孫洪敏

將依法行政納入政府績效管理是全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家的必由之路，是深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的重要舉措，也是完善政府績效管理的當(dāng)務(wù)之急。黨的十八大以來，黨中央確定了全面深化改革開放的總體目標(biāo)，提出要完善中國特色社會(huì)主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，制定了頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合的改革原則。黨的十八屆四中全會(huì)通過了首個(gè)全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件，向全世界鄭重宣布我們將全面建立中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這標(biāo)志著我國政府角色轉(zhuǎn)變已經(jīng)從第二個(gè)階段，即從“主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”①，進(jìn)入到第三個(gè)階段，即從“服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向“保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，從“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)向“法治保障型”，這既是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)步，也是政府績效管理方式的提升。在這種新的形勢(shì)下，將依法行政納入政府績效管理，對(duì)推動(dòng)政府深化改革，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理

將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，是實(shí)現(xiàn)政府績效管理規(guī)范化、法制化的前提，是推進(jìn)政府績效管理的基礎(chǔ)。將依法行政納入政府績效目標(biāo)，是在起點(diǎn)上將政府績效管理納入法治化軌道。

1．將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理的現(xiàn)實(shí)要求

政府績效目標(biāo)管理，是指各級(jí)政府緊密圍繞自身工作目標(biāo)，結(jié)合政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)，采用科學(xué)的考核指標(biāo)體系，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效、廉潔的績效管理平臺(tái)，對(duì)政府、職能部門、公務(wù)人員的政策執(zhí)行情況、工作完成情況、公眾滿意程度等方面進(jìn)行多層次、多角度的績效考核，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能和提高服務(wù)水平的整個(gè)系統(tǒng)工程定位。

回顧政府績效目標(biāo)管理的發(fā)展過程，經(jīng)歷了由單純注重GDP，到兼顧社會(huì)發(fā)展與關(guān)注民生，再到重視社會(huì)和文化建設(shè)，走出了一條由單一的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)模式向全面系統(tǒng)內(nèi)容豐富的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變的新思路?，F(xiàn)在，將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，標(biāo)志著政府績效管理上升到一個(gè)新階段。

目前我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，全面深化改革開放已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，國際形勢(shì)復(fù)雜多變，我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，各種矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)層出不窮。在這種新形勢(shì)、新任務(wù)面前，依法行政在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更大，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。

全面推進(jìn)依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，依法行政是國家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。這其中，我們必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民民主地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)，走中國特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。依法治國目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，政府依法行政極為關(guān)鍵，政府依法行政能否實(shí)現(xiàn)，政府績效管理極為關(guān)鍵。將依法行政納入政府績效管理，直接關(guān)系依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，依法行政是國家治理體系的重要組成部分，是依法執(zhí)政的具體表現(xiàn);另一方面，全國各族人民的利益和幸福，依賴于依法行政得以落實(shí)和實(shí)施。同時(shí)，黨內(nèi)嚴(yán)重存在的貪污腐敗現(xiàn)象和形式主義、官僚主義以及奢靡之風(fēng)，也只有通過依法行政才能得到克服和根治。

將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，標(biāo)志著政府的行政行為必須在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。以此來強(qiáng)化國家工作人員自覺恪守憲法原則，增加法律意識(shí)，帶頭維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。堅(jiān)持以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾行為。切實(shí)防止亂作為和不作為兩種不良傾向。

2．將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理的理論依據(jù)

黨的十八屆四中全會(huì)將全面推進(jìn)依法治國提到前所未有的高度，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治國家，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！雹谶@是將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理的重要理論依據(jù)。

根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》精神，將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，必須把握四個(gè)要素:一是績效目標(biāo)管理原則:即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，永遠(yuǎn)不能偏離;二是績效目標(biāo)管理路徑:即在法治軌道上開展工作，努力做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，任何人都不能游離于法治之外，更不能凌駕于法治之上，嚴(yán)禁法外特權(quán);三是堅(jiān)持績效目標(biāo)管理創(chuàng)新:即在執(zhí)法體制、執(zhí)法程序上不斷創(chuàng)新、完善，通過推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格法律責(zé)任，進(jìn)而建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制;四是實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo):即按照職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的標(biāo)準(zhǔn)，加快建設(shè)法治政府。

