馮耀明

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

懲防并舉遏制農(nóng)村干部職務犯罪

馮耀明

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

遏制和減少農(nóng)村干部職務犯罪，是維護社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，具有重大的現(xiàn)實意義。當今農(nóng)村干部職務犯罪形勢嚴竣，只有堅持“零容忍”的治理策略，打擊與預防并重，在加強農(nóng)村干部教育培訓、完善農(nóng)村干部監(jiān)督管理機制、發(fā)揮檢察機關預防職能、修改完善相關法律制度等方面下工夫，形成農(nóng)村干部不敢腐敗的懲罰機制、不能腐敗的預防機制、不易腐敗的保障機制，才能建立風清氣正的農(nóng)村社會環(huán)境，促進我國和諧社會建設。

農(nóng)村干部；職務犯罪；預防懲治

近年來，農(nóng)村基層干部職務犯罪案件呈高發(fā)態(tài)勢，嚴重損害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益，造成了極壞的社會影響。為此，2015年中央一號文件指出，要嚴肅處理違反黨規(guī)黨紀的行為，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題。懲治和預防農(nóng)村干部職務犯罪是一項凝聚民心、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展的基礎性工作，基層社會要想良性運行，必須多管齊下，在制度建設、監(jiān)管機制、腐敗懲治、犯罪預防等方面下足工夫，同時要發(fā)揮好農(nóng)村自治組織自我監(jiān)督、管理的作用，共同促進農(nóng)村的社會安定與健康發(fā)展。

一、加強農(nóng)村干部教育培訓

分析部分農(nóng)村干部職務犯罪的案例可以發(fā)現(xiàn)，有相當一部分人上任伊始也是兢兢業(yè)業(yè)、一心一意地投入農(nóng)村工作，但隨著時間的推移，部分人放松了自己的世界觀改造，加之廉政意識淡漠、法律知識缺乏，從而滑向貪腐犯罪的泥潭。因此，相關部門必須加強對農(nóng)村干部尤其是新任者的教育培訓，使其養(yǎng)成依法行政、遠離腐敗的主觀自覺。

（一）加強思想理論教育。要通過教育培訓，使農(nóng)村干部牢固樹立從政為民的理念，樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，提高他們的思想素質(zhì)和政治素質(zhì)；通過教育培訓，使農(nóng)村干部時刻牢記權力是人民賦予的，要“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，充分認識從事農(nóng)村工作的重要意義，不斷增強責任感，不辜負群眾的重托和期望，認真履行法定職責，確保政策落實不走樣。

（二）加強專項知識學習教育?？赏ㄟ^加強農(nóng)村干部對農(nóng)村政策、文化知識、財務知識以及法律知識的學習，增強其學習的針對性和實效性，不斷提高自身素質(zhì)，從而改變目前農(nóng)村干部學歷低、財務知識缺乏、法制觀念淡薄、難以適應新形勢的現(xiàn)狀，促進農(nóng)村干部整體素質(zhì)的提高，確保其掌好權、用好權，防止出現(xiàn)以權謀私。

（三）加強廉政教育?？赏ㄟ^舉辦廉政知識講座或觀看反腐警示片等活動，筑牢農(nóng)村干部拒腐防變思想防線，使他們嚴格要求自己，廉潔自律，以榜樣作用來影響他人，努力使自己成為政府信任、村民信任、能帶領群眾發(fā)家致富的領頭人。同時，要積極推進廉政文化村建設，通過開展爭先創(chuàng)優(yōu)活動，激勵先進，弘揚正氣，形成廉潔自律、正本清源的文化氛圍，遏制腐敗動機產(chǎn)生的源頭。

（四）加強法制教育。加快農(nóng)村干部的法律知識普及，使其不斷增強法治意識，提高自控能力，嚴守法律“紅線”，弄清楚什么樣的行為是違反法律的，堅決不能做，在處理事務之前三思而后行，推進農(nóng)村基層權力走上法制化、制度化軌道。各司法部門、執(zhí)法機構應承擔起法律服務的責任，主動深入村民事務中，建立法律宣傳聯(lián)動機制，將對農(nóng)村干部的法制教育落到實處。同時，還要普及對農(nóng)民群眾的法制教育，增強其法制意識，使他們學會運用法律手段維護自身利益，成為農(nóng)村干部職務行為的有效監(jiān)督主體。

