梁辰,俞敏潔

·衛(wèi)生政策與管理·

基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式探討

梁辰,俞敏潔

通過文獻分析,明確衛(wèi)生全行業(yè)管理內涵,分析衛(wèi)生全行業(yè)管理的優(yōu)勢主要體現以下4方面:明確管理主體職能、統(tǒng)一管理制度標準、有效整合醫(yī)療資源、充分發(fā)揮競爭優(yōu)勢。針對目前衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展現狀,提出構建基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式:衛(wèi)生行政部門負責宏觀管理職能,具體包括制定政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調控、準入管理和整合資源;衛(wèi)生行業(yè)協會負責中觀管理職能,具體包括組織協調、服務監(jiān)督、制定標準、信息共享、行業(yè)調查、技術推廣。

雙軌制;衛(wèi)生全行業(yè);管理模式

衛(wèi)生行業(yè)屬于社會服務性行業(yè),其行業(yè)服務對象為人,社會職能是提供衛(wèi)生服務以維護人的健康,是維系社會發(fā)展的基礎性行業(yè)。衛(wèi)生行業(yè)因其服務對象及服務內容的特殊性,有效的行業(yè)管理顯得尤為重要。我國在衛(wèi)生領域提出全行業(yè)管理的概念始自20世紀90年代中期。1997年出臺的《中共中央國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》、《中共中央關于國有企業(yè)改革與發(fā)展若干問題的決定》中明確提出:要實行衛(wèi)生工作全行業(yè)管理,理順醫(yī)療機構管理體制,實現衛(wèi)生資源公平與效率的統(tǒng)一。

1 衛(wèi)生全行業(yè)管理內涵分析

衛(wèi)生全行業(yè)管理實質是醫(yī)療資源管理問題,主要是指在人員、技術、設備、服務等資源方面一系列的制度安排,廣義的衛(wèi)生全行業(yè)管理除涉及醫(yī)療機構和醫(yī)療行為,還應包括公共衛(wèi)生等多方面工作。

推行衛(wèi)生全行業(yè)管理的主體應由衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協會共同承擔,根據公共管理的管制、服務、扶持和維護4大職能要求,實行衛(wèi)生行業(yè)管理的職責[1]。衛(wèi)生全行業(yè)管理的概念可認定為:通過修訂相關的衛(wèi)生法律法規(guī),由衛(wèi)生行政部門以及由其委托的衛(wèi)生行業(yè)協會根據法律賦予的相應權限,在不改變隸屬關系和投資渠道的前提下,運用統(tǒng)一的管理制度和標準,對區(qū)域內各級各類醫(yī)療機構實施統(tǒng)一的準入、監(jiān)督和管理,充分整合區(qū)域醫(yī)療資源[]。

2 衛(wèi)生全行業(yè)管理的優(yōu)勢

通過文獻分析,并結合國內外實施全行業(yè)管理的實踐經驗,分析認為衛(wèi)生全行業(yè)管理具有以下4方面優(yōu)勢。

2.1 管理主體職能明確

衛(wèi)生全行業(yè)管理的主體,可以明確為衛(wèi)生行政部門以及由其委托的衛(wèi)生行業(yè)協會、衛(wèi)生行政部門執(zhí)行宏觀管理,主要負責政策制定、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀控制、準入管理、整合資源等,為區(qū)域內衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展指明方向;衛(wèi)生行業(yè)協會執(zhí)行中觀管理職能,主要負責組織協調、服務監(jiān)督、制定標準、信息共享、行業(yè)調查、技術推廣等,作為政府和醫(yī)療機構的橋梁;醫(yī)療機構承擔其自身經營活動的微觀管理。

2.2 統(tǒng)一管理制度標準

衛(wèi)生全行業(yè)管理對行政區(qū)域內的所有醫(yī)療機構采用統(tǒng)一的管理制度和標準去約束,較大程度地加強了在醫(yī)療質量和醫(yī)療安全方面的管理力度,杜絕了少數民營醫(yī)療機構和社區(qū)衛(wèi)生服務機構醫(yī)療質量管理不力的現象,通過行業(yè)標準的全面普及和嚴謹規(guī)范,及時清理行業(yè)內的不良行為,使得區(qū)域內衛(wèi)生行業(yè)能夠平穩(wěn)發(fā)展。

