俞大軍　范曉麗

【摘要】國家治理體系現(xiàn)代化，就是一個(gè)不斷克服問題，優(yōu)化國家治理體系的過程。這既是我國治國理念的重大轉(zhuǎn)折，也是中國特色社會主義的重大理論創(chuàng)新，其核心是提高國家、市場與社會的協(xié)同治理能力。為此，我國在優(yōu)化國家治理體系的過程中，要正確處理好中央與地方、政府與市場、政府與社會的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革時(shí)期 國家治理體系 協(xié)同治理

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革時(shí)期的總目標(biāo)，相應(yīng)地國家治理體系現(xiàn)代化也成為當(dāng)下學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)話題，這一方面反映了經(jīng)濟(jì)體制改革對社會發(fā)展所提出的要求，另一方面也是穩(wěn)妥推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重大歷史使命。

國家治理體系現(xiàn)代化基本概述

對治理內(nèi)涵的理性分析。治理理論是在市場失靈和政府失靈的困境中興起和產(chǎn)生的，它是指一套價(jià)值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，一個(gè)社會通過政府、市場、社會和個(gè)人的互動來管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)，它是一個(gè)社會通過其自身組織來制定和實(shí)施決策，以達(dá)成相互理解、取得共識和采取行動。①治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中，運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范和控制公民的各種活動，以最大程度地增進(jìn)公共利益，著重強(qiáng)調(diào)多元化的、民主的、合作的管理模式。

把握治理的含義需要將其與“統(tǒng)治”進(jìn)行一番比較，治理既包含一定的強(qiáng)制力，也包含一定的非強(qiáng)制力，而統(tǒng)治是指統(tǒng)治階級運(yùn)用國家政權(quán)對國家和社會的支配性控制。治理與統(tǒng)治的共同之處在于：二者都需要依靠政治權(quán)力和權(quán)威來進(jìn)行，二者也都是以維持社會的正常秩序?yàn)樽罱K的目的。二者的區(qū)別在于：首先，權(quán)力主體不同。統(tǒng)治的主體必定是政府，而治理的主體除了政府，還可以是市場、企業(yè)、社會組織和公民等準(zhǔn)權(quán)力性組織。其次，權(quán)力向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下進(jìn)行的，是一種單一向度的權(quán)力。而治理的權(quán)力運(yùn)行的方向則是平行的、互動的，是一種多元向度的權(quán)力。最后，權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要來源于政府制定和實(shí)施的法規(guī)命令和政府政策，治理的權(quán)威主要來源于廣大公民的認(rèn)可和同意。

具體闡釋現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)成內(nèi)容。國家治理體系屬于國家生活中的宏觀、頂層設(shè)計(jì)，有助于國家的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步和文化發(fā)展。國家治理包括政府治理、社會治理、企業(yè)治理、基層和個(gè)人自治。傳統(tǒng)國家治理主要是依靠政府的單一治理，而現(xiàn)代國家治理主要是要實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會和個(gè)人的多元治理，不僅依靠政府的權(quán)威，還要依靠企業(yè)、民間組織等通過網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商和伙伴關(guān)系確立共同的目標(biāo)等方式來實(shí)施對公共事務(wù)的共同管理。習(xí)近平指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！雹?/p>

一個(gè)由政府、市場、社會和個(gè)人共同構(gòu)成的國家治理格局，就是現(xiàn)代國家治理體系，它是一個(gè)有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的運(yùn)行系統(tǒng)。就政府而言，它作為國家治理體系中唯一具有合法性的強(qiáng)制主體，能夠?yàn)檎麄€(gè)社會創(chuàng)建一個(gè)基本的制度環(huán)境，保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會政策的有效執(zhí)行。就市場而言，市場經(jīng)濟(jì)體制是迄今為止最有效率的資源配置方式，政府的財(cái)政收入和社會的穩(wěn)定也都依賴于市場經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。就社會組織而言，現(xiàn)代公民社會蘊(yùn)含著能夠緩解市場失靈和政府失靈的第三種治理機(jī)制，能夠在社會治理方面提供多樣化的公共物品和服務(wù)，滿足大眾的各種需求。③就個(gè)人而言，隨著公民主體意識和權(quán)利意識的不斷加強(qiáng)，公民需要通過有效的政治參與渠道來表達(dá)自己的利益需求，從而實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。