西方學(xué)者很重視政府績效目標(biāo)管理的研究。關(guān)于政府績效目標(biāo)的內(nèi)涵，美國學(xué)者理查德·L．達(dá)夫特認(rèn)為:“組織的目標(biāo)是組織試圖達(dá)到所期望的狀態(tài)，反映了組織為此努力的終點(diǎn)和結(jié)果。”③在權(quán)變理論看來，目標(biāo)就是組織奮力爭(zhēng)取達(dá)到所希望的未來狀況。從這一意義上說，目標(biāo)是使命、目的、對(duì)象、指標(biāo)、定額和時(shí)限的總和④。美國學(xué)者吉爾里·A．拉勒姆認(rèn)為，目標(biāo)是指組織、流程、工作或執(zhí)行人員層次各個(gè)部分需要專門的標(biāo)準(zhǔn)，以反映客戶對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、時(shí)效性以及成本的期望⑤。美國參議院政府事務(wù)委員會(huì)關(guān)于政府績效與成果法案的報(bào)告指出，績效目標(biāo)是所期望達(dá)到的績效水平，表現(xiàn)為一個(gè)明確而又可計(jì)量的目標(biāo)，可以作為衡量實(shí)際成果的參照標(biāo)準(zhǔn)⑥。

英國下一步行動(dòng)小組前任組長索尼婭·菲帕德的看法是，“凡是取得了績效改進(jìn)的機(jī)構(gòu)都是那些高度重視組織使命、組織目標(biāo)及績效目標(biāo)等問題的組織。因此，有人得出高績效組織的基本原則之一就是任務(wù)清楚、明確規(guī)定結(jié)果目標(biāo)”⑦。

西方管理學(xué)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，是政府績效目標(biāo)需要法律支撐。美國一些學(xué)者認(rèn)為，政府績效目標(biāo)來源于公共政策，每個(gè)公共組織都有這樣的首要目的，它主要體現(xiàn)在授權(quán)法則(委任)中。接下來要做的是將首要目的轉(zhuǎn)化為將被執(zhí)行的操作性和專門性目標(biāo)或任務(wù)。在公共部門，目標(biāo)來自公共政策，無論這些政策是由立法機(jī)構(gòu)通過，并被主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)寫進(jìn)法律，還是由重要的法院判例所確立⑧。

在政府績效目標(biāo)制定原則問題上，美國學(xué)者帕特里·J．克蒙塔娜，布魯斯·H．查諾夫認(rèn)為，目標(biāo)必須:注重結(jié)果，而不是行動(dòng);前后一致;明確、具體;能夠測(cè)量;有時(shí)間限制;有可能實(shí)現(xiàn)⑨。英國學(xué)者杰克遜和帕爾默的“基于戰(zhàn)略框架的績效評(píng)估模型”則認(rèn)為:所有層級(jí)的管理人員都有一個(gè)來源于組織使命的清晰的目標(biāo)體系，目標(biāo)應(yīng)盡可能表述的精確，不能含糊其詞;對(duì)于特定的目標(biāo)，重點(diǎn)應(yīng)放在產(chǎn)出和結(jié)果上，而不是組織采取的簡(jiǎn)單行動(dòng)上;目標(biāo)體系要根據(jù)具體的標(biāo)的和可測(cè)量的指標(biāo)來建立，以便績效能夠進(jìn)行評(píng)估、控制以及與潛在的、內(nèi)部和外部的組織標(biāo)桿進(jìn)行比較⑩。斯蒂芬·羅賓強(qiáng)調(diào)完成目標(biāo)是測(cè)量組織績效的一種手段，本身需要下列條件:目標(biāo)必須源自合法的公共政策;目標(biāo)必須是確定的，而且是能夠加以清晰界定的;目標(biāo)不能太多，以保證能夠?qū)ζ溥M(jìn)行管理;目標(biāo)必須表現(xiàn)出公共組織內(nèi)部或外部的認(rèn)同或一致的意見;針對(duì)這些目標(biāo)的進(jìn)步必須能夠用一種可靠的方法進(jìn)行測(cè)量?。