2.3 有效整合醫(yī)療資源

不同于以往管理體制中醫(yī)療資源分布不均、流動不暢的局面,衛(wèi)生全行業(yè)管理能夠有效地整合整個區(qū)域內的所有醫(yī)療資源,根據區(qū)域內民眾的衛(wèi)生服務需求,及時分配和調整醫(yī)療資源分布,促進醫(yī)療資源的合理流動,避免大部分資源集中在小部分醫(yī)療機構中而造成資源浪費的現象,做好衛(wèi)生全行業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃,能夠最大化地使用醫(yī)療資源。

2.4 充分發(fā)揮競爭優(yōu)勢

衛(wèi)生全行業(yè)管理不涉及產權的轉移,有利于吸引各方面社會資源舉辦醫(yī)療機構,能夠充分發(fā)揮醫(yī)療機構自主性,在區(qū)域內形成良好的競爭形式。各醫(yī)療機構能夠充分發(fā)揮其競爭優(yōu)勢,根據區(qū)域內衛(wèi)生全行業(yè)發(fā)展現狀,在行業(yè)管理主體的指導和幫助下,重點發(fā)展自身優(yōu)勢學科,集中整個區(qū)域的學科相關資源,從而在行業(yè)內逐步形成自身競爭優(yōu)勢。

3 構建基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式

為有效地運用衛(wèi)生全行業(yè)管理以達到提升醫(yī)療質量的目的,加強對衛(wèi)生全行業(yè)宏觀控制和管理,同時增強醫(yī)療機構活力、活躍微觀管理,需建立雙軌制衛(wèi)生全行業(yè)管理模式,即由政府的衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協會共同對區(qū)域內的各級各類醫(yī)療機構實施統(tǒng)一的準入、監(jiān)督和管理。

3.1 建立雙軌制主體的必要性

隨著社會經濟發(fā)展水平的不斷提高,現代科學技術促使社會生產力不斷向縱深發(fā)展,衛(wèi)生行業(yè)的分工更加精細,為使行業(yè)的經濟活動符合國家平衡協調發(fā)展的要求,各級政府的衛(wèi)生行政部門應代表國家對衛(wèi)生行業(yè)進行管理,使得行業(yè)能夠在國家總體規(guī)劃的大方向下正確發(fā)展,滿足群眾的衛(wèi)生服務需求,但衛(wèi)生行政部門由于其局限性,只能進行粗線條的宏觀管理,而無法深入到各個醫(yī)療機構的微觀管理。

行業(yè)協會作為一個既不直接干預衛(wèi)生行業(yè)或醫(yī)療機構的生產經營活動,又能在規(guī)劃、技術、信息協調等方面為它們服務的組織,正能夠填補這一部分管理的空白[3]。行業(yè)協會作為中觀管理主體,可以緊密聯系區(qū)域內的所有醫(yī)療機構,深入了解各級醫(yī)療機構的發(fā)展現狀,協調醫(yī)療機構之間的關系,充分發(fā)揮行業(yè)協會傳導、服務和自律的作用。要真正實現衛(wèi)生全行業(yè)管理的要求就必須建立“雙軌制”的衛(wèi)生行業(yè)管理組織體系。

3.2 基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理主要職能

雙軌制衛(wèi)生全行業(yè)管理主要是由衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協會共同管理區(qū)域內的衛(wèi)生行業(yè)各項事務,兩者的分工明確又互有協作,實現了對衛(wèi)生全行業(yè)的全面管理。

3.2.1 衛(wèi)生行政部門負責宏觀管理職能具體包括:①政策制定:衛(wèi)生政策引導衛(wèi)生工作的發(fā)展[4],衛(wèi)生行政部門應該做好衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展的引領者,根據國家社會經濟發(fā)展和民眾衛(wèi)生服務需求,借鑒國外發(fā)達國家的成功做法,制定適宜的衛(wèi)生政策以推進和規(guī)范衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)展,同時及時根據現狀調整和更新[5];②統(tǒng)籌規(guī)劃:依據國家區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃配置原則和衛(wèi)生資源配置標準,根據本地人口狀況、經濟發(fā)展、居民收入和主要衛(wèi)生問題,確定區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展和資源配置重點[6],科學制訂區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,并認真組織實施;③宏觀調控:衛(wèi)生行政部門應運用行政、經濟和法律的手段加強衛(wèi)生行業(yè)的宏觀調控,保證全行業(yè)管理沿著正確的方向推進,同時對醫(yī)療機構的行為進行規(guī)范和約束;④準入管理[7]:衛(wèi)生行政部門作為衛(wèi)生行業(yè)的質量控制者,要嚴格控制衛(wèi)生服務要素和衛(wèi)生產品的準入,運用統(tǒng)一的準入原則,實行醫(yī)療機構、衛(wèi)生從業(yè)人員、衛(wèi)生技術、大型醫(yī)療設備購置的準入管理,確?；颊叩慕】狄灾辽玫奖Ｕ?⑤整合資源:衛(wèi)生行政部門應根據區(qū)域內的統(tǒng)籌規(guī)劃,合理分配醫(yī)療資源,同時提升醫(yī)療資源的流動效率,根據各醫(yī)療機構的功能定位,確定其業(yè)務發(fā)展的基本方向,從而集中優(yōu)勢資源供其發(fā)展,使得區(qū)域內醫(yī)療機構形成分布合理、形成優(yōu)勢、突出特色的布局,有效避免醫(yī)療資源不足或浪費的現象產生[8]。

