馮耀明

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

遏制村官腐敗的長效機(jī)制研究

馮耀明

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

近年來，村官腐敗案日趨增多，已嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展?，F(xiàn)階段村官腐敗呈現(xiàn)出涉案金額呈上升趨勢、涉案人員趨于“團(tuán)伙化”、作案手段日趨隱蔽、侵害對象廣泛等特點(diǎn)。究其原因，既有村官黨性修養(yǎng)不強(qiáng)、法治意識淡薄等主觀方面的原因，也有管理制度不健全、民主監(jiān)督缺位及監(jiān)管缺失等客觀方面的原因。要想有效地預(yù)防和懲治村官腐敗，必須用嚴(yán)格的制度來規(guī)范村官的施政行為，建立健全教育培訓(xùn)、權(quán)力制衡、管理監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等制度，確保村民自治的健康發(fā)展。

村官腐敗；村民自治；防治機(jī)制

近年來，隨著國家惠農(nóng)力度的加大和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些村官經(jīng)不起金錢的誘惑，利用職務(wù)之便，大肆貪污受賄和侵吞公款，損害了農(nóng)民的切身利益，損害了黨群干群關(guān)系，嚴(yán)重影響到農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。就山西省而言，村官違法犯罪案件目前也呈快速上升趨勢，如前不久省紀(jì)委就對9起村官涉嫌違紀(jì)違法典型案件進(jìn)行了通報。由此可見，加強(qiáng)對村官腐敗防治的研究，探尋有效的預(yù)防和懲處機(jī)制，大力推進(jìn)基層治理法治化，已成為一項(xiàng)十分重要和緊迫的課題。

一、當(dāng)前村官腐敗呈現(xiàn)出多重特點(diǎn)

目前，村官腐敗有日趨嚴(yán)重之勢，在不少地方甚至演化成觸發(fā)群體性事件的火藥桶，已嚴(yán)重影響到現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展。對近年來官方公布的眾多村官腐敗案例進(jìn)行分析不難看出，有不少村官利用手中對村莊公共資源的控制權(quán)及相關(guān)部門監(jiān)督的缺失和監(jiān)管的漏洞，大肆貪污集體財產(chǎn)，呈現(xiàn)出明顯的“小村官大腐敗”特點(diǎn)，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）涉案金額呈上升趨勢

從新聞媒體近年來頻繁曝光的村官腐敗案件來看，村官職位雖低，但涉案金額有日益上升之勢，小則幾萬元數(shù)十萬元，多則上百萬千萬元，更有甚者達(dá)上億元。如遼寧省沈陽市所轄某村村委會主任徐某，違法犯罪金額高達(dá)3 000多萬元；深圳龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)村官周偉思被曝?fù)碛?0億元身家，后被查實(shí)涉嫌受賄，在舊城改造項(xiàng)目中一次就收受某房地產(chǎn)公司“好處費(fèi)”逾千萬元。村官大肆貪腐的背后是村莊集體資產(chǎn)的大量流失，帶來的是村民們一次次的上訪和群體性事件的頻發(fā)，不僅直接影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且損害了黨和政府在群眾心目中的形象。

（二）涉案人員趨于“團(tuán)伙化”

多人聯(lián)合作案是目前村官腐敗案件的又一大特點(diǎn)。從已查處的眾多村官腐敗案來看，常常是村支書、村主任、村會計等抱團(tuán)作案，多者達(dá)數(shù)十人，致使一些村莊因塌陷式腐敗導(dǎo)致“兩委”工作陷入癱瘓狀態(tài)。如河南省澠池縣洪陽鎮(zhèn)某村原支部書記王某，伙同他人虛報冒領(lǐng)高速鐵路占地補(bǔ)償款及其他款項(xiàng)10多萬元；山西省盂縣孫家莊鎮(zhèn)西崖底村原支部書記、村委主任和會計，借街道改造之機(jī)，通過虛報冒領(lǐng)手段貪污占地補(bǔ)償款38.1萬元。村官“團(tuán)伙化”作案的后果是非常嚴(yán)重的，一方面使得“兩委”干部在村莊中的公信力喪失殆盡，黨群干群關(guān)系趨于惡化；另一方面“兩委”組織的重新構(gòu)建及其磨合需要花費(fèi)一定的時間，對村莊未來一個時期發(fā)展的影響是毋庸置疑的。