美國學(xué)者哈羅德等人認(rèn)為，目標(biāo)管理是一個(gè)過程:初步在最高層設(shè)置目標(biāo)、明確組織的作用、下屬人員目標(biāo)的設(shè)定、擬定目標(biāo)的反復(fù)循環(huán)過程。目標(biāo)管理有多種形式，但大多分為三步:(1)共同目標(biāo)設(shè)定。(2)為目標(biāo)而努力工作。(3)績效小結(jié)?。

西方學(xué)者關(guān)于政府績效目標(biāo)管理的研究，很多理論觀點(diǎn)值得我們借鑒，對(duì)于我們深入理解黨的十八屆四中全會(huì)精神，將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，具有一定的啟發(fā)意義。

3．將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理的思考路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)著國家治理結(jié)構(gòu)的演變，影響著政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織、民間組織主體關(guān)系的變化。由于“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，他們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互相關(guān)系的約束。”?所以，依法行政績效管理目標(biāo)設(shè)計(jì)是否妥帖、適當(dāng)、合理、科學(xué)，對(duì)政府能否依法全面履行職能關(guān)系重大。因此，在制定政府績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)積極慎重，要有戰(zhàn)略思維。具體應(yīng)該把握好“四度”。

一是把握好政府績效目標(biāo)的維度。維度是對(duì)績效目標(biāo)范圍的類型劃分，可以使績效目標(biāo)層面更加條理，績效目標(biāo)視角更加集中，績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)更具有可比性。推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，在績效管理目標(biāo)設(shè)計(jì)上，必須在依法全面履行政府職能和健全依法決策機(jī)制上做足文章，將完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化;推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度;強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé);建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制;積極推行政府法律顧問制度;建立重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制等，全部納入績效目標(biāo)管理體系。

二是把握好政府績效目標(biāo)的角度。角度是對(duì)政府績效目標(biāo)的整體把握，可以使績效目標(biāo)視角更全面、評(píng)估重點(diǎn)更突出，針對(duì)問題更準(zhǔn)確。由于績效目標(biāo)內(nèi)容的多元化和多層次性，使政府績效目標(biāo)在實(shí)際操作中非常復(fù)雜。不同的績效目標(biāo)都會(huì)導(dǎo)致不同的績效結(jié)果，搞得不好，就可能顧此失彼，使績效目標(biāo)結(jié)果失去公正性和指導(dǎo)性。將依法行政納入政府績效管理，其績效目標(biāo)的具體內(nèi)容，必須以職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信為標(biāo)準(zhǔn)，在深化行政執(zhí)法體制改革上下工夫，將推進(jìn)綜合執(zhí)法作為重點(diǎn)，特別是對(duì)食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等涉及民生領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法情況，進(jìn)行多角度、多層面考評(píng)，確保政府工作人員在依法全面履行政府職能過程中，不斷創(chuàng)新執(zhí)法理念，完善執(zhí)法制度，改進(jìn)執(zhí)法方式，提升執(zhí)法素養(yǎng)，增加公眾滿意度。

