郭 勇

（山西省人民政府發(fā)展研究中心，山西 太原 030001）

建立健全依法科學(xué)民主決策機(jī)制
——以山西省深入開展學(xué)習(xí)討論落實活動為契機(jī)

郭 勇

（山西省人民政府發(fā)展研究中心，山西 太原 030001）

規(guī)范重大行政決策是法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容。當(dāng)前，山西省有不少部門和單位在決策過程中存在著如程序機(jī)制不健全、公共參與機(jī)制不完善、專家論證作用發(fā)揮不足、風(fēng)險評估和合法性審查重視不夠等問題，為此，應(yīng)加快制定《山西省重大行政決策程序規(guī)定》，完善公共政策的公眾參與機(jī)制，實行重大決策咨詢、論證、聽證和后評估等制度，強(qiáng)化風(fēng)險評估和合法性審查，實行問責(zé)制度常態(tài)化、終身制，使依法科學(xué)民主決策機(jī)制漸趨完善。

依法科學(xué)民主決策；法治政府；風(fēng)險評估；合法性審查

近年來，山西省委省政府認(rèn)真貫徹落實國家依法科學(xué)民主決策的重要決定精神，努力運用法治思維和法治方式推動改革發(fā)展，出臺了一系列規(guī)章制度，在決策的法治化、科學(xué)化和民主化方面進(jìn)行了積極的探索，取得了一定成效，但也存在一定差距。當(dāng)前，山西省正深入開展學(xué)習(xí)討論落實活動，針對決策過程中出現(xiàn)的實際問題正在加緊修正與完善，以期進(jìn)一步健全依法科學(xué)民主決策機(jī)制。

一、依法科學(xué)民主決策是法治國家建設(shè)的必然要求

改革開放30多年來，黨和國家高度重視行政決策工作，從黨的十三大到十七大，一系列重要文獻(xiàn)都對科學(xué)民主決策制度的內(nèi)涵、重大決策與立法監(jiān)督的關(guān)系、決策失誤追究責(zé)任制等進(jìn)行了深刻闡釋〔1〕。2004年，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確提出，應(yīng)“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。2010年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》就首次明確提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。黨的十八大指出，“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序”。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”。黨的十八屆四中全會則體現(xiàn)了我國在全面深化改革進(jìn)程中的重大政治考量，把決策的法治化提到一個前所未有的高度，明確提出要“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

二、依法科學(xué)民主決策中存在的主要問題

目前，盡管山西省在依法科學(xué)民主決策方面取得了一定成效，但同時也要看到，與黨的十八屆四中全會精神相對照，與“六權(quán)治本”的要求相對應(yīng)，與人民群眾的期盼相比較，其仍存在諸多不足。

（一）重大行政決策程序機(jī)制不健全

長期以來，雖然山西省就公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論等行政決策法定環(huán)節(jié)分別作了一些規(guī)定，但在實際決策中，客觀上缺乏一個省級層面抓總領(lǐng)的程序規(guī)定。這直接導(dǎo)致各地在決策過程中出現(xiàn)主體不明確、職權(quán)范圍不明晰、執(zhí)法的自由裁量權(quán)過大等問題，一些地區(qū)和部門不是摸不清門道，就是故意回避，甚至還存在地方部門保護(hù)主義，導(dǎo)致行政決策的實際效果大打折扣，甚至事與愿違，為此，迫切需要省級層面出臺綜合的規(guī)范性規(guī)章制度，將重大行政決策程序法律化。

（二）公眾參與機(jī)制不完善

山西省公眾參與行政決策并開展監(jiān)督一直是個薄弱環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為：一是公眾直接參與行政決策的途徑和機(jī)會較少，對公眾參與的程序和規(guī)則缺乏制度性安排，與群眾切身利益密切相關(guān)的公共政策出臺前向社會公開征求意見不夠、公眾意見的反饋公開不夠及時，沒有形成暢通有效的溝通機(jī)制。二是涉及公共利益的領(lǐng)域公開的內(nèi)容范圍不全面、不規(guī)范，電子卷宗建設(shè)進(jìn)展緩慢，網(wǎng)站信息更新不及時，公眾無法全面及時了解公共決策的進(jìn)程。三是公眾監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，山西省對決策執(zhí)行中的監(jiān)督規(guī)定相對明確，但缺乏對決策前、決策后的監(jiān)督規(guī)定，再加上公眾監(jiān)督效力有限，客觀上造成選擇性監(jiān)督、臨時監(jiān)督和形式監(jiān)督現(xiàn)象。