（三）作案手段日趨隱蔽

與以往相比，村官的作案手段越來越隱蔽化，通過鉆法律空子、打政策擦邊球、利用各種手段掩飾腐敗意圖的隱性腐敗日益增多，基本上已由原先“技術(shù)含量”較低的假票據(jù)入賬、收款不入賬、重復(fù)報銷、吃回扣、收受好處費(fèi)等形式，逐漸向增加交易環(huán)節(jié)、簽訂假合同等更加隱蔽的方式轉(zhuǎn)變。如在招投標(biāo)中廢標(biāo)、串標(biāo)、泄標(biāo)，化整為零規(guī)避招投標(biāo)，隨意變更規(guī)劃、設(shè)計和工程量等。作案手段隱蔽化的直接后果是增加了案件查處的難度，需要辦案部門投入大量的人力進(jìn)行分析和甄別，同時也蒙騙了多數(shù)不明真相的群眾，不利于群眾對腐敗村官的舉報。

（四）侵害對象涉及諸多領(lǐng)域

從已查處的案件來看，村官違法犯罪侵害的對象主要包括：村莊各種集資款、村集體的經(jīng)濟(jì)收入、征地補(bǔ)償款、國家的扶貧資金等。特別是國家近年來加大了惠農(nóng)工作的力度，給農(nóng)村撥付了大量的資金，如糧食直補(bǔ)資金、退耕還林補(bǔ)助、農(nóng)村低保補(bǔ)助等，部分村官不顧農(nóng)民群眾利益，利用職權(quán)非法侵占集體資金，將套取款項(xiàng)截留后挪用或侵吞。村官非法侵害的對象主要可分為兩大類：在城中村及城鄉(xiāng)結(jié)合部，伴隨著城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，政府需要征用大量農(nóng)村土地，因而巨額的農(nóng)村征地補(bǔ)償款成為部分村官貪污、挪用的對象；而在一些集體經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村，由于沒有其他經(jīng)濟(jì)來源，部分村官受利益驅(qū)使，利用職權(quán)搞暗箱操作，常常直接貪污挪用政府下?lián)艿目铐?xiàng)或村民的最低生活保障金，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

二、村官腐敗案頻發(fā)的原因分析

近年來村官腐敗案日趨增多，其原因是多方面的，既有村官自身素質(zhì)不高、黨性修養(yǎng)不強(qiáng)、法治意識淡薄等主觀方面的原因，也有相關(guān)管理制度不健全、執(zhí)行不到位及監(jiān)管缺失等客觀方面的原因，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）村官自身素質(zhì)低下

村官雖不是行政意義上的“國家工作人員”，但其身處國家最基層，在群眾眼中，他們掌管著農(nóng)村政務(wù)及村民生活的大事小情，是“從事公務(wù)”的干部，在一定程度上代表著黨和政府的形象。在現(xiàn)今我國農(nóng)村中，大部分村官都是黨員，部分人之所以走上違法犯罪的道路，與其自身黨性修養(yǎng)不強(qiáng)、法治意識淡薄有著重要的聯(lián)系。如有的村官理念信念動搖、迷茫甚至缺失，不是全心全意為群眾服務(wù)，為改變農(nóng)村面貌而竭盡全力，而是抱著“有權(quán)不用，過期作廢”的心理大肆進(jìn)行貪腐，有的甚至大言不慚地宣稱“不圖撈點(diǎn)錢，當(dāng)村干部干啥”；有的村官不注重學(xué)習(xí)法律知識，法治意識淡薄，置村民小組、村代會的意見于不顧，隨意處置集體財產(chǎn)，想方設(shè)法為自己謀利益。尤其是一些村莊中的“一把手”，違反村組法的規(guī)定大權(quán)獨(dú)攬，常常按照自己的意愿制定決策，隨意支配集體財產(chǎn)，最終墜入違法犯罪的深淵。

（二）村級民主監(jiān)督缺位

村民委員會作為自治機(jī)構(gòu)，本應(yīng)行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的職能，對村官的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。而在農(nóng)村實(shí)踐中，部分村官尤其是村莊“一把手”憑借家族或宗派勢力為所欲為，甚至與黑社會勢力相勾結(jié)，公開侵占集體財產(chǎn)，而村委會其他成員及村民們由于擔(dān)心被打擊報復(fù)，往往敢怒不敢言，難以起到應(yīng)有的民主監(jiān)督作用。雖然絕大多數(shù)村莊都按照上級要求實(shí)行了村務(wù)公開，但不少村莊都是流于形式走過場，往往是村莊重大決策、重大開支不公開，公開的都是一些村民不關(guān)心的內(nèi)容，村民監(jiān)督小組更是形同虛設(shè)。