二、完善農(nóng)村干部監(jiān)督管理機制

近年來，國家為了促進農(nóng)村發(fā)展，將惠農(nóng)政策落到實處，撥付了大量的扶持資金，加之一些農(nóng)村的征地補償款、退耕還林補助等，使得農(nóng)村干部手中的可支配資金越來越多，如果不采取有效的措施對農(nóng)村干部尤其是村莊“一把手”手中的權力進行制衡和監(jiān)督，極易誘發(fā)職務犯罪。因此，應做好以下幾方面工作：

（一）改革農(nóng)村干部任用制度。加強對農(nóng)村干部任免的監(jiān)督，公開招錄優(yōu)秀人才充實農(nóng)村干部隊伍，嚴格按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準，沖破傳統(tǒng)身份、地域等限制，面向社會公開招錄高學歷、能力強、懂經(jīng)濟、會管理的大學生擔任農(nóng)村干部。應經(jīng)過嚴格的選拔程序，嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)、政策以及村級各種組織的規(guī)章和相關條例規(guī)定，堅決把作風霸道、有劣跡的人排除在外。適應時代發(fā)展的需要，選拔、培養(yǎng)優(yōu)秀大學生充實到農(nóng)村干部隊伍中，可以為農(nóng)村干部隊伍注入新鮮血液，在促進年輕化的同時，能夠為農(nóng)村社會發(fā)展帶來新觀念、新知識及新的管理手段，促進農(nóng)村管理方式的與時俱進。

（二）完善“村務公開”制度。一方面，要充分增加村務公開的透明度，保障群眾的知情權、監(jiān)督權。要根據(jù)村組法的規(guī)定，及時、定期公布村莊村務工作運行和財務收支情況，內(nèi)容要細化，并確保其真實性，堅決防止該公開的不公開、公開的都是農(nóng)民不關心的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，要加強財務收支管理，規(guī)范科目設置，杜絕白條入賬、收入不入賬、改變專項資金用途等現(xiàn)象。對涉及群眾切身利益的專項資金要加大監(jiān)管力度，對收支狀況進行專項審計，并公布審計結果。同時，組織有關部門定期檢查村級財務，并把檢查情況向村民進行公開，接受群眾監(jiān)督。

（三）推行經(jīng)濟責任審計制度。相關部門應加強對村莊主要干部尤其是“一把手”進行任期和離任財務審計，要將檢查重點放在土地征用補償收入、村級項目開發(fā)、惠農(nóng)資金等方面，切實保障農(nóng)民群眾的知情權和監(jiān)督權，以消除部分農(nóng)村干部在離任前“突擊”貪腐的僥幸心理，確保農(nóng)村干部在任時堂堂正正、離任時清清白白、班子交接時清清楚楚。對于在審計中查出問題的農(nóng)村干部，要依黨紀國法從快予以查處，給其以震懾。比如對于玩忽職守、鋪張浪費給村集體造成損失的農(nóng)村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要嚴肅批評教育，并追究其經(jīng)濟責任；對于存在侵占集體資金資產(chǎn)資源等行為的農(nóng)村干部，要責令其如數(shù)退回和賠償，并由紀檢監(jiān)察機關給予有關責任人黨紀政紀處分；構成犯罪的，要移交司法機關并依法追究其法律責任。

（四）建立紀檢派駐農(nóng)村機制?？商剿髟谵r(nóng)村設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢派出機構，配強紀檢干部，專搞紀檢工作，盡量避免兼職其他工作，以防止精力分散，使其能夠經(jīng)常性地開展紀檢工作。紀檢干部要對行政村、居委會的財政收入、支出情況，隨時進行監(jiān)督和檢查，建立同步監(jiān)管制度，使村政務、財務全方位地置于監(jiān)管之下，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀苗頭，要及時進行誡勉談話提醒和批評，切實提高監(jiān)督實效。

