俞　揚(yáng)

(中共寧波市北侖區(qū)委黨校 干訓(xùn)科，浙江 寧波 315830)*

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縣域流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的管理邏輯與路徑考量
——基于寧波市北侖區(qū)的調(diào)研

俞揚(yáng)

(中共寧波市北侖區(qū)委黨校 干訓(xùn)科，浙江 寧波 315830)*

摘要：面對(duì)流動(dòng)人口持續(xù)快速攀升，城市資源環(huán)境承載負(fù)荷日益加重的嚴(yán)峻形勢(shì)，如何控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的均衡發(fā)展，是擺在沿海發(fā)達(dá)城市面前的重要課題。文章在調(diào)研寧波市北侖區(qū)優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，審慎人口不合理增長(zhǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)理，借鑒發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化的有效經(jīng)驗(yàn)，就進(jìn)一步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)與分布，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；人口結(jié)構(gòu)；城市管理

近年來，隨著相關(guān)政策的松動(dòng)和城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，城市人口不斷攀升，大量流動(dòng)人口“滾雪球式”地涌入城市，在改變城市人口結(jié)構(gòu)及空間分布、推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也加重了城市資源、環(huán)境的承載負(fù)荷，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程。在十二屆全國人大二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“促進(jìn)人口有序流動(dòng)，控制人口總量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)”。由此可以看到，人口總量和結(jié)構(gòu)是影響城市有效運(yùn)行的基本變量，在人口與資源環(huán)境矛盾日益突出的新形勢(shì)下，合理控制人口規(guī)模、優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)，是提升全體民眾福祉、確保社會(huì)健康發(fā)展的應(yīng)然之道。

一、問題聚焦：流動(dòng)性和承載力的碰撞

改革開放以來，我國流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，流動(dòng)人口數(shù)占全國總?cè)丝跀?shù)的比例不斷提高，從1982 年的657萬，僅占全國總?cè)丝诘?.66%，到2013年末的2.45億，接近總?cè)丝诘奈宸种弧＂儆绕湓谥槿?、長(zhǎng)三角、京津冀等都市圈，吸引了全國大量勞動(dòng)力的流入。作為浙江省對(duì)外開放時(shí)間最早、程度最高、國家級(jí)開放開發(fā)功能最為集中的先行地區(qū)，寧波市北侖區(qū)(下面簡(jiǎn)稱北侖)在2005年末的常住人口為561 365人，其中在冊(cè)(已登記)流動(dòng)人口23.57萬，占41.99%。②到2014年末，北侖常住人口882 590人，其中在冊(cè)(已登記)流動(dòng)人口52萬，③流動(dòng)人口數(shù)量已占常住人口的一半以上。伴隨著北侖城市自然環(huán)境的日益改善與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，北侖流動(dòng)人口規(guī)模仍將繼續(xù)擴(kuò)大。

(一)流動(dòng)人口持續(xù)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)因素

首先，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展是吸引流動(dòng)人口大量涌入的關(guān)鍵因素。北侖經(jīng)濟(jì)在近十年間始終保持良好的發(fā)展勢(shì)頭，地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)由2005年的274.09億元增長(zhǎng)至2014年的991.66億元；人均地區(qū)生產(chǎn)總值由2005年的84 163元增長(zhǎng)至2014年的255 529元(按戶籍人口計(jì)算)；固定資產(chǎn)投資由2005年的216.19億元增長(zhǎng)至2014年的500.26億元；居民人均可支配收入由2005年的17 408元增長(zhǎng)至2014年的40 180元。④大規(guī)模城市建設(shè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的順利推進(jìn)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，較高的薪資收入和良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境加速了流動(dòng)人口的集聚。