（三）專家論證作用發(fā)揮不足

山西省各級政府及部門也普遍意識到，在決策前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家評估論證，但不可否認(rèn)的是，有一些專家論證只是裝樣子、走過場，對決策方案缺乏科學(xué)客觀的評估，并沒有真正起到專家論證的效果。其中，既有專家自身專業(yè)水平不高的問題存在，同時也涉及諸多相關(guān)利益問題。另外，一些大的壟斷性利益集團(tuán)，通過對專家咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒介施加強(qiáng)大影響，直接或間接干預(yù)政府相關(guān)行政決策，一定程度上滋生了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”的腐敗土壤。還有，對已確定的決策結(jié)果，目前普遍缺乏后評估制度和評估責(zé)任追究制度。

1992年10月，江澤民在黨的十四大報告中提出：“奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利”［3］210，在概念表述上，把“建設(shè)有中國特色的社會主義理論”表述成“建設(shè)有中國特色社會主義理論”，并從社會主義的發(fā)展道路、發(fā)展階段、根本任務(wù)等九個方面對建設(shè)有中國特色社會主義理論的內(nèi)容進(jìn)行了全面概括。

（四）對風(fēng)險評估和合法性審查重視不夠

由于立法和管理的不到位，山西省的風(fēng)險評估和合法性審查工作開展得較為滯后。在風(fēng)險評估方面，山西省于2013年9月印發(fā)了《全省建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的實施意見（試行）》，但由于法律效力有限，落實情況并不樂觀，截至目前，大多數(shù)地市和職能部門尚未建立起本地區(qū)、本系統(tǒng)的完整風(fēng)評制度體系；在合法性審查方面，政府法制機(jī)構(gòu)對本級以及下級政府的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，已經(jīng)執(zhí)行很多年了，但目前執(zhí)行情況并不理想，仍有很多單位自行審查和管理政府合同，隨意性較大，合法性審查客觀上已淪為內(nèi)部法律服務(wù)，缺乏法律效力，因此，無形中增加了合同訂立和履行中的法律風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

（五）責(zé)任追究落實不到位

長期以來，由于黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任邊界模糊，決策過程不透明，決策考核評價和責(zé)任追究機(jī)制不完善，責(zé)任追究落實往往流于形式，可操作性不強(qiáng)。山西省一些地區(qū)和部門出現(xiàn)了“拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人”的決策怪相，陷入了有人決策拍板卻無人為決策結(jié)果負(fù)責(zé)的決策困境，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，給當(dāng)?shù)卦斐闪司薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失。當(dāng)前，建立健全一整套科學(xué)嚴(yán)密規(guī)范的責(zé)任追究制度和加強(qiáng)責(zé)任落實迫在眉睫。

三、優(yōu)化依法科學(xué)民主決策機(jī)制的有效路徑

當(dāng)前，山西省正深入開展以“深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，凈化政治生態(tài)，實現(xiàn)弊革風(fēng)清，重塑山西形象，促進(jìn)富民強(qiáng)省”為主題的學(xué)習(xí)討論落實活動，加快完善依法科學(xué)民主決策機(jī)制，既是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神、推進(jìn)依法治省的實際舉措，也是深入實施“六權(quán)治本”工作的題中應(yīng)有之義。

（一）加快制定《山西省重大行政決策程序規(guī)定》

科學(xué)嚴(yán)密的程序是正確決策的重要前提。只有嚴(yán)格按法定程序決策，才能最大程度地杜絕隨意決策和盲目決策。我們現(xiàn)在推進(jìn)的“六權(quán)治本”，其中兩項重要任務(wù)“依法確定權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力”，就是解決行政決策法治化和程序化不足的問題。美國大法官F·福蘭克弗特認(rèn)為：“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史?！薄?〕要實現(xiàn)行政決策的程序化，關(guān)鍵在于合理界定各級政府及其職能部門重大決策的范圍和程序，并將其法治化。抓緊研究制定《山西省重大行政決策程序規(guī)定》，把重大決策的程序納入法治化軌道。一是要明確哪些項目屬于重大決策的范圍，對于什么是重大行政決策，目前全國各省規(guī)定不盡相同，范圍大小也不統(tǒng)一，不過概括來看，大都與公眾利益密切相關(guān)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的許多重要事項。聯(lián)系山西省的具體情況，還應(yīng)將開發(fā)利用重大自然資源、重大突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的制定與調(diào)整以及其他重大民生問題一并納入重大決策范圍。二是重大行政決策法定程序必須明細(xì)化、條例化，對公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論等各個環(huán)節(jié)逐項進(jìn)行具體規(guī)定，出臺實施細(xì)則。通過法定程序?qū)π姓?quán)力運行的手段、方式、過程和步驟全方位地加以明確規(guī)定，繪制好重大決策運行的“路線圖”，確保重大決策事項嚴(yán)格執(zhí)行法定程序。