三是把握好政府績效目標(biāo)的深度。深度是對(duì)績效目標(biāo)實(shí)效的質(zhì)量追求。政府績效管理既是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)常態(tài)化工作，其過程與結(jié)果相輔相成。對(duì)政府而言，績效目標(biāo)要為績效結(jié)果奠定基礎(chǔ);一個(gè)年度的績效結(jié)果要為下一個(gè)年度的績效目標(biāo)提供參照。所以，只有目標(biāo)明確、過程科學(xué)、結(jié)果公正，政府績效管理才能進(jìn)入良性循環(huán)。將依法行政納入政府績效目標(biāo)管理，一定要在深度上下工夫，堅(jiān)持實(shí)事求是、按客觀規(guī)律辦事，既要考慮總體目標(biāo)的科學(xué)性，又要注意具體目標(biāo)的周延性，還要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行目標(biāo)的可行性。要通過加強(qiáng)和完善政府績效目標(biāo)管理，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善執(zhí)法程序，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為，努力實(shí)現(xiàn)政府績效管理的新常態(tài)。

四是把握好政府績效目標(biāo)的力度。力度是對(duì)政府績效目標(biāo)的效能測(cè)定。政府績效目標(biāo)管理，既是形式，更是目的。將依法行政納入政府績效管理，在具體績效目標(biāo)設(shè)計(jì)上，要防止一種傾向掩蓋另一種傾向。近年來，隨著黨內(nèi)懲治腐敗力度加大，政府亂作為有所收斂，但不作為現(xiàn)象卻越發(fā)突出，畏難情緒、等靠情緒、觀望情緒嚴(yán)重存在，擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識(shí)明顯衰退。所以，依法行政績效目標(biāo)管理，必須針對(duì)這些問題有所突破，使政府機(jī)關(guān)真正做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，既要清正廉潔、立黨為公，又要勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng);既要堅(jiān)決懲處失職、瀆職行為，又要積極克服懶政、怠政現(xiàn)象，使政府依法行政能力逐年提高，人民群眾對(duì)政府工作的滿意度逐年向好。

二、將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系

將依法行政納入政府績效管理的核心是將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系。因?yàn)?，這不僅僅是通過指標(biāo)體系設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府績效目標(biāo)的問題，而且是政府績效管理法制化的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

1．將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系的基本內(nèi)涵

政府績效管理指標(biāo)體系，是對(duì)總體目標(biāo)的分解和內(nèi)容實(shí)施。在政府績效管理指標(biāo)體系中，究竟要設(shè)立多少個(gè)具體指標(biāo)，依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，并沒有一定之規(guī)。根據(jù)科學(xué)規(guī)范合法的要求，結(jié)合各級(jí)政府的實(shí)際情況，政府績效管理指標(biāo)體系一般包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律、民生、文化、衛(wèi)生、生態(tài)等多個(gè)方面。按照《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》關(guān)于“要建立行政問責(zé)制度和績效評(píng)估體系”的要求，確定政府績效管理指標(biāo)體系必須從本地實(shí)際出發(fā)，做到任務(wù)明確、指標(biāo)規(guī)范、重點(diǎn)突出、計(jì)劃科學(xué)、合理合法、監(jiān)控有力、獎(jiǎng)懲明晰。將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系，應(yīng)包括要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)、量化指標(biāo)和規(guī)范指標(biāo)四個(gè)方面。

首先，將依法行政納入政府績效管理要素指標(biāo)。要素指標(biāo)以定性指標(biāo)為主，是基本指標(biāo)的構(gòu)成部分，其作用在于為基本指標(biāo)提供評(píng)估視角和評(píng)估背景，形成一種對(duì)照參考。要素指標(biāo)以他評(píng)為主，在政府績效管理指標(biāo)體系中，不同的評(píng)估主體，往往產(chǎn)生不同的主觀感受。盡管他們參照同樣的要素指標(biāo)，面對(duì)同樣的評(píng)估對(duì)象和評(píng)估材料，也難免產(chǎn)生不同的評(píng)價(jià)。盡管要素指標(biāo)在客觀性和剛性程度方面不如量化指標(biāo)，具有一定的局限性，但是它在評(píng)估中又是不可缺少的。將依法行政納入政府績效管理，其本身就是最大的要素指標(biāo)，它是衡量政府在“堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格法律責(zé)任，建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”中的態(tài)度。因此對(duì)這個(gè)總體目標(biāo)，要進(jìn)行合理的要素分解，并給予一定的指標(biāo)權(quán)重，以引發(fā)各級(jí)政府的高度重視。其次，將依法行政納入政府績效管理證據(jù)指標(biāo)。證據(jù)指標(biāo)反映政府績效管理的導(dǎo)向性、發(fā)展性特征，體現(xiàn)的是真實(shí)具體的工作業(yè)績。證據(jù)指標(biāo)以自我評(píng)估為主，證據(jù)指標(biāo)應(yīng)該高于要素指標(biāo)。依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系，必須將依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開，作為提供證據(jù)指標(biāo)的主要范疇，評(píng)估對(duì)象按照評(píng)估基本指標(biāo)的設(shè)計(jì)要求，提供具有說服力的證據(jù)材料，評(píng)估主體根據(jù)掌握的情況進(jìn)行多種形式的審核，評(píng)估雙方形成良性互推互動(dòng)。