其次，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是引導(dǎo)流動(dòng)人口大量涌入的直接因素。當(dāng)前，北侖的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型的深化期，制造業(yè)仍以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，服務(wù)業(yè)仍以傳統(tǒng)生活類服務(wù)業(yè)為主，這些行業(yè)對(duì)求職者的文化素養(yǎng)和職業(yè)技能的要求普遍較低，符合大批低學(xué)歷、低技術(shù)的流動(dòng)人口的就業(yè)需求。根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，流動(dòng)人口主要集中在交通運(yùn)輸、住宿餐飲、批發(fā)零售、家政服務(wù)等行業(yè)，較少在金融、教育、科技、文化等相對(duì)高端的行業(yè)就業(yè)。

再次，總體生活成本不高是誘導(dǎo)流動(dòng)人口大量涌入的現(xiàn)實(shí)因素。北侖流動(dòng)人口的空間分布集中于城中村、城邊村和園中村等區(qū)域，綜合生活成本低于中心城區(qū)。一方面，多數(shù)單位或雇主會(huì)為中低端流動(dòng)人口提供免費(fèi)住房或群租房屋，這樣能有效規(guī)避水、電、氣、房屋租賃等生活成本；另一方面，目前局部存在的小餐飲、小攤點(diǎn)，以及黑車、非法行醫(yī)等“灰色”和“黑色”經(jīng)濟(jì)，能為流動(dòng)人口群體提供低成本的生活服務(wù)，同時(shí)，以黑車、黑中介、非法行醫(yī)等為主的“經(jīng)濟(jì)圈”，也讓缺乏一定職業(yè)技能的低端人口能在北侖謀生存活，從而刺激更多低端流動(dòng)人口涌入北侖。

(二)流動(dòng)人口持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)城市發(fā)展的影響

人口流動(dòng)給當(dāng)前北侖經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了深刻影響。從好處著眼，流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了“人口紅利”。 一是為城市發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力資源，在流動(dòng)人口遠(yuǎn)超戶籍人口的北侖，以青壯年為主力的流動(dòng)人口廣泛就業(yè)于各行各業(yè)，彌補(bǔ)了城市勞動(dòng)力的不足，是城市有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要力量。二是大量年輕流動(dòng)人口的輸入，補(bǔ)充了本地戶籍人口中年輕人口數(shù)量上的不足，優(yōu)化了城市的年齡結(jié)構(gòu)，延緩了城市的老齡化程度，有效維持了城市發(fā)展的活力。從壞處著想，流動(dòng)人口對(duì)城市發(fā)展的不利影響主要表現(xiàn)在資源環(huán)境嚴(yán)重超載、社會(huì)管理難度加大等方面。客觀地講，一個(gè)城市的資源是相對(duì)有限的，若是流動(dòng)人口以非自然的方式快速持續(xù)增長(zhǎng)，勢(shì)必造成城市有限的資源、社會(huì)服務(wù)與人口增長(zhǎng)之間的矛盾，如水、電、能源、土地等資源的供應(yīng)緊張,醫(yī)療、教育、住房、社保等公共服務(wù)的日趨短缺等。同時(shí)，流動(dòng)人口的快速膨脹還將直接導(dǎo)致城市規(guī)劃布局的滯后，帶來交通擁堵日趨嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)、城郊安全隱患突出等一系列“城市病”問題。

二、北侖實(shí)踐：管理與優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域探索

北侖作為寧波市第一個(gè)流動(dòng)人口超過本地人口的地區(qū)，流動(dòng)人口基數(shù)龐大，給流動(dòng)人口的管理帶來巨大挑戰(zhàn)。為此，多年來，北侖結(jié)合國家政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，按照“穩(wěn)定總量、提升素質(zhì)、加強(qiáng)管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的總體思路，有效整合各部門、各單位和社會(huì)各方面的力量和資源，統(tǒng)籌規(guī)劃流動(dòng)人口服務(wù)管理，著力優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)流動(dòng)人口合理有序流動(dòng)，努力形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與、齊抓共管的局面，為北侖經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了勞動(dòng)力要素保障和穩(wěn)定和諧的環(huán)境支持。