（二）完善行政決策的公眾參與機(jī)制

公眾參與行政決策并開展廣泛監(jiān)督，是民主政治的基本要求?！傲鶛?quán)治本”中的“陽光行使權(quán)力、合力監(jiān)督權(quán)力”也對公眾參與和公眾監(jiān)督的問題進(jìn)行了重點闡述，“要依托權(quán)力運行公開，把保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)切實納入決策、執(zhí)行、監(jiān)督的剛性制度，力求做到全面監(jiān)督而不是選擇監(jiān)督、長期監(jiān)督而不是臨時監(jiān)督、實質(zhì)性監(jiān)督而不是形式上監(jiān)督”〔4〕。具體應(yīng)做到以下幾點：一是全面推進(jìn)政務(wù)公開。公眾參與的實現(xiàn)程度與政務(wù)公開的開放程度息息相關(guān)，決策機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格政務(wù)公開制度，加快完善各級行政機(jī)關(guān)信息服務(wù)平臺和便民服務(wù)網(wǎng)，全面推行決策公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。擴(kuò)大公眾對重大決策的知情權(quán)和建議權(quán)，這是促使和保證公眾參與的先決條件。要充分利用網(wǎng)絡(luò)“即時互動、影響廣泛”的特點，在民意收集、政策測試、政策解釋、民意引導(dǎo)等方面拓寬渠道，使得民眾參與決策更加同步化、有效化和常態(tài)化。二是拓寬公眾參與主體和參與渠道。決策法定程序應(yīng)當(dāng)包括更多參與主體，以擴(kuò)大決策參與的廣泛性和代表性。要在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。建立“直通車”制度，切實保障黨代表、人大代表、政協(xié)委員收集的社情民意能夠得到及時有效的反饋。落實領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)研常態(tài)化機(jī)制，暢通民意采納和反饋的渠道，建立制度化和規(guī)范化的回應(yīng)機(jī)制，使政府與民眾實現(xiàn)充分信任和良性互動。三是加強(qiáng)公眾監(jiān)督的力度。公眾監(jiān)督是保證決策科學(xué)化、民主化，防止形式化、隨意性，增強(qiáng)透明度、公開化的重要手段。要進(jìn)一步完善決策前、決策后的監(jiān)督規(guī)定，明確公眾參與監(jiān)督的主體、責(zé)任和程序，加大公眾監(jiān)督在各決策機(jī)構(gòu)年度目標(biāo)責(zé)任考核中的權(quán)重。

（三）實行重大決策咨詢、論證、聽證和后評估等制度

專家論證是科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，可以有效防止行政決策的隨意性。要高度重視和充分發(fā)揮智庫在行政決策中的重要作用，在制定地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大發(fā)展規(guī)劃、涉及群眾切身利益的公共決策事項時，廣泛開展政策咨詢、專家論證、社會聽證，在決策后開展后評估制度。具體應(yīng)做到：一是開展決策咨詢。決策機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策前，應(yīng)向相關(guān)部門充分了解咨詢有關(guān)的制度政策，力求做到心中有數(shù)。二是進(jìn)行專家論證。決策機(jī)關(guān)應(yīng)從省級智庫中選擇5名以上該領(lǐng)域的專家學(xué)者，重點就決策報告的科學(xué)性、實用性、可行性開展論證，形成書面意見，出具專家論證報告。三是組織決策聽證。借鑒廣東省重大行政決策聽證的有關(guān)規(guī)定，明確決策聽證的組織機(jī)關(guān)、參加人員、組織程序、聽證結(jié)果運用和法律責(zé)任。在確定聽證代表時，要擴(kuò)大社會參與面，充分保證各利益相關(guān)方的廣泛參與和合法權(quán)益訴求。四是對重大行政決策試行試點的，在試行期限屆滿前或者試點實施一定時間后，應(yīng)當(dāng)及時組織專家開展后評估工作。要重視后評估結(jié)果的運用，把它作為繼續(xù)實施、調(diào)整修改或者停止執(zhí)行重大行政決策的重要依據(jù)。五是保證決策機(jī)關(guān)決策的嚴(yán)肅性。對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家論證而沒有進(jìn)行，或者對專家提出的合理可行的論證意見和建議不予采納進(jìn)而導(dǎo)致決策不當(dāng)、造成嚴(yán)重?fù)p失或不良影響的，應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險評估和合法性審查