第三，將依法行政納入政府績效管理量化指標(biāo)?？茖W(xué)的政府績效量化指標(biāo)，主要體現(xiàn)政府績效管理的完成性、時(shí)效性和細(xì)微性特征，可以用邏輯模型或者數(shù)學(xué)模型加以表現(xiàn)。目前，平衡計(jì)分卡在地方政府績效管理指標(biāo)體系中應(yīng)用比較廣泛。依法行政屬于政務(wù)工作，不如經(jīng)濟(jì)工作那樣容易量化，但也并非完全不能量化，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合起來。由于量化指標(biāo)一般反映都是具體工作，其指標(biāo)權(quán)重可以依照難度大的工作、創(chuàng)新性工作、重點(diǎn)性工作權(quán)重相對(duì)高的原則，進(jìn)行綜合平衡設(shè)計(jì)。比如，在依法全面履行政府職能指標(biāo)中，關(guān)于完善行政組織和行政程序法律制度;在健全依法決策機(jī)制中，關(guān)于積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍;在深化行政執(zhí)法體制改革中，關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度;在堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法中，關(guān)于建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度;在強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督中，關(guān)于完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序;在全面推進(jìn)政務(wù)公開中，關(guān)于推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，以及推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，等等，都可以通過量化指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行綜合考評(píng)。

第四，將依法行政納入政府績效管理規(guī)范指標(biāo)。規(guī)范指標(biāo)是政府績效管理中的統(tǒng)一既定指標(biāo)，屬于規(guī)定性動(dòng)作，反映的是同類要素指標(biāo)、量化指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的差異性結(jié)果。在依法行政中規(guī)范性指標(biāo)十分重要。比如對(duì)創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府這類指標(biāo)設(shè)計(jì)，必須從上到下統(tǒng)一規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行，認(rèn)真考評(píng)，不能完全任由各級(jí)政府自行其是。

2．將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系的問題指向

將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系面臨諸多挑戰(zhàn)，在人們的思維方式、行為習(xí)慣甚至制度體系中，還存在一些困難、矛盾和問題，這些困難、矛盾和問題說明，將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系，需要一個(gè)過程，這個(gè)過程既是一個(gè)認(rèn)識(shí)過程，也是一個(gè)實(shí)踐過程，更是一個(gè)制度逐漸完善的過程。

首先，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾問題依然存在。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，近年來通過加大政府績效管理，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，提高公眾滿意度，起到了很好的推動(dòng)作用。但同時(shí)也必須看到，在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，有法可依問題在總體上已經(jīng)解決的情況下，有的政府特別是一些地方政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的問題仍然在一些地區(qū)和部門的一些行政人員身上相當(dāng)程度的存在，執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不文明和不作為、不敢為、亂作為等問題還時(shí)有發(fā)生，與加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的要求還有相當(dāng)大的距離。