(一)加強(qiáng)要素管控，深化“房屋控人”——北侖大力推進(jìn)居住證制度改革試點(diǎn)工作

北侖早在2009年10月就全面實(shí)施流動(dòng)人口居住證制度，該制度實(shí)施以來，在改善人口結(jié)構(gòu)、規(guī)范居住登記、保障合法權(quán)益、享受人口紅利、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但也要看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，流動(dòng)人口管理服務(wù)工作將面臨更多更新的問題和挑戰(zhàn)，為此，浙江省政府決定自2014年10月起在全省6個(gè)縣市區(qū)開展居住證制度改革試點(diǎn)工作，⑤北侖就是其中之一。該試點(diǎn)工作以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，有序發(fā)放居住證。在北侖，流動(dòng)人口在居住地?zé)o合法穩(wěn)定住所的需要辦理《北侖區(qū)流動(dòng)人口臨時(shí)登記卡》；有合法穩(wěn)定住所的可以申領(lǐng)《浙江省臨時(shí)居住證》；既有合法穩(wěn)定住所，又有一年以上合法穩(wěn)定職業(yè)的可以申領(lǐng)《浙江省居住證》。居住證是區(qū)域范圍內(nèi)流動(dòng)人口居住和就業(yè)的證明，也是享受居住地公共服務(wù)、參與社會(huì)事務(wù)、辦理個(gè)人事務(wù)的有效憑證。試點(diǎn)工作按照“權(quán)責(zé)對(duì)等、積分服務(wù)”的原則，設(shè)置了涵蓋年齡、學(xué)歷、職稱、職業(yè)資格、居住年限、參保年限、投資納稅、遵紀(jì)守法、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容的積分指標(biāo)體系，對(duì)《浙江省居住證》持證人進(jìn)行積分管理，并將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)分值，不同分值享受不同的公共服務(wù)待遇。以積分量化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了居住證“條件管理”向“積分管理”的轉(zhuǎn)變。⑥

(二)強(qiáng)化人口管理，深化“積分管人”——北侖積極實(shí)施流動(dòng)人口積分制管理工作

為激發(fā)流動(dòng)人口參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，北侖于2014年1月起開始實(shí)施流動(dòng)人口積分制管理工作。凡是戶籍不在北侖區(qū)，但在北侖區(qū)有相對(duì)固定住所，連續(xù)工作1年以上(含1年),并取得《浙江省臨時(shí)居住證》的流動(dòng)人口，均可提出申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)有關(guān)職能部門核實(shí)和區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室核準(zhǔn)，納入北侖區(qū)流動(dòng)人口積分制管理范圍。⑦積分制管理的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由基礎(chǔ)分、附加分、扣減分三部分組成，流動(dòng)人口可根據(jù)其積分情況享受相應(yīng)的社會(huì)待遇。一是享受義務(wù)教育階段子女入讀公辦學(xué)校待遇(只限于小學(xué)一年級(jí)、初中一年級(jí)新生入學(xué))。北侖區(qū)政府每年都會(huì)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)教育資源分布情況和流動(dòng)人口規(guī)模，提供一定數(shù)量的公辦學(xué)?！叭雽W(xué)指標(biāo)數(shù)”給積分達(dá)到一定分值的流動(dòng)人口子女，區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室于每年5月底前分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按父母積分高低對(duì)申請(qǐng)入學(xué)的流動(dòng)人口子女進(jìn)行排名，排名結(jié)果作為流動(dòng)人口子女入學(xué)的主要依據(jù)。二是享受申請(qǐng)承租屬政府所有(或由政府支配)的公租房待遇。北侖區(qū)政府每年都會(huì)根據(jù)區(qū)政府公租房建設(shè)、使用情況和流動(dòng)人口規(guī)模，安排一定數(shù)量屬政府所有(或由政府支配)的公租房給積分達(dá)到一定分值的流動(dòng)人口租用，由區(qū)住房資金管理中心根據(jù)可供流動(dòng)人口租賃的屬政府所有的公租房指標(biāo)數(shù)和積分排名情況，核準(zhǔn)流動(dòng)人口取得住房保障資格并予以公示。三是享受積分入戶待遇。北侖區(qū)政府每年都會(huì)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的公共資源實(shí)際情況，安排一定數(shù)量的流動(dòng)人口遷入北侖區(qū)戶籍，區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室在7月底前分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按申請(qǐng)人所得積分高低進(jìn)行排名，排名在申請(qǐng)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)入戶指標(biāo)數(shù)內(nèi)的流動(dòng)人口可獲得積分入戶通知書，并憑此到區(qū)公安機(jī)關(guān)辦理入戶相關(guān)手續(xù)，其配偶和未成年子女戶籍也可隨遷。⑧

