羅光華

【摘要】城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化治理的“政策之治”為新型城鎮(zhèn)化治理的“制度之治”。從碎片化改革到整體性制度創(chuàng)新是其理性路徑選擇。文章提出，通過(guò)制定和執(zhí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、加強(qiáng)與城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的重點(diǎn)制度改革、完善城鎮(zhèn)化的制度監(jiān)管體系等措施，跨越運(yùn)動(dòng)式城鎮(zhèn)化陷阱，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的“制度之治”。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 治理模式 制度化治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】F292 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鎮(zhèn)化治理模式指的是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該采取什么運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作過(guò)程和運(yùn)作方式等一系列問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)于城鎮(zhèn)化的研究大多從歷史沿革、發(fā)展特征、發(fā)展路徑等角度展開(kāi)，本文從城鎮(zhèn)化治理模式這一視角出發(fā)，對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行探討。

“偽城鎮(zhèn)化”：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化面臨的多重陷阱

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路走的是一條“自上而下”的道路，雖然使部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了市民化，但是他們游走在城市和農(nóng)村之間，成為了“兩棲化”的邊緣人。這種發(fā)展模式與一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相互作用，慢慢演化成城鎮(zhèn)化陷阱。

“半”城鎮(zhèn)化陷阱。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，“半”城鎮(zhèn)化演化成中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要狀態(tài)。“半”城鎮(zhèn)化狀態(tài)指的是：第一，基本公共服務(wù)差異化。我國(guó)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)建設(shè)主要投入在城市，造成了城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和社會(huì)群體間的差異，農(nóng)民市民化過(guò)程中未能平等享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù);第二，農(nóng)民市民化過(guò)程中的“半市民”狀態(tài)。城鎮(zhèn)化的最終目的是將越來(lái)越多的農(nóng)村人變成城市人，但在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民回不去家鄉(xiāng)，融不進(jìn)城市，成為城市里的邊緣人，處于“半市民”狀態(tài)。

“運(yùn)動(dòng)式”城鎮(zhèn)化陷阱。新中國(guó)成立之初，一系列制度的約束與限制，使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移非常困難。改革開(kāi)放后，我國(guó)“從上到下”地由政府主導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作，但在實(shí)踐中出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的做法，結(jié)果導(dǎo)致一哄而上，出現(xiàn)了大量的新城區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和成片的規(guī)劃工業(yè)園區(qū)。城鎮(zhèn)化區(qū)域也慢慢集中了區(qū)域內(nèi)農(nóng)村的主要要素資源，大量新城拔地而起，導(dǎo)致周邊農(nóng)村日漸衰落。但大量建設(shè)的新城有的卻成為了“鬼城”，這就是“運(yùn)動(dòng)式”城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)。①

產(chǎn)業(yè)空心化的城鎮(zhèn)化陷阱。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化狀態(tài)，主要表現(xiàn)是：第一，產(chǎn)業(yè)斷層化。隨著資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著資源枯竭問(wèn)題，一些依賴(lài)當(dāng)?shù)刭Y源建設(shè)起來(lái)城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展日漸斷層;第二，產(chǎn)業(yè)衰退化。一些傳統(tǒng)的老工業(yè)基地城鎮(zhèn)由于不能跟上現(xiàn)代化的技術(shù)創(chuàng)新步伐，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遲緩，工業(yè)優(yōu)勢(shì)日漸失去，走向衰退;第三，產(chǎn)業(yè)非均衡化。我國(guó)一些以外貿(mào)經(jīng)濟(jì)為主的地區(qū)，極大地依賴(lài)國(guó)外，國(guó)外市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響較大;第四，產(chǎn)業(yè)低量化。廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)正隨著我國(guó)人口逐漸步入老齡化而逐漸消逝;第五，產(chǎn)業(yè)低質(zhì)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展中，一些高耗能高污染型城鎮(zhèn)一哄而上，極大破壞了生態(tài)和人居環(huán)境。