3.2.2 衛(wèi)生行業(yè)協會負責中觀管理職能具體包括:①組織協調:衛(wèi)生行業(yè)協會應做好醫(yī)療機構之間以及醫(yī)療機構和衛(wèi)生行政部門之間的組織協調工作,在行政部門面前為醫(yī)療機構交涉,維護其利益,向政府爭取相應政策支持,促進政府與機構的良好溝通交流,化解障礙與隔閡,讓行政部門更了解機構的內部運作與實際困難,讓機構更理解政府的政策公眾性,同時協調各醫(yī)療機構之間的關系,促進優(yōu)勢資源的合理流動,加強機構之間的合作和交流;②服務監(jiān)督:衛(wèi)生行業(yè)協會需做好醫(yī)療機構的輔導性服務,提供中介服務和專業(yè)指導服務,通過與各類專業(yè)學術機構加強技能提升培訓合作,加強衛(wèi)生行業(yè)從業(yè)人員的技能和理論學習,為機構提供管理咨詢服務,同時完善自律規(guī)范,強化衛(wèi)生行業(yè)自律和機構自律的管理執(zhí)行力度,促進醫(yī)療機構自制;③制定標準:衛(wèi)生行業(yè)協會為達到行業(yè)自律的目標,需建立完善的行業(yè)管理標準,可在政府的委托和指導下參與制訂、修改國家標準與行業(yè)標準,組織貫徹實施并執(zhí)行監(jiān)督;④信息共享:行業(yè)協會應組建行業(yè)資訊的信息交流平臺,實現信息共享,為醫(yī)療機構提供有價值的各種信息化服務,及時向區(qū)域內醫(yī)療機構傳達最新的衛(wèi)生政策、法律法規(guī)、專業(yè)標準及商業(yè)信息等,并向醫(yī)療機構解讀,同時可通過出版書籍、刊物以及舉辦專題研討會、培訓班等方式傳播最新的科學知識,提供信息交流的機會[9];⑤行業(yè)調查:衛(wèi)生行業(yè)協會定期進行行業(yè)統(tǒng)計和收集,調研醫(yī)療市場發(fā)展現狀及行業(yè)走向,了解衛(wèi)生服務需求,為醫(yī)療機構提供預測,及時準確向衛(wèi)生行政部門反饋行業(yè)最新動態(tài)、現存問題及機構實際需求,為政府行政決策提供可靠依據,同時幫助醫(yī)療機構進行自身機構調查,包括員工需求、管理結構、成本問題等,為醫(yī)療機構提出改善建議;⑥技術推廣:承擔委托組織科技成果鑒定與推廣應用,對衛(wèi)生行業(yè)內重大的技術改造、技術引進、投資與開發(fā)項目進行前期論證,同時,及時推廣國內外先進管理理念,提高醫(yī)療機構的管理效能。

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Investigation on Double Track Management Mode Applied in Hygiene Industry

LIANG Chen,YU Minjie.Zhongnan Hospital of Wuhan University,Wuhan,430071,China

Through document analysis,this research clarified hygiene industry management concept.There were four major advantages of hygiene industry management,including clearly defined duties and obligations of managers,unified management standard,efficient integration of medical resources,and allowing full play to competition.According to the current condition of hygiene industry,double track hygiene management mode was proposed to manage the whole hygiene industry.Hygiene administration department should be in charge of macro-management functions,involving formulation of policy,overall planning,macro-regulation,management admittance and resource integration.Hygiene associations should be responsible for intermediate management functions,containing coordinating organization,supervising service,establishing standard,sharing information,conducting survey and spreading technology.

Double track system;Hygiene industry;Management mode

R197.1

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.05.001

2014-11-05)(本文編輯 熊月琳)

湖北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生政策科研項目(ZC2012-8)

武漢大學中南醫(yī)院,湖北武漢,430071