(三)加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持“整治疏人”——北侖有效開展優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的聯(lián)合整治行動(dòng)

為推進(jìn)區(qū)域流動(dòng)人口導(dǎo)控工作，擠壓高危流動(dòng)人口生活空間，鞏固“幸福美好新家園”建設(shè)，北侖于2014年下半年開展了為期三個(gè)月的優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的聯(lián)合整治行動(dòng)。⑨一是由區(qū)住建局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行全區(qū)整治“群租群居”專項(xiàng)行動(dòng)。重點(diǎn)打擊安全隱患嚴(yán)重的群租房屋和二手房東群租牟利現(xiàn)象，著力規(guī)范居住房屋租賃市場(chǎng)秩序，有效整治“群租群居”引發(fā)的臟、亂、差現(xiàn)象，解決和減少因“群租群居”引發(fā)的群眾投訴，積極發(fā)揮社區(qū)居(村)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和業(yè)主自我管理的緊密結(jié)合。二是由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門開展查處取締“無證照經(jīng)營”專項(xiàng)行動(dòng)。以流動(dòng)人口聚居區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、學(xué)校周邊、市場(chǎng)周邊等地為重點(diǎn)整治區(qū)域，嚴(yán)厲查處無證餐飲企業(yè)和“黑作坊”，對(duì)在合法場(chǎng)所內(nèi)非法經(jīng)營或違章建筑內(nèi)非法經(jīng)營的經(jīng)營者，作停水停電停氣處理，并沒收專用工具和設(shè)備；對(duì)將房屋出租給承租人從事無證照經(jīng)營，且不配合執(zhí)法部門工作的，按照有關(guān)規(guī)定加以處罰。三是由區(qū)衛(wèi)生局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門開展打擊“非法行醫(yī)”專項(xiàng)行動(dòng)。以開發(fā)區(qū)、“城中村”以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等流動(dòng)人口聚集地為重點(diǎn)，大力查處存在重大安全隱患、危害人體健康的“黑醫(yī)”“黑診所”“黑B超”等違法行為，嚴(yán)厲打擊坑害群眾利益的游醫(yī)、假醫(yī)，從嚴(yán)處理“醫(yī)托”行騙等擾亂正常醫(yī)療秩序的行為，切實(shí)保障人民群眾的健康權(quán)益。四是由公安分局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門開展非商品房“違規(guī)出租”專項(xiàng)行動(dòng)。全面規(guī)范非商品房屋出租登記制度，理順出租房屋服務(wù)管理機(jī)制，規(guī)范居住房屋租賃行為，掛牌整治問題突出的出租房聚集區(qū)，嚴(yán)厲查處流動(dòng)人口、出租房管理中的各類違法犯罪行為，改善區(qū)域出租房屋治安管理狀況，強(qiáng)力規(guī)范出租房屋管理工作。

三、他山之石：優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的國際經(jīng)驗(yàn)

