàn)代社會民主行政的一個重要衡量指標，我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，各種利益沖突、矛盾競爭等帶來了社會的無序發(fā)展，此時社會的有序發(fā)展就尤為重要，因此有序也成為民主行政的一個重要價值訴求。

治理共同體的主體建構是實現(xiàn)民主行政社會多元共治的重要途徑。在治理共同體視角下，民主行政社會是一個由政府、社會組織以及公民個體共同參與治理社會公共事務的社會，因此要構建民主行政社會需要培養(yǎng)成熟的多元共治主體。除了要促進政府向社會職能方向轉(zhuǎn)變，提高其在民主行政社會中的執(zhí)政水平，最為重要的還是要培養(yǎng)社會組織自治能力以及公民的政治參與精神。

在提高社會組織的自治能力方面，一是要實現(xiàn)社區(qū)自治，這是治理共同體的靈魂所在，具體表現(xiàn)就是社區(qū)自治組織、管理者與社區(qū)居民之間能夠互相協(xié)作，共同實現(xiàn)社區(qū)公共事務的治理，實現(xiàn)社會的自我管理、自我服務、自我約束以及自我教育的治理狀態(tài)，而要想實現(xiàn)這種社區(qū)組織自治，政府作為共同治理的主導者需要給予社會自治組織一定的地位和身份認同。二是要發(fā)展非政府組織的自治能力。我國的非政府組織由于過于依賴黨政機關而缺乏自治能力。非政府組織又是民主行政社會實現(xiàn)共同治理的重要主體，因此必須培養(yǎng)起自治能力，使之成為政府與公民交往溝通的一個重要平臺。為此，政府應該降低第三方組織的進入門檻，使之脫離對黨政機關的依賴性，保證其合法性與獨立性，為其創(chuàng)造一個良好發(fā)展的外部環(huán)境。

在培養(yǎng)公民的政治參與方面，要培養(yǎng)積極主動的公民，使之具備公民精神，積極參與社會公共事務管理。著名政治學家漢娜·阿倫特認為人的基本活動由行動、工作和勞動三種，而行動是高于工作和勞動的，而這里的行動主要是指公民能夠積極參與政治活動，進入公共領域，這便是積極的公民。積極公民是構建民主行政社會的關鍵因素之一。我國的公民參與政治的意識有所增強，但總體水平還不高，因此進行民主行政社會構建需要培養(yǎng)公民的政治參與水平。首先就是要提高公民美德，這是公民成為治理共同體的必要素質(zhì)，這里的公民美德主要是指公民有致力于公共利益的精神，具有通過維護國家自由而實現(xiàn)個人自由的意識，這種美德是維系政治共同體發(fā)展的重要力量。其次是要培育公民精神，高度的公民意識主要表現(xiàn)為公民有強烈的權利意識與參與熱情。我國的公民精神培養(yǎng)主要是其公共意識、主體意識與責任意識，讓其認識到自己在社會公共管理中的價值，獨立、自覺、自主地參與到社會公共事務管理之中。

治理共同體的場域構建是民主行政社會的成長空間。民主行政社會構建離不開公共領域建設，所謂公共領域主要是指人們能夠平等對話并參與行動的一個政治空間，在這個公共領域內(nèi)，人們能夠就一些政治政策話語進行交流、溝通和協(xié)商。我國當前的公共領域建設除了上文提到的社區(qū)自治組織的政治空間建設外，另一個重要方面便是網(wǎng)絡公共領域建設。

隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展以及網(wǎng)絡的普及，其對人們生活的方方面面都產(chǎn)生了巨大的影響，改變了人們的生活、思維以及行動方式，這也包括人們的政治參與習慣與活動。目前許多公民都是通過網(wǎng)絡來關注社會公共事務，參與對政府行為的監(jiān)督，對政府公共政策制定發(fā)布意見，網(wǎng)絡也成為民主行政社會的一個重要公共政治空間。在現(xiàn)代社會，網(wǎng)絡政治參與無疑也是民主行政社會構建的途徑之一，而面對目前網(wǎng)絡政治參與的一些問題，我國需要規(guī)范網(wǎng)絡政治參與，既鼓勵公民通過網(wǎng)絡進行自由表達，也要讓其意識到在網(wǎng)絡空間中也需要約束自我的言論，不能因為網(wǎng)絡的匿名性而逾越法律界限。與此同時，政府應該將網(wǎng)絡這一政治參與空間納入國家民主建設的體制框架內(nèi)，使之有通暢的渠道表達自己的政治訴求，從而將網(wǎng)絡空間建設成為公民參與政治的重要渠道，這對實現(xiàn)民主行政社會的多元共治也具有重要意義。

治理共同體的規(guī)則建構是民主行政社會的運行保障。首先是政治上要相互認同，這是實現(xiàn)民主行政社會多元治理的基礎。社會治理的各個主體只有認同、贊許當前的政治體系，其才能夠積極參與到社會公共治理之中，實現(xiàn)民主行政。其次是要實現(xiàn)倫理上的互相信任，主體之間相互信任是合作的基礎，當公民對當前的政治系統(tǒng)較為滿意時，政治信任程度也較高，此時公民參與社會公共事務治理的意愿也更加強烈，這有利于形成治理共同體。再次是職責上做到權責分明，治理共同體視角下的民主行政社會建設需要明確政府、社會組織以及公民個體這三者之間的權責，這既包括要明確三者的權利，也包括要劃分各個主體的權利界限，明確各自的職責，由此，多元治理主體才能夠互相合作，為共同的利益而相互協(xié)作，促進民主行政社會的有序運行。

（作者單位：徐州醫(yī)學院公共衛(wèi)生學院）

責編 / 許國榮（實習）