風(fēng)險評估和合法性審查是我國重大決策中必經(jīng)的重要決策程序，是確保重大決策科學(xué)合法的“防洪壩”。山西省“六權(quán)治本”中的“制度約束權(quán)力”中明確提出，“要按照全面覆蓋、全程到位、制度束權(quán)的要求，針對權(quán)力運行的關(guān)節(jié)點、薄弱點、風(fēng)險點，建立健全各項規(guī)章制度”。我們要不斷強(qiáng)化風(fēng)險評估和合法性審查在決策中的重要作用，加快相關(guān)制度建設(shè)。一是要借鑒四川風(fēng)險評估方面的經(jīng)驗做法，盡快研究出臺《山西省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》。要明確規(guī)定對涉及公眾切身利益和重大民生問題，包括地區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共財政投資等事項，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必須作為決策的前置條件和必要條件，確保出臺政策的合法性、科學(xué)性、預(yù)見性和可操作性。通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估后，決策機(jī)關(guān)要對照社會穩(wěn)定風(fēng)險點，針對性地提出化解風(fēng)險的工作預(yù)案和具體措施，防微杜漸，及時把風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)，逐步建立起本地區(qū)、本行業(yè)的風(fēng)評制度體系。二是建立合法性審查監(jiān)督約束機(jī)制。決策機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策前，必須先向同級政府法制機(jī)構(gòu)提交決策草案，由其進(jìn)行合法性審查。對沒有提交審查或者經(jīng)審查不過關(guān)的，不得開展之后的上會討論。各級政府和部門要普遍建立法律顧問制度，成立由政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，相關(guān)專家和律師為補(bǔ)充的政府顧問隊伍。適時開展全省范圍內(nèi)的政府合同示范文本審查清理工作，最大限度地維護(hù)政府和合同管理相對人的合法權(quán)益。

（五）實行問責(zé)制度常態(tài)化、終身制

黨的十八屆四中全會提出，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，完善責(zé)任追究制度是提高行政決策質(zhì)量的客觀要求?！傲鶛?quán)治本”中的“嚴(yán)懲濫用權(quán)力”也提到“要健全完善責(zé)任追究制度。重點完善糾錯問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，實現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要追責(zé)、違法必追究”〔4〕。這就要求各級黨政班子及其成員在決策時不僅要嚴(yán)格按照重大行政決策的法定程序?qū)嵤?，而且必須充分論證，謹(jǐn)慎決策，而集體討論決定再也不能成為決策失誤造成損失后不予追究的“免死金牌”。終身追究意味著不管涉及誰，不管涉及的是一個人還是整個班子，只要濫用行政決策權(quán)或失職瀆職造成重大決策失誤，都必須依法承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任。對于倒查出來的問題，不論責(zé)任人是否在位，不論職位有多高，都要堅決依法懲處。

要加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督制約。按照中央和省委有關(guān)精神，堅決貫徹落實“一把手”不直接分管人事、財務(wù)、工程等具體事項，實行重大決策中主要領(lǐng)導(dǎo)末位表態(tài)等制度，優(yōu)化權(quán)力運行機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，逐步構(gòu)建副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)力制衡機(jī)制，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。當(dāng)務(wù)之急就是要盡快建立重大決策案卷制度，對行政決策的整個過程進(jìn)行錄音錄像，并進(jìn)行長期保管，確保決策留痕，為將來可能的追究責(zé)任和責(zé)任倒查提供依據(jù)，實現(xiàn)決策責(zé)任追究制度可量化、可操作、可追蹤，唯此，依法科學(xué)民主決策機(jī)制才會漸趨完善。

〔1〕王德穎.重大決策法治化，重拳治理“亂作為”〔DB/OL〕. http://politics.people.com.cn/n/2014/1024/c1001-25897379. html，2014-10-24.

〔2〕胡建淼.依法科學(xué)民主決策，提高行政決策質(zhì)量〔N〕.人民日報，2010-12-08.

〔3〕季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考〔M〕.北京：中國法制出版社，2004：11.

〔4〕王儒林.在中共山西省委十屆六次全體會議上的講話〔N〕.山西日報，2014-12-09.

Constructing and Perfecting Lawful Scientific and Democratic Decision-making Mechanism——Take Deep Practice of Study and Discussion in Shanxi Province

GUOYong
（Economic Research Center of Shanxi Government，Taiyuan 030001，China）

To standardize significant administrative decision-making is the important matter for construction of a law-based government.At present，there are still many problems in the courses of decision-making in some departments and organizations，such as the imperfection of procedure mechanism，the faultiness of public participation mechanism，insufficiency of impact of expert argumentation and lack of attention to risk assessment and validity check，etc.Therefore，we should lay down Rule of Procedure of Important Administrative Decision-making in Shanxi. Except for it，we should perfect mechanism of public participation in public policy，carry out the systems of consulting，argumentation，hearing and post evaluation of important decision-making，strengthen risk assessment and validity check，and implement normalization and life-long tenure of accountability system，making lawful，scientific and democratic decision-making mechanism perfect gradually.

lawful scientific and democratic decision-making mechanism；law-based government；risk assessment；validity check

D63

A

1009-1203（2015）02-0074-04

責(zé)任編輯 李 雯

2015-02-05

2015年度山西省政府重大決策咨詢項目。

郭勇（1979-），男，山西沁縣人，山西省人民政府發(fā)展研究中心助理研究員，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向為科技創(chuàng)新與區(qū)域戰(zhàn)略研究。