過去數(shù)十年來，無論是歐美國家，還是廣大亞非拉國家，都共同面臨著人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，尤其是一些西方發(fā)達(dá)國家，較早地經(jīng)歷了人口流動(dòng)和城市化帶來的“陣痛”，積累了諸多應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)演化，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，其中一些做法值得我們借鑒和比較。

(一)政府政策調(diào)控引導(dǎo)人口有序流動(dòng)

政策調(diào)控是許多發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)問題的通常做法。在新加坡，政府在2009年底開始著手調(diào)整移民政策，申請(qǐng)者若想成為新加坡的永久居民和公民，需要通過整體評(píng)估，重點(diǎn)考察申請(qǐng)者能否融入新加坡社會(huì)并為之作出積極貢獻(xiàn)。2013年1月又發(fā)布《人口白皮書》，全面提出未來的城市規(guī)劃和人口政策，強(qiáng)調(diào)在維持本地居民與外來流動(dòng)人口平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的人口增長(zhǎng)。[1]在法國，政府將流動(dòng)人口分為四類，通過發(fā)放不同類型的流動(dòng)證，實(shí)施不同強(qiáng)度的分類管理，流動(dòng)人口若是未按要求申領(lǐng)流動(dòng)證者將會(huì)受到懲罰。法國相關(guān)法律還規(guī)定，流動(dòng)證持有者必須申請(qǐng)國內(nèi)某個(gè)相關(guān)聯(lián)的市鎮(zhèn)，形成一對(duì)一的綁定關(guān)系，這樣既方便流動(dòng)人口的管理，也可使流動(dòng)證持有者享有與之關(guān)聯(lián)市鎮(zhèn)的司法援助、選舉與被選舉等權(quán)利。在芬蘭，政府移民政策的出發(fā)點(diǎn)是歡迎移民，為此，1999年就制定了《移民融入法》，要求各級(jí)政府切實(shí)幫助那些來芬蘭永久或長(zhǎng)期居住的外來移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，其中包括為外來移民提供免費(fèi)的語言和技能培訓(xùn)，專門建立多語種信息庫提供信息服務(wù)等。2001年3月又通過了一項(xiàng)反對(duì)種族歧視的行動(dòng)計(jì)劃，確保外來移民在工作中享受公正待遇，而且規(guī)定外來移民在芬蘭居住超過兩年就可享有參與地方選舉的權(quán)利等。[2]

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勢(shì)必會(huì)影響勞動(dòng)年齡人口在產(chǎn)業(yè)間的分布，從而促進(jìn)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的變化。在后工業(yè)化時(shí)代，歐美國家城市人口結(jié)構(gòu)最明顯的變化是流動(dòng)人口從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的快速涌入。在美國，20世紀(jì)50年代以來，紐約的制造業(yè)急劇衰退，以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)快速崛起，流動(dòng)人口逐步向金融、服裝、印刷出版等行業(yè)聚集。在20世紀(jì)60年代、70年代和80年代，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)分別減少了9.2萬、18.1萬和26.7萬人。就全美國而言,第二產(chǎn)業(yè)的人口在總就業(yè)人口中的比重從1945年的53%下降到1975年的35%，而同期的第三產(chǎn)業(yè)的人口比重則由47%上升到65%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促使紐約中產(chǎn)階級(jí)居民由市區(qū)向郊區(qū)和南部、西部“陽光帶”地區(qū)大規(guī)模遷移。其中在1945-1980年間，大約有200萬中產(chǎn)階級(jí)居民遷出紐約市，這一人口空間空白也很快被北上的拉美人和黑人所填補(bǔ)。在英國，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整始于20世紀(jì)60年代，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，倫敦制造業(yè)的就業(yè)人數(shù)從1961年到1988年間減少了100萬，而服務(wù)業(yè)的就業(yè)人數(shù)從20世紀(jì)60年代占就業(yè)總?cè)丝诘?0%上升到80年代末的82%；特別是在金融保險(xiǎn)業(yè)，1951年的就業(yè)人數(shù)為18.7萬人，僅僅占第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的7%，1989年達(dá)到84.7萬人，已經(jīng)超過紐約的金融保險(xiǎn)業(yè)人數(shù)。[3]