其次，傳統(tǒng)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)還存在一些問題。當(dāng)前，在政府績效指標(biāo)設(shè)計(jì)中，一些地方不同程度的存在以下五個(gè)方面的問題:一是指標(biāo)體系不規(guī)范、不統(tǒng)一，各地差異較大。一些地方往往是根據(jù)主管單位領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)的偏好設(shè)計(jì)指標(biāo)，規(guī)定權(quán)重，從而導(dǎo)致各地政府的評(píng)估重點(diǎn)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法不一致。由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，中央和上級(jí)政府無法根據(jù)各地評(píng)估結(jié)果綜合分析其發(fā)展?fàn)顩r及存在的差異，各地之間也難以進(jìn)行橫向經(jīng)驗(yàn)交流。二是指標(biāo)設(shè)計(jì)過于個(gè)性化，缺乏代表性，主體單一。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，政府績效指標(biāo)體系均由政府自身進(jìn)行設(shè)計(jì)，或者由上一級(jí)政府為下一級(jí)政府確定績效指標(biāo)。前者導(dǎo)致設(shè)計(jì)員、裁判員和運(yùn)動(dòng)員一身兼任，績效指標(biāo)等于量身定制，缺乏競(jìng)爭(zhēng)精神和內(nèi)生動(dòng)力;后者導(dǎo)致下級(jí)政府在指標(biāo)設(shè)計(jì)中缺乏有效的參與途徑，只能被動(dòng)的按照上級(jí)政府要求命題作文，缺乏積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新精神。三是指標(biāo)內(nèi)容唯經(jīng)濟(jì)化，GDP增長成為政府績效管理的主要衡量指標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掩蓋或者取代其他指標(biāo)的情況依然在一定程度上存在，違背了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。四是指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性。很多地方領(lǐng)導(dǎo)為了要“政績”，求“升遷”，露“臉面”，甚至不惜打著為本單位拿“獎(jiǎng)金”、爭(zhēng)“福利”的旗號(hào)，大玩“數(shù)字游戲”，甚至弄虛作假。五是指標(biāo)權(quán)重不科學(xué)，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視社會(huì)事業(yè);重視上級(jí)機(jī)關(guān)意見，輕視公眾輿論。

第三，政府績效指標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果存在一定偏差。從組織管理角度而言，政府績效指標(biāo)體系主要體現(xiàn)政府的執(zhí)行力，提升政府的公信力，通過績效指標(biāo)的測(cè)量反映政府應(yīng)有職能的履行情況。但在很多情況下，政府績效評(píng)估結(jié)果未能真實(shí)反映政府實(shí)際績效指標(biāo)，使政府績效指標(biāo)與實(shí)際情況出現(xiàn)偏差。造成政府績效評(píng)估結(jié)果偏差的原因在于，政府績效管理評(píng)估活動(dòng)多處于一種自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的法律、制度保障，更沒有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的績效管理制度，績效管理指標(biāo)設(shè)計(jì)和執(zhí)行的隨意性較大，主觀性較強(qiáng)。因此，將依法行政納績效管理指標(biāo)體系就顯得更為重要。

第四，依法行政的相關(guān)制度有待健全和完善。將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系需要一定的制度保障，通過法律和制度約束，改變?nèi)藗兊男袨榉绞?。?dāng)前，一些地方政府在依法行政方面還存在不適應(yīng)、不符合問題，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象還一定程度存在;政府部門權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明，群眾對(duì)執(zhí)法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈;一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)實(shí)依然存在。

以上這些問題，是我們將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系需要面對(duì)和解決的實(shí)際問題，在解決這些問題的過程中，政府績效管理將逐步走上法制化和規(guī)范化的科學(xué)軌道。

3．將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系的重點(diǎn)

將依法行政納入政府績效管理指標(biāo)體系的重點(diǎn)，應(yīng)該包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容:依法全面履行政府職能;健全依法決策機(jī)制;深化行政執(zhí)法體制改革;堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督;全面推進(jìn)政務(wù)公開。