（三）村級財務(wù)管理混亂

雖然村組法及地方管理?xiàng)l例中對村級財務(wù)公開和管理作了嚴(yán)格的規(guī)定，但在實(shí)踐運(yùn)行中仍然存在著程度不同的財務(wù)管理混亂狀況。如有的村莊中，村支書、村主任都能簽批報銷；有的村莊會計出納一人兼任，錢賬不分；有的村莊不嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)規(guī)定，使用白條入賬、報銷入賬不及時、亂給村官發(fā)放獎金補(bǔ)助、公款私存等問題十分嚴(yán)重；有的村莊越權(quán)審批問題突出，如對于一些大額票據(jù)，按照規(guī)定應(yīng)由村委會、村小組干部會議甚至村民代表會議討論并簽名審批，方能作為有效票據(jù)予以支出，但在實(shí)踐中有不少村官為了收取好處費(fèi)常常越權(quán)審批，使得上級規(guī)定成為一紙空文。村級財務(wù)管理混亂、村莊財務(wù)不透明及由此引發(fā)的村民對村官違法亂紀(jì)的猜疑，已成為現(xiàn)階段許多農(nóng)村群體性上訪事件頻發(fā)的導(dǎo)火索。

（四）上級部門監(jiān)管不到位

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因?yàn)橛泻芏嘈姓ぷ餍枰甯刹颗浜?，不想得罪村干部，對其違法亂紀(jì)行為常常睜一只眼閉一只眼，在一定程度上助長了村官的貪腐行為，致使一些原本可以在萌芽階段予以制止的案件，發(fā)展成令人驚駭?shù)拇蟀?；對眾多村莊的財務(wù)工作進(jìn)行審計是一項(xiàng)耗時費(fèi)力的大工程，審計部門因人手緊張常常放松對村級財務(wù)的監(jiān)督審計，從而給部分心懷不軌的村官帶來了可乘之機(jī)；司法機(jī)關(guān)常常因涉案數(shù)額小而對村官的貪污、挪用公款等行為不夠重視，許多村官貪腐案件久拖不決，即使量刑也較輕，在一定程度上放縱和助長了村官貪腐行為。

三、建立預(yù)防與懲治村官腐敗的有效機(jī)制

要想有效地預(yù)防和懲治村官腐敗，必須完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管體系，將村官的權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里，用嚴(yán)格的制度來規(guī)范村官的施政行為，確保村民自治的健康發(fā)展。

（一）健全教育培訓(xùn)機(jī)制

透視部分村官違法犯罪的深刻教訓(xùn)不難發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)多的村官上任伊始也是勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)地為村莊工作而忙碌，其中不乏立志為改變村莊面貌而無私奉獻(xiàn)之人，但隨著時間的流逝，一部分人的理想信念發(fā)生了動搖，一旦思想上的缺口被打開，便會迅速地滑向貪腐犯罪的泥潭。因此，相關(guān)部門必須定期或不定期地加強(qiáng)對村官尤其是新任村官的教育培訓(xùn)。一方面，可以分批選派村官到黨校、干部學(xué)院進(jìn)行學(xué)習(xí)，提高村官的理論素養(yǎng)，使其不僅要樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，而且要樹立正確的權(quán)力觀、利益觀，學(xué)會科學(xué)地運(yùn)用手中的權(quán)力為民謀利和造福。另一方面，縣級組織、紀(jì)檢部門或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可有針對性地組織一些專題輔導(dǎo)班，如村莊集體資金及公共資源的使用管理方法、干部廉政知識講座、農(nóng)村實(shí)用法律知識講解等，以提高村官的實(shí)際工作能力，不斷強(qiáng)化其遵法守紀(jì)意識，進(jìn)而養(yǎng)成依法行政、遠(yuǎn)離腐敗的主觀自覺。