(三)城市的郊區(qū)化進(jìn)程改變?nèi)丝诳臻g分布

在城市化快速推進(jìn)的同時(shí)，城市的郊區(qū)化進(jìn)程也在迅速展開。20世紀(jì)20年代，美國中心城市人口的增長(zhǎng)率為23.3%，郊區(qū)為34.2%，中心城市人口增長(zhǎng)率低于郊區(qū)，使美國進(jìn)入城市郊區(qū)化時(shí)期。完善的公路網(wǎng)絡(luò)、便捷的交通工具以及逐漸惡化的中心城市環(huán)境，促進(jìn)了人口流動(dòng)的郊區(qū)化。早期的郊區(qū)化以居住為主要目的，后來逐漸增加了教育、商業(yè)、娛樂、醫(yī)療、投資等諸多功能，到了1980年，郊區(qū)人口達(dá)到 1.015 億，占全國人口的44.8%，美國人口結(jié)構(gòu)郊區(qū)化特質(zhì)顯著。[4]在瑞典斯德哥爾摩，同樣也出現(xiàn)了中心區(qū)人口下降、郊區(qū)人口上升的郊區(qū)化現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代以來，斯德哥爾摩隨著城市工業(yè)就業(yè)人數(shù)的減少和新興行業(yè)就業(yè)人數(shù)的不斷增多，中心區(qū)人口比例從1970年的62%下降到1992年的51%，而且隨著社會(huì)階層的逐漸分化，教育程度不高、技術(shù)能力有限的人口將越來越處于社會(huì)的邊緣。

四、路徑辨析：推進(jìn)縣域流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城市發(fā)展的良性互動(dòng)

鑒于沿海發(fā)達(dá)縣域人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)和現(xiàn)階段的城市發(fā)展規(guī)律，以北侖為代表的發(fā)達(dá)縣域應(yīng)強(qiáng)化人口在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的基礎(chǔ)地位，主動(dòng)順應(yīng)人口發(fā)展均衡化、人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化的時(shí)代潮流，按照“控制規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、調(diào)整布局”的原則，完善人口調(diào)控管理，健全人口發(fā)展政策，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，促進(jìn)人口均衡分布，逐步形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理有序、服務(wù)有效,與城市可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的人口發(fā)展格局。

(一)調(diào)整升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口有序流動(dòng)

在國外，歐美發(fā)達(dá)國家通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向資本和知識(shí)密集型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高端化、合理化和現(xiàn)代化，促進(jìn)了不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力資源的合理配置。如紐約就通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府對(duì)郊區(qū)購房的優(yōu)惠政策，將多數(shù)制造業(yè)及其就業(yè)人群向紐約周邊地區(qū)遷移。在國內(nèi)，深圳福田提出“1+3”高端經(jīng)濟(jì)架構(gòu)(即以總部經(jīng)濟(jì)為龍頭，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)為支柱)為主體的產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展道路，通過“騰籠換鳥”和城中村改造，引進(jìn)低耗、高效、高附加值的高端產(chǎn)業(yè)，淘汰部分勞動(dòng)密集型、低質(zhì)低效耗能產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而促使高端人才的聚集和低端人群的撤離，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的“雙優(yōu)化”。僅2007年每平方公里就產(chǎn)出 GDP16.46 億元，接近香港水平；2008年流動(dòng)人口更是從 137 萬下降到 109 萬，降幅達(dá)20.4%。國外的先進(jìn)做法和福田的破題實(shí)踐，無疑對(duì)縣域流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有示范意義。[5]為此，沿海發(fā)達(dá)縣域要因地制宜，充分發(fā)揮本地資源，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)持走高端化、集群化、生態(tài)化、高效化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)道路，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、先進(jìn)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等具有較強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力的多元化產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，加強(qiáng)低端業(yè)態(tài)的規(guī)范管理，包括完善低端制造業(yè)的退出機(jī)制、調(diào)整批發(fā)零售業(yè)的業(yè)態(tài)布局、控制建筑業(yè)的開發(fā)規(guī)模與節(jié)奏以及促進(jìn)生活類服務(wù)業(yè)的業(yè)態(tài)升級(jí)等，從而減少城市發(fā)展對(duì)中低端流動(dòng)人口的依賴。