行政主導(dǎo)的非均衡城鎮(zhèn)化陷阱。在世界大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府所發(fā)揮的只是引導(dǎo)者的角色，但是我國(guó)政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中既是指揮者，也是執(zhí)行者和引導(dǎo)者。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化帶來(lái)一個(gè)后果是，各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)很大程度上是想獲得一定或更高的行政級(jí)別②。政府在城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等基本建設(shè)投資方面優(yōu)先支持省會(huì)城市，城市因此吸引了大量人口涌入。按照這樣的邏輯，我國(guó)形成了從首都到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展等級(jí)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了各種不均衡。

制度化治理：新型城鎮(zhèn)化治理的新要求

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的治理模式確實(shí)加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)，地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中為追求經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)也越來(lái)越依賴(lài)這種模式。反思現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化治理模式，缺乏制度理性的治理方式直接導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度雖快，但發(fā)展質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化治理模式轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化治理在于“政策之治”。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的陷阱，可以歸結(jié)于“政策之治”。截至2013年末，中國(guó)大陸總?cè)丝跒?36072萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口73111萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬(wàn)人，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73% ③。我國(guó)用短短幾十年時(shí)間走完了西方國(guó)家走了200年左右的路，達(dá)到了世界平均水平。但是，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)走的是一條“自上而下”推動(dòng)的“政策之治”的道路。在社會(huì)治理資源貧弱的條件下，運(yùn)動(dòng)式的“政策之治”是迫不得已的選擇，這條道路體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮出“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”的雙重作用，能夠在短時(shí)間內(nèi)集中整合城鎮(zhèn)化所需資源，極大地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。但是，這條道路由于缺乏制度理性，降低了制度控制的效力，使制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用或者具有不穩(wěn)定性和不確定性。沒(méi)有穩(wěn)定的制度約束，助長(zhǎng)了一些地方政府的投機(jī)心理，使得短期內(nèi)取得成效的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏可持續(xù)性。

新型城鎮(zhèn)化治理在于“制度之治”?！爸贫戎巍本褪侵卫碇黧w運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力，依靠制度來(lái)治理公共問(wèn)題，規(guī)范公共秩序。制度化治理的模式更趨于穩(wěn)定，也更具有長(zhǎng)期性和全局性。正如亨廷頓所言，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”④。城鎮(zhèn)化作為一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，它與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變遷相伴而生，與制度安排及其變遷密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的資源分配與要素流動(dòng)的相關(guān)制度安排，如戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等都會(huì)影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。縱觀世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，只有“制度之治”才是最重要和最根本的保證。雖然我國(guó)目前城鎮(zhèn)化發(fā)展中推行“制度之治”仍存在一些問(wèn)題，但是傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理模式已經(jīng)難以為繼，必須以制度改革和創(chuàng)新為突破口，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

從碎片化改革到整體性制度創(chuàng)新：新型城鎮(zhèn)化制度化治理的路徑選擇

城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要一整套完整的制度去支撐、促進(jìn)和規(guī)范，這一制度支撐系統(tǒng)要從過(guò)去的碎片化走向整體性。宏觀層面包括制定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，微觀層面包括與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)各項(xiàng)具體制度，如土地制度、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度和制度監(jiān)管體系等。

制定和執(zhí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。要想順利實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，戰(zhàn)略規(guī)劃是前提，它在城鎮(zhèn)化發(fā)展中扮演著“龍頭”角色，是指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的總綱，也是整體制度體系中最高層面的頂層設(shè)計(jì)。

首先，主體功能區(qū)劃是規(guī)劃協(xié)調(diào)的基本前提。按照主體功能區(qū)劃要求，對(duì)不同主體功能區(qū)進(jìn)行分類(lèi)管理，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。第一，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)走集約化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對(duì)人口密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過(guò)重的城市化地區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施共享、提高用地效率。第二，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)走工業(yè)化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對(duì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)，給予人口、土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)惠支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口集聚，加快工業(yè)化步伐。第三，限制開(kāi)發(fā)區(qū)走異地化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對(duì)影響全局生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)功能區(qū)域鼓勵(lì)農(nóng)民外出安居樂(lè)業(yè)，適度開(kāi)展新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村社區(qū)建設(shè)，生態(tài)功能區(qū)域鼓勵(lì)生態(tài)移民和生態(tài)補(bǔ)償，適度推進(jìn)生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)。第四，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)走原生態(tài)鄉(xiāng)村發(fā)展模式。依法設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域要禁止開(kāi)發(fā)，嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)移民和生態(tài)補(bǔ)償。