（二）完善權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力過于集中，且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制，是村官貪腐案頻發(fā)的主要原因。近年來，國家撥付了大量的支農(nóng)、惠農(nóng)資金，加之一些農(nóng)村的征地補(bǔ)償款、退耕還林補(bǔ)助等，使得村官手中的可支配資金越來越多，如果不對村官尤其是村莊“一把手”手中的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)制衡和監(jiān)督，很容易誘發(fā)村官職務(wù)犯罪。首先，要抓好民主決策制度的落實(shí)。一枚公章切八瓣多人分頭保管，是分權(quán)制約的原生態(tài)，也不失為一種有效的權(quán)力制衡方法。要嚴(yán)格按照村組法規(guī)定，凡涉及村莊長遠(yuǎn)發(fā)展的重要事項(xiàng)，都應(yīng)由村支部大會、村民代表大會或村民大會討論決定，堅(jiān)決杜絕那種由少數(shù)人“說了算”、民主性差、隨意性大的現(xiàn)象發(fā)生，努力提高決策的科學(xué)化和民主化水平。其次，應(yīng)明確權(quán)力歸屬。要按照地方實(shí)際，細(xì)化職責(zé)分工，明確村黨支部、村委會、村民小組、村民代表大會、村民大會等村務(wù)管理主體的職責(zé)范圍，決不能把村民自治搞成村委自治，應(yīng)通過建立科學(xué)的管理制度，將村務(wù)管理主體的多元共治落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的健康有序發(fā)展。

（三）創(chuàng)新管理和監(jiān)督機(jī)制

村民自治組織應(yīng)發(fā)揮好民主監(jiān)督和管理作用，如村莊重大事項(xiàng)的決定必須要有村民代表甚至是全體村民的參與，其執(zhí)行結(jié)果也應(yīng)由全體村民進(jìn)行監(jiān)督?！按迕褡h事會”、“黨員議事會”、“村民理財小組”應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，督促村官切實(shí)做到村務(wù)公開和村財公開，使村官權(quán)力的運(yùn)行公開透明。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也要加強(qiáng)對村官隊(duì)伍的管理，把村務(wù)、村財公開情況及群眾對村官的評議結(jié)果作為考察村“兩委”工作的重要內(nèi)容，在年終考核時，對于工作出色、群眾反映好的村黨支部、村委會應(yīng)給予表揚(yáng)與獎勵，對于工作敷衍了事、群眾意見大的，應(yīng)給予批評與處罰。此外，為強(qiáng)化監(jiān)管力度，應(yīng)積極推行問責(zé)制，對于發(fā)生村官腐敗案件的村莊，包片負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任，受到相應(yīng)的處分。

（四）推行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度

相關(guān)部門應(yīng)定期對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是要將重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目、土地征用補(bǔ)償收入、惠農(nóng)資金等列為重點(diǎn)檢查內(nèi)容，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)審計監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)放在對村官進(jìn)行任期和離任財務(wù)審計方面，消除部分村官在離任前“突擊”貪腐的僥幸心理，確保村官在任時堂堂正正、離任時清清白白、班子交接時清清楚楚。與此同時，要健全村級財務(wù)制度，嚴(yán)格財務(wù)管理，提高村級財務(wù)人員素質(zhì)，切實(shí)發(fā)揮村級民主理財小組應(yīng)有的監(jiān)督作用，防止村莊財務(wù)公開上的弄虛作假，從源頭上消除村官腐敗的溫床。對于在審計中查出問題的村官，要依黨紀(jì)國法從快予以查處，給其以震懾。比如對于玩忽職守、鋪張浪費(fèi)給村集體造成損失的村官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要嚴(yán)肅批評教育，并追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任；對于存在侵占集體資金資產(chǎn)資源等行為的村官，要責(zé)令其如數(shù)退賠和賠償，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分；構(gòu)成犯罪的，要移交司法機(jī)關(guān)并依法追究其法律責(zé)任。

〔1〕段小力.村官腐敗的經(jīng)濟(jì)原因及預(yù)防對策〔J〕.前沿，2009（1）.

〔2〕汪為進(jìn).村官腐敗的根源與應(yīng)對策略〔J〕.重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（9）.

〔3〕胡躍.村官腐敗的原因分析及其對策思考〔J〕.甘肅農(nóng)業(yè)，2010（5）.

責(zé)任編輯 日 月

D63

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1009-1203（2015）01-0027-03

2015-01-10

馮耀明（1965－），男，山西翼城人，中共山西省委黨校資料信息中心副主任，研究員。