(二)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，強(qiáng)力打擊非法行為

加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口有序管理是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。未來，沿海發(fā)達(dá)縣域要切實(shí)加大剛性管理力度，完善人口調(diào)控綜合管理機(jī)制，控制人口非正常集聚增長(zhǎng)，寓人口規(guī)模調(diào)控于政府常態(tài)化管理之中，形成“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作、屬地管理”的工作格局。為此,一要進(jìn)一步壓縮流動(dòng)人口的非法生存空間。加強(qiáng)綜治、公安、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、教育、交通等部門的聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)整治“黑車”“黑作坊”“黑中介”“黑診所”等“黑色經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)肅查處各類非法無證經(jīng)營活動(dòng)。在流動(dòng)人口重點(diǎn)聚集的城郊結(jié)合部等地區(qū)，對(duì)容易引發(fā)“黃、賭、毒”等違法行為的“六小場(chǎng)所”(小旅館、小網(wǎng)吧、小餐飲店、小洗浴足浴店、小美容美發(fā)店和小歌舞廳酒吧等)進(jìn)行不定期的整治管理，及時(shí)清理一批無合法證件、無固定住所和無正當(dāng)工作或收入來源的“三無”流動(dòng)人口。二要進(jìn)一步壓縮流動(dòng)人口的非法居住空間。在政府的主導(dǎo)下，充分動(dòng)員用工企業(yè)、房產(chǎn)中介、房屋房東等社會(huì)主體參與流動(dòng)人口居住管理。一方面，積極推進(jìn)以流動(dòng)人口為居住主體的“城中村”的改造，加大對(duì)危房和違章搭建建筑的拆除和整治力度，對(duì)于部分尚未拆遷的城中村，設(shè)置電子圍墻、智能門禁等設(shè)施，推進(jìn)“社區(qū)化”精細(xì)管理，既改善區(qū)容村容，又壓縮流動(dòng)人口“灰色”居住空間。另一方面，強(qiáng)化對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的管理，將全區(qū)出租房信息納入治安管理范疇，重點(diǎn)嚴(yán)打“群租” 等突出問題，積極發(fā)展公共租賃房，對(duì)不按規(guī)定登記或出租房屋的行為責(zé)任人和不履行治安責(zé)任行為的房屋中介機(jī)構(gòu)予以處罰。