其次，科學(xué)制定規(guī)劃是規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)范依據(jù)。2000年中國(guó)城鎮(zhèn)化率是36.22%，至2013年已提高至53.73%。各地城市規(guī)劃頻繁修編，越調(diào)越大，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，就業(yè)和基本公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致城市無(wú)序擴(kuò)張、耕地過(guò)度流失、農(nóng)村嚴(yán)重空心化、失地農(nóng)民持續(xù)增多等突出問(wèn)題?！笆濉币?guī)劃提出要以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大報(bào)告進(jìn)一步要求把“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑?？茖W(xué)制定新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，重點(diǎn)是明確城鄉(xiāng)的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)一體化發(fā)展，走利益兼顧的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

加強(qiáng)與城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的重點(diǎn)制度改革，保障城鎮(zhèn)化規(guī)范發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的制度化治理，需要統(tǒng)籌推進(jìn)與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)的土地管理、戶(hù)籍管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、財(cái)稅金融等重要領(lǐng)域的制度改革。

首先，深化戶(hù)籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》正式實(shí)施，從此形成了具有中國(guó)特色的戶(hù)籍管理體制—人為地將農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口分割為性質(zhì)不同的農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。此后，又以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)，制定了在糧食、副食品、住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域?qū)嵤┎顒e化待遇的一系列城鄉(xiāng)二元制度。特定時(shí)代下產(chǎn)生的戶(hù)籍制度，在一定時(shí)期內(nèi)的國(guó)家社會(huì)管理中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但附加在戶(hù)籍制度之上的社會(huì)福利待遇，給城鄉(xiāng)居民帶來(lái)了巨大的利益鴻溝，導(dǎo)致農(nóng)民與市民生來(lái)就面臨起點(diǎn)不平等和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等。有研究表明，過(guò)去戶(hù)口本上所附著的城鄉(xiāng)居民不平等待遇曾經(jīng)有67種。黨的十八大報(bào)告提出：“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！鄙罨瘧?hù)籍制度改革，必須配套推進(jìn)土地制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等一系列嵌入戶(hù)籍制度之中的二元制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化和登記管理信息化。此外，還必須配套推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革，為戶(hù)籍制度改革提供合理的財(cái)政支撐。

其次，深化土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。土地是城鎮(zhèn)化最重要的載體。土地問(wèn)題是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的焦點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)深化土地制度改革破解中國(guó)的“半城鎮(zhèn)化”難題，必須從如下幾個(gè)方面下功夫。一方面，改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，讓農(nóng)民真正享受到承包地和宅基地帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)收益。只有這樣，才能解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)，也有利于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一方面，改革土地征用制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益的補(bǔ)償，讓農(nóng)民公平分享城鎮(zhèn)化成果。

再次，深化社會(huì)保障制度改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化成果公平共享。新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立了城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，由于歷史原因，到目前為止，中國(guó)社會(huì)保障體系還是城鄉(xiāng)隔離的、“碎片化”的，這實(shí)際上已經(jīng)成為阻礙農(nóng)民工市民化的根本性障礙。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，中國(guó)堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，必須全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化和一體化。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，以深化社會(huì)保障制度改革來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，必須統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，在增強(qiáng)公平性的同時(shí)，適應(yīng)流動(dòng)性需要，實(shí)現(xiàn)隨著人口遷徙社會(huì)保障可轉(zhuǎn)移接續(xù)，切實(shí)解決好農(nóng)民工流動(dòng)性大、新農(nóng)合異地報(bào)銷(xiāo)難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