三、發(fā)揮檢察機關預防職能

農(nóng)村干部職務犯罪案件頻發(fā)是今后一個時期內(nèi)農(nóng)村發(fā)展中不容回避的客觀現(xiàn)實，在實踐中，應充分發(fā)揮檢察機關的預防職能，積極探索偵防一體化機制和派出法制村主任機制，實現(xiàn)預防工作與偵查工作的有機結合，實現(xiàn)標本兼治，形成打擊和預防農(nóng)村干部職務犯罪的合力。

（一）立足檢察職能，加強警示教育。各級檢察機關應緊密結合農(nóng)村干部的發(fā)案特點和本地工作實際，精選一些影響力較大、具有典型教育意義的犯罪案例以案說法，對農(nóng)村干部開展警示教育?？赏ㄟ^組織觀看警示教育基地、專題片及參觀職務犯罪案件庭審觀摩等形式，以案釋法，讓農(nóng)村干部明了職務犯罪給國家、人民群眾和家庭帶來的嚴重危害和后果，引導其不斷加強法律知識學習，增強法治意識，提高自身依法行政的自覺性，努力做到防微杜漸。同時，要加強對廣大農(nóng)民的法律知識教育，加大普法力度，提高他們運用法律武器維護自身合法權益的能力，并依照法律規(guī)定積極舉報村干部的違法犯罪行為。

（二）推行偵防一體化機制。偵防一體化工作機制可以增強檢察機關懲治和預防職務犯罪的整體效能。檢察機關在防治農(nóng)村干部職務犯罪工作中，不能只注重打擊犯罪，強調(diào)治標，也不能只重視預防犯罪，強調(diào)治本，而要用科學發(fā)展的理念建設偵防一體化的工作機制，將職務犯罪的預防工作與偵查工作有機結合起來，標本兼治，以形成打擊和預防的合力。在實踐中，檢察機關不僅要考慮自身的工作效果，而且要考慮其他部門的工作效果，從而達到以辦案促預防、以預防促辦案的目的。在偵查工作的每一個環(huán)節(jié)，都要開展預防活動，開展預防介入和調(diào)查。案件終結后，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機關要及時召開案件分析會，深入分析、總結該類案件的特點、規(guī)律和發(fā)案原因，積極向地方黨委政府及相關主管部門提出預防建議，促進相關部門進一步完善管理體制機制，建立和完善預防職務犯罪的長效機制，從源頭上減少農(nóng)村干部職務犯罪的發(fā)生。

（三）建立派出法制村主任機制。可從地方檢察官隊伍中選拔一些業(yè)務精通、群眾工作能力強的人員派駐到農(nóng)村，即檢力下沉，使其巡回于各村鎮(zhèn)，擔任法制村主任，經(jīng)常性地開展法制宣傳和預防警示教育，提高村干部及村民的法制意識和法律運用能力，促進農(nóng)村干部依法履行職責、廉潔履職。法制村主任要以飽滿的熱情投身于農(nóng)村工作之中，努力當好農(nóng)村的法制宣傳員、糾紛調(diào)解員、村級維穩(wěn)員、財務清理員、困難幫扶員，切實發(fā)揮好自身作用。

四、修改完善相關法律制度

預防與懲治農(nóng)村干部職務犯罪需要完善的法律制度作支撐。當前，需要做好以下幾方面工作：

（一）修正現(xiàn)有的“從事公務”和管轄規(guī)定。要從有利于查處農(nóng)村干部職務犯罪、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，對于農(nóng)村干部不論是協(xié)助人民政府從事公務活動還是進行農(nóng)村集體事務等管理活動，只要是利用職務進行的貪污、賄賂、挪用公款等犯罪，一律由檢察機關予以管轄，即刑法第八章規(guī)定的貪污賄賂罪以及非國家工作人員職務犯罪，如職務侵占、挪用資金等，不再作公權力職務犯罪由檢察機關管轄、非公權力職務犯罪由公安機關管轄的區(qū)分。建議取消《刑法》第163條、第271條、第272條規(guī)定，統(tǒng)一納入到第八章貪污賄賂罪專章中，并提高對非國家工作人員職務犯罪的刑罰設置。依此做法，可以避免在案件查處過程中因認識分歧而產(chǎn)生管轄爭議，避免遺漏犯罪，避免出現(xiàn)群眾告狀無門的困境，使犯罪分子得到及時查處。