(三)實(shí)施公共服務(wù)引導(dǎo)，合理配置公共資源

推進(jìn)公共服務(wù)資源的有效配置是合理調(diào)控和管理外來人口的重要路徑。為此，政府應(yīng)將更多的公共資源覆蓋到城市發(fā)展所需要的那批流動(dòng)人口，確保這批流動(dòng)人口與戶籍人口享有同等的機(jī)會(huì)和權(quán)利，但同時(shí)也要防止公共服務(wù)品質(zhì)提升導(dǎo)致的福利驅(qū)動(dòng)型流動(dòng)人口增長(zhǎng)，形成“洼地效應(yīng)”。[6]一要進(jìn)一步修正完善面向流動(dòng)人口及其子女的教育政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使大量的第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員流入市場(chǎng)，該群體總體素質(zhì)普遍偏低，難以成為推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力量，為此，對(duì)該群體加以專門的教育培訓(xùn)是充分挖掘現(xiàn)有流動(dòng)人口資源的重要舉措。在接收義務(wù)教育階段的流動(dòng)人口子女時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估縣域現(xiàn)行的教育資源供給政策和教育資源實(shí)際承載力，適當(dāng)提高其父母在當(dāng)?shù)氐墓ぷ髂晗藓蜕绫＠U納標(biāo)準(zhǔn)，以此作為流動(dòng)人口子女入學(xué)依據(jù)，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口子女入學(xué)的基本權(quán)益。二要適度調(diào)整面向流動(dòng)人口的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策。重新梳理現(xiàn)有的基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容，在現(xiàn)實(shí)范圍內(nèi)分層次分梯度提供以居住證積分制管理為基礎(chǔ)的基本醫(yī)療服務(wù)。在具體實(shí)施過程中，要注意把握好“度”，有選擇地增加衛(wèi)生資源供給，尤其要增加流動(dòng)人口重點(diǎn)聚居區(qū)域的衛(wèi)生資源配置。三要繼續(xù)強(qiáng)化梯度累進(jìn)的流動(dòng)人口公共服務(wù)獲得機(jī)制。按照居住證積分制管理的要求，完善分類、分層、有梯度的流動(dòng)人口公共服務(wù)供給制度，明確不同積分條件所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，使流動(dòng)人口的社會(huì)貢獻(xiàn)與其享受的公共服務(wù)相掛鉤，同時(shí)，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的實(shí)際變化，適時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的動(dòng)態(tài)管理。

注釋：

①國家衛(wèi)生計(jì)生委：《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》，2014年11月。

②參見《2005年寧波市北侖區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/97964.shtml.

③參見《2014年北侖區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/404786.shtml.

④參見《2005年寧波市北侖區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《2014年北侖區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑤參見《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于在嘉興等地開展居住證制度改革試點(diǎn)工作的通知》(浙政辦函〔2014〕85號(hào))。

⑥參見《寧波市北侖區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)北侖區(qū)居住證制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》(侖政[2014] 44號(hào))。

⑦參見《北侖區(qū)流動(dòng)人口積分制管理暫行規(guī)定》(侖委辦〔2013〕99號(hào))。

⑧參見《北侖區(qū)流動(dòng)人口積分制管理實(shí)施細(xì)則》(侖政辦〔2014〕48號(hào))。

⑨參見《寧波市北侖區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)北侖區(qū)2014年度優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)聯(lián)合整治實(shí)施方案的通知》(侖政辦〔2014〕89號(hào))。

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(責(zé)任編輯吳月芽)

On Management Logic and Pathway of Optimizing Structure

of County Migrant Population: Based on the Survey of Beilun District, Ningbo City

YU Yang

(CadresTrainingDivision，BeilunPartySchoolofCPC，Ningbo315830，China)

Abstract:Confronting steadily rapid rise of migrant population and severe situation of ever-increasing pressure on urban resources and environment, how to control the population size and optimize the population structure so as to realize the balanced development of population, resources and environment becomes a key issue for the coastal developed cities. Based on the investigation into the practices of optimizing the structure of migrant population in Beilun, Ningbo, looking into the internal driving mechanism for unsound population growth and drawing on the experience of developed countries for reference, this paper aims to put forward some suggestions for further optimizing population structure and distribution so as to promote long-term equilibrium development of population.

Key words:migrant population; population structure; urban management

中圖分類號(hào)：C924.24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-5035(2015)06-0079-06

基金項(xiàng)目：浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心第十七批規(guī)劃課題“縣域流動(dòng)人口管理與人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究——以寧波北侖為例”(ZX17030)

作者簡(jiǎn)介：俞揚(yáng)(1984- )，男，浙江臨安人，中共寧波市北侖區(qū)委黨校干訓(xùn)科講師，管理學(xué)碩士。

收稿日期：2015-09-28