最后，深化財(cái)稅體制改革，發(fā)揮財(cái)政和稅收的導(dǎo)向與扶持作用。政府提供公共服務(wù)，離不開(kāi)財(cái)政和稅收支持。避免城鎮(zhèn)化走以往“土地財(cái)政”、“要地不要人”的老路，必須深化財(cái)稅體制改革。⑤為此，就要盡快實(shí)現(xiàn)間接稅收向直接稅收的轉(zhuǎn)變，從而建立起地方政府稅收增加主要依靠居民繳納的機(jī)制。中國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)偏重于企業(yè)繳納，表面看來(lái)是企業(yè)承擔(dān)了稅收的大頭，個(gè)人繳納只占了很小的比例，但實(shí)際上企業(yè)繳納的稅收已經(jīng)被隱性地分?jǐn)偟较M(fèi)者身上了，這不僅使國(guó)人不能充分體會(huì)到作為納稅人的光榮，而且導(dǎo)致地方政府“親商”重于親民，也不利于減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。要實(shí)現(xiàn)黨的十八大報(bào)告提出的“努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，還必須完善公共服務(wù)的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制?；诟鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)實(shí)，公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依靠財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

完善城鎮(zhèn)化的制度監(jiān)管體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程要想順利實(shí)現(xiàn)，其成功的關(guān)鍵在于是否有完備的法律制度和政策執(zhí)行體系。因此，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，必須不斷地使城鎮(zhèn)化制度監(jiān)管體系越來(lái)越完善。

首先，建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的城鎮(zhèn)管理體制。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式正在消解中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要改變過(guò)去的發(fā)展思路，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論，保證新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，必須始終堅(jiān)持“五位一體”總布局的指導(dǎo)原則，以創(chuàng)新的方法去推進(jìn)各項(xiàng)體制和機(jī)制的改革。同時(shí)，還需建立同國(guó)情相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化層級(jí)結(jié)構(gòu)，這是深化體制改革的重要環(huán)節(jié)。要激活新型城鎮(zhèn)化的活力，應(yīng)該通過(guò)改革現(xiàn)有小城鎮(zhèn)，對(duì)人口較多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城鎮(zhèn)，建立一批“鎮(zhèn)級(jí)市”，為行政管理體制改革提供可以操作的實(shí)踐基礎(chǔ)。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)確立了多個(gè)“鎮(zhèn)級(jí)市”在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)。深化體制改革，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，把市區(qū)和城鎮(zhèn)作為一個(gè)整體，互相銜接、互相促進(jìn)。⑥

其次，完善城鎮(zhèn)化政績(jī)考核體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制。要圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中普遍存在的傾向性問(wèn)題，嚴(yán)格確定政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)體系，突出體現(xiàn)指標(biāo)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、引導(dǎo)性作用，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況，并將考核結(jié)果作為城鎮(zhèn)化主要負(fù)責(zé)人職務(wù)變動(dòng)的重要依據(jù)。要堅(jiān)決糾正考核走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，采取各種方式把政績(jī)考準(zhǔn)、考實(shí)，為正確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)提供科學(xué)依據(jù)。⑦

（作者單位：廣東金融學(xué)院;本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)共建項(xiàng)目“農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作績(jī)效檢視與工具選擇”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：GD13XZZ03）

【注釋】

①劉金發(fā)：“跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陷阱：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的意義與策略”，《南都學(xué)壇》，2014年第1期。

②李強(qiáng)：“中國(guó)城鎮(zhèn)化‘推進(jìn)模式研究”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第7期。

③參見(jiàn)http：//news.dichan.sina.com.cn/2014/01/20/1020089.html。

④[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，1989年，第12頁(yè)。

⑤王格芳：“科學(xué)發(fā)展對(duì)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求”，《理論學(xué)刊》，2013年第10期。

⑥葉本：“城鎮(zhèn)化中國(guó)的邏輯反思與重構(gòu)：新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制創(chuàng)新及其限度研究”，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》，2013年第5期。

⑦汪大海，張玉磊：“從運(yùn)動(dòng)式治理到制度化治理：新型城鎮(zhèn)化的治理模式選擇”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2013年第11期。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）