（二）修正瀆職罪的主體規(guī)定。瀆職罪主體不應限制為國家機關工作人員，而應修改為：只要是負有一定主體職責的人員，若不認真履行職責、濫用職權或者玩忽職守，致使國家、集體和人民利益遭受重大損失，都應當追究刑事責任。農(nóng)村干部濫用職權、玩忽職守且造成嚴重后果的瀆職行為，大多具有嚴重的社會危害性，容易引起人民群眾的強烈不滿和干群矛盾的尖銳對立，如果不加以打擊，勢必影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，對于構成瀆職犯罪的農(nóng)村干部，應依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。

（三）完善預防職務犯罪國家立法。法律依據(jù)不足是制約預防職務犯罪工作向縱深發(fā)展的根本原因。目前全國部分省市已經(jīng)出臺了本地區(qū)預防職務犯罪條例，在一定程度上為預防職務犯罪工作提供了法律支持，但層級偏低、效力偏弱，權威性不夠。因此，必須將職務犯罪預防工作納入法治化軌道，加大預防職務犯罪的專門立法，制定一部統(tǒng)一的預防職務犯罪的立法，將預防職務犯罪工作體制、機制以法律的形式加以規(guī)定，與刑法、刑事訴訟法對懲治職務犯罪的體系性規(guī)定相銜接，形成完整的懲防職務犯罪法律體系，使得預防職務犯罪的各項工作都有法可依、有章可循。

（四）強化打擊震懾力。如果只重視預防不注重打擊，再好再完備的防范措施都是軟弱無力的，起不到真正震懾犯罪的作用?，F(xiàn)階段，要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、檢察機關、法院及信訪部門的聯(lián)合作用，及時查找農(nóng)村干部職務犯罪的高發(fā)環(huán)節(jié)，重視對群眾舉報、控告的受理與審查，加大查辦農(nóng)村干部貪污、受賄、挪用公款等職務犯罪案件的力度。尤其是對“村霸”案件，要發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對村民意見大、多次上訪影響社會穩(wěn)定的大案要案，更要堅決從重從快查處，以實際行動震懾犯罪、教育村級干部，從而獲得群眾的信任。

（五）落實寬嚴相濟刑事政策。對于犯罪金額大、情節(jié)惡劣、危害嚴重以及群眾反映強烈的案件，要堅決依法從嚴查處；對于犯罪金額小、情節(jié)輕微案件或者主動投案自首、檢舉立功者實行寬大政策，依法從輕、減輕或者免予追究其刑事責任；對涉案人員眾多的案件，應堅持懲治少數(shù)、教育挽救多數(shù)的原則，從有利于社會和諧穩(wěn)定出發(fā)，把握好法律政策尺度，盡可能縮小打擊范圍。

〔1〕項繼權.國外農(nóng)村社區(qū)是如何自治的〔N〕.中國社會報，2012-09-05.

〔2〕趙東平.村官職務犯罪的權力透視〔J〕.國家行政學院學報，2014（8）.

〔3〕姚毅奇.懲治村干部職務犯罪亟待完善法律規(guī)定〔J〕.人民政壇，2005（1）.

〔4〕馮耀明.遏制村官腐敗的長效機制研究〔J〕.中共山西省委黨校學報，2015（1）.

責任編輯 日月

D924

A

1009-1203（2015）06-0070-03

2015-11-01

山西省宣傳文化系統(tǒng)“四個一批”人才項目。

馮耀明（1965-），男，山西翼城人，中共山西省委黨校資料信息中心副主任，研究員。