我國國家治理體系中存在的主要問題

市場機(jī)制作用未得到充分發(fā)揮。政府和市場都是國家治理體系中不可或缺的一個(gè)部分，絕不能顧此失彼，因此，我們要合理界定好政府與市場之間的邊界，使它們各司其職，充分發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。市場存在著自發(fā)性、自利性和滯后性的缺點(diǎn)，如果單純依靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)人與人、人與組織、人與社會之間的關(guān)系，將會不可避免地帶來社會的混亂和不穩(wěn)定。為此，要充分認(rèn)識到政府應(yīng)該做什么、能做什么和不能做什么，并適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行宏觀調(diào)控，這恰恰是現(xiàn)代治國思想的智慧所在。然而，由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府還留有一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的工作方式和觀念，過多運(yùn)用單一、簡單的行政性手段對經(jīng)濟(jì)生活和市場微觀主體進(jìn)行干預(yù)，忽視了市場規(guī)律和市場機(jī)制本身的調(diào)節(jié)作用，這在一定程度上限制了市場經(jīng)濟(jì)的活力，降低了市場經(jīng)濟(jì)的效率，既不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，也使得政府治理的成本大大增加，甚至還會造成權(quán)力尋租現(xiàn)象，使得治理腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、治理績效低下。不僅如此，隨著改革的進(jìn)一步深入，政府正在不自覺地成為改革中利益博弈方，與企業(yè)爭利，與民爭利，從而使政府失去了中立者、利益協(xié)調(diào)者的應(yīng)有角色，從“政治人”蛻變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)人”，破壞了政府的形象，嚴(yán)重弱化了政府的公信力水平。④

中央與地方的關(guān)系不合理。一是中央與地方具體職能劃分不夠明確、不科學(xué)。法律賦予中央政府與地方政府之間的職責(zé)權(quán)限劃分過于原則、籠統(tǒng)、寬泛，不易于操作，這就不可避免地導(dǎo)致中央政府與地方政府之間職能履行的偏差與不足、進(jìn)而發(fā)生相互推諉和爭功避責(zé)的現(xiàn)象。二是中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。中央政府在財(cái)政權(quán)力上處于絕對的主導(dǎo)地位，擁有主要稅種的征收權(quán)、稅法解釋權(quán)和稅收減免權(quán)，地方政府基本上處于服從和被支配的地位，只擁有一些很小的權(quán)力，但地方政府直接面對當(dāng)?shù)鼐用?，承?dān)著紛繁復(fù)雜的各種政府社會事務(wù)，有時(shí)還要完成中央或上級政府委托的一些公共事務(wù)，這無疑會加重地方政府的負(fù)擔(dān)，影響地方政府的工作效率。三是監(jiān)督機(jī)制的不健全。無論是中央政府監(jiān)督地方政府，還是地方政府制約中央政府，都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，這不僅導(dǎo)致了中央政府的政令難以得到有效落實(shí)，出現(xiàn)了食品安全問題、礦難頻發(fā)、教育亂收費(fèi)等違法及違背中央政策的事情，同時(shí)也使得中央政府可以隨意干預(yù)地方政府職能的履行，影響地方政府功能的正常發(fā)揮。⑤endprint

公民進(jìn)行治理參與的渠道不暢通。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和自媒體時(shí)代的到來，我國公民的主體意識和權(quán)利意識不斷得到增強(qiáng)，公民越來越注重和保護(hù)自身的合法權(quán)利和利益，也越來越覺得自己有權(quán)利，有能力去影響和參與政府的組成和政府政策的制定和實(shí)施。但幾千年的封建專制統(tǒng)治的歷史，使得專制和集權(quán)的思想揮之不去，同時(shí)也形成了政府的官本位思想，官統(tǒng)治民，民要無條件的服從官的心理，以致政府官員在制定政策的過程中沒有重視廣大群眾的心聲和訴求。而且在現(xiàn)有的政治體制下，公民政治參與的渠道相對狹窄，方式也較為單一，公民缺乏有序的政治參與渠道和方式，其政治參與的路徑也往往通過人民代表代為行使各項(xiàng)政治權(quán)力，無疑具有很大的局限性。這些都直接導(dǎo)致了社會公眾的利益訴求和表達(dá)渠道的不暢通，公眾的正常、合法利益受到不合理的壓制而無法得到充分的尊重和滿足。如果利益需求得不到有效的解決，公眾找不到化解利益沖突的有效途徑，廣大民眾就會采取一些極端的方式來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)利和利益，從而導(dǎo)致了社會群體性事件的頻發(fā)，破壞了社會的穩(wěn)定和正常秩序。

社會進(jìn)行自治的能力有待提高。目前我國的治理模式基本屬于強(qiáng)政府—弱社會的治理模式，在該模式下，政府起著絕對的主導(dǎo)作用，總是習(xí)慣于對社會采取自上而下的任務(wù)下達(dá)與政治動員的剛性工作方式，社會在政府面前是弱者，本來歸社會管的歸政府管，政府管得太多、太死，將社會組織視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，忽略了它們在社會治理中的主體地位和主力作用。這不僅限制了社會力量的成長和進(jìn)一步壯大，擠壓了社會組織的成長與活動空間，還使得不斷增長和復(fù)雜多變的社會需求得不到充分滿足，增加了誘發(fā)社會矛盾和沖突的可能性。同時(shí)，廣大民眾認(rèn)為社會事務(wù)的管理本來就是政府的事，與自己和社會組織無關(guān)，這就導(dǎo)致了公眾和社會組織對各種社會事務(wù)的管理漠不關(guān)心，同時(shí)也對政府存在一種依賴心理，總覺得政府遲早都會進(jìn)行處理的，持有一種觀望的態(tài)度，進(jìn)而形成一種有事找政府，出事怨政府的慣性思維，難以充分發(fā)揮社會組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在這種環(huán)境和氛圍下，社會的自治能力肯定無法得到提高，難以達(dá)到國家治理體系現(xiàn)代化對社會組織的要求。

促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本措施

轉(zhuǎn)變政府角色，形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同互動的治理格局。在社會治理的改革中，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，也應(yīng)重視市場和社會組織的力量，實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動。政府應(yīng)該通過多種方式將部分職能轉(zhuǎn)移給市場和社會組織，使得政府、市場、社會組織和公民都能夠基于不同的激勵(lì)方式成為合作共治的多元主體，平等地?fù)碛凶约旱慕巧ㄎ?，并且平等地參與到公共決策的制定和執(zhí)行的過程中去，采取合作行動，緩解政府治理的壓力，構(gòu)建一個(gè)多元利益主體雙向互動與合作共治網(wǎng)絡(luò)體系。⑥隨著公民社會的逐步完善、社會自治組織的慢慢興起、網(wǎng)絡(luò)狀社會結(jié)構(gòu)的初步形成，多元化社會已經(jīng)基本顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的政府單一管理模式正在逐步向多元主體共同參與的治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一的權(quán)力中心，其權(quán)力結(jié)構(gòu)也不再是自上而下的等級權(quán)威體系，各種公共或私人機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可和同意，就可以成為準(zhǔn)權(quán)力性組織，依法行使各自的職權(quán)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政府、市場和社會是維護(hù)社會穩(wěn)定、保持社會秩序、整合社會資源、促進(jìn)民主進(jìn)程的三大主體，任何單一主體的偏廢都不可能達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府、市場和社會組織只有尋求互利共贏與協(xié)作治理才能最終實(shí)現(xiàn)善治，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。⑦

完善制度化分權(quán)，建構(gòu)中央選擇性集權(quán)體制?，F(xiàn)代國家治理應(yīng)該奠基于制度化的地方分權(quán)，而不應(yīng)該奠基于非制度化的討價(jià)還價(jià)和權(quán)力博弈，這樣才能減少中央政府與地方政府各自行為的不確定性與隨意性，也才能提高國家治理的穩(wěn)定性和績效性。中央政府作為國家主權(quán)的主要代表，代表著整個(gè)國家的整體性利益和全局性利益，應(yīng)該有選擇性的集中國防、對外交往、國家內(nèi)外安全、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、稅收等全局性、整體性權(quán)力，以維護(hù)國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。地方政府作為地方局部利益的代表，享有在自身職責(zé)范圍內(nèi)自主處理地方事務(wù)的各項(xiàng)權(quán)力，比如制定與國家法律不相沖突的地方性法規(guī)和政策，負(fù)責(zé)地方的文化、衛(wèi)生、教育、社會保障事業(yè)等社會職能，以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展，滿足當(dāng)?shù)鼐用窀鞣N不同的需求。因此，在中央選擇性集權(quán)和地方分權(quán)體制下，必須以法律規(guī)范的形式，明確界定中央政府與地方政府之間的職責(zé)權(quán)限劃分，并依照中央政府與地方政府的職權(quán)確定各自所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)，中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限也都有法律保障和相應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致。彼此都不能隨意干涉對方的職權(quán)領(lǐng)域，使得雙方在其自身度的界限內(nèi)具有不可侵犯的合法地位，同時(shí)又為對方發(fā)展提供自身的基礎(chǔ)。⑧

充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織是構(gòu)建國家治理格局的重要力量，在全面深化改革時(shí)期的政府治理中，社會組織可以起到替代和補(bǔ)充的作用，成為政府治理的有效減壓閥。所謂替代作用就是指那些政府可以做，社會組織也可以做，但是由社會組織來做可以做得更好的領(lǐng)域，就可以放權(quán)交給社會組織來做，以減少政府的負(fù)擔(dān)，可以集中時(shí)間和精力去處理其他一些重要的事;所謂補(bǔ)充作用就是對于政府而言，由于人力、物力和財(cái)力的有限性而做得不夠好或者一直沒有關(guān)注到的領(lǐng)域，就可以全權(quán)交給社會組織來做，以彌補(bǔ)政府的不足，進(jìn)而滿足廣大民眾各種各樣的要求。⑨日益多元的社會利益關(guān)系和日益多變的社會結(jié)構(gòu)，使得社會問題更加復(fù)雜多樣，如果全部都留給政府處理，既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)，所以，政府要充分激發(fā)社會組織的活力，增強(qiáng)社會組織力量，這也是現(xiàn)代化國家治理不可或缺的內(nèi)容。一方面，政府應(yīng)該積極推動社會組織的成長和發(fā)展，在相關(guān)政策上給予一定的扶持和支持，比如加大對社會組織的資金投入，減免社會組織的各項(xiàng)稅收等，以實(shí)現(xiàn)社會組織的獨(dú)立性和自主性;另一方面，社會組織自身也應(yīng)完善其內(nèi)部管理體系，規(guī)范各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，提高自治能力，實(shí)現(xiàn)自身的可諧持續(xù)發(fā)展。

建立政府與市場科學(xué)合理的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，也是國家治理的重要問題，政府和市場在各自不同的領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用，并依據(jù)不同的軌道行事，從而可以把看得見的手和看不見的手有機(jī)結(jié)合起來。對政府來說，它必須在公共事務(wù)治理和運(yùn)用公共資源的領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用，增強(qiáng)宏觀調(diào)控管理的能力，減少對市場微觀事務(wù)的干預(yù)，并根據(jù)憲法和法律的軌道去行事。對于市場來說，它必須在配置資源的領(lǐng)域起決定作用，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素在全國的自由流動，在遵守法律的基礎(chǔ)上根據(jù)市場規(guī)律和市場機(jī)制的軌道去行事。當(dāng)然，政府應(yīng)關(guān)照市場，為市場立法，保持市場有良好的社會秩序，在宏觀上控制市場，使市場實(shí)現(xiàn)供求的平衡，避免市場失敗。市場會為政府生產(chǎn)一些由政府親自來生產(chǎn)效率不高、而由市場來生產(chǎn)則會有效率的公共產(chǎn)品，市場也會給政府依法繳納更多賦稅，以增加政府的財(cái)政收入，為政府職能的履行提供重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。⑩建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的重要基礎(chǔ)，而科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，則是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，二者相互促進(jìn)，互為前提，共同推動國家的繁榮與進(jìn)步。

（作者單位：江西中醫(yī)藥大學(xué)，宿遷學(xué)院）

【注釋】

①UN： Governance indicators： A Users' Guide， www.Undp.org.

②習(xí)近平：“切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，《人民日報(bào)》，2014年1月5日。

③邵鵬：“國家治理模式演進(jìn)與國家治理體系建構(gòu)”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2014年第1期。

④丁志剛：“全面深化改革與現(xiàn)代化國家治理體系”，《江漢論壇》，2014年第4期。

⑤徐勇，高炳雄：《地方政府學(xué)》，北京：高等教育出版社，2013年，第147頁。

⑥林瓊：“包容性治理：生態(tài)公共治理變革新向度”，《江西社會科學(xué)》，2013年第13期。

⑦毛越華：“社會管理創(chuàng)新過程中：政府、市場與社會的協(xié)同治理”，《貴州社會科學(xué)》，2013年第3期。

⑧謝慶奎：《當(dāng)代中國政府與政治》，北京：高等教育出版社，2010年，第197頁。

⑨唐皇鳳：“非政府組織：社會轉(zhuǎn)型期政府治理的減壓閥”，《觀察與評析》，2010年第1期。

⑩胡寧生：“國家治理現(xiàn)代化：政府、市場和社會新型協(xié)同互動”，《南京社會科學(xué)》，2014第1期。

責(zé)編 / 韓露（實(shí)習(xí)）endprint