一是依法全面履行政府職能。依法全面履行政府職能是處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在動(dòng)力，是調(diào)整我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)使之更加科學(xué)的客觀保證。這里的核心問題，是完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，解決長期以來因事權(quán)不清、職能不明和利益驅(qū)動(dòng)引發(fā)各級(jí)政府程度不同存在的管理“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”以及“亂作為”和“不作為”等問題，使政府回歸到正確的位置和科學(xué)的軌道上來，按照法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為的原則，一方面要繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;另一方面要進(jìn)一步強(qiáng)化政府基本職能，利用法治思維和法治方式，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供保障和服務(wù)。

二是健全依法決策機(jī)制。健全依法決策機(jī)制，是規(guī)范政府行政權(quán)力的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，是杜絕政府特別是政府主要領(lǐng)導(dǎo)依照個(gè)人喜好、興趣或者政績驅(qū)動(dòng)胡亂決策的重要舉措。只有把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，建立重大決策終身責(zé)任追究制度，堅(jiān)持“誰決策，誰負(fù)責(zé)”，才能確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，降低決策失誤成本，才能切實(shí)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策思維和能力，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

三是深化行政執(zhí)法體制改革。深化行政執(zhí)法體制改革，是確保政府依法全面履行職能有效實(shí)施依法行政的根本保證。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)的基本職能。從現(xiàn)實(shí)上看，我國大多數(shù)法律、地方性法規(guī)和幾乎所有行政法規(guī)，都是由各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。由于執(zhí)法的主體是人不是物，而“凡是有人群的地方，都有左中右，一萬年之后還會(huì)是這樣?！?所以只要是人為，就難免出現(xiàn)偏差、誤差甚至犯罪。解決這個(gè)問題，根本辦法是通過深化執(zhí)法體制改革，將“權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。”根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，規(guī)范執(zhí)法職能，創(chuàng)新執(zhí)法方式，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，合理配置執(zhí)法力量，充實(shí)完善法律規(guī)范，讓行政執(zhí)法人員在思想層面上“不想貪”、“不敢貪”，在操作層面上“不易貪”、“不能貪”，從根本上消除貪污腐敗現(xiàn)象。

四是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是維護(hù)社會(huì)公平正義建設(shè)和諧社會(huì)的重大舉措。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素大量存在，比如勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染、征地拆遷等問題，稍有不慎就可能引發(fā)社會(huì)矛盾，如果國家工作人員在處理這些問題中執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，濫用自由裁量權(quán)，同事不同罰，辦關(guān)系案、人情案、金錢案，就會(huì)推波助瀾，釀成災(zāi)禍。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必須完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。對(duì)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等，要明確具體操作流程，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)肅執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度和責(zé)任倒查制度，讓責(zé)任系于權(quán)力者終身。

五是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。對(duì)于政府來說，就是要增強(qiáng)依法、依規(guī)辦事的意識(shí)，善于運(yùn)用法律和制度管理政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)，使法律和制度成為政府和市場(chǎng)關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”、“減壓計(jì)”和“平衡器”。為此必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

六是全面推進(jìn)政務(wù)公開。全面推進(jìn)政務(wù)公開，是保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行、健全懲治和預(yù)防腐敗體系的迫切需要。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。陽光是最好的防腐劑。從權(quán)力運(yùn)行看，政務(wù)公開、透明，可以有效防止“暗箱造作”、“灰色交易”和“權(quán)力尋租”等腐敗問題的發(fā)生，確保政府依法行政。為此，在依法行政過程中，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。只有這樣，才能使行政機(jī)關(guān)真正做到帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共正義、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。

三、將依法行政納入政府績效管理監(jiān)督體系

法律是治國之重器，良法是善法之前提。推進(jìn)依法行政，需要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”?這也是將依法行政納入政府績效管理監(jiān)督體系的根本宗旨。

1．建立和完善政府績效管理法律監(jiān)督機(jī)制

依法行政是政府的職責(zé)所在。政府績效管理的本質(zhì)，是對(duì)政府行政權(quán)力運(yùn)作的制約、監(jiān)督及對(duì)公民合法權(quán)益的維護(hù)。基于此，在政府績效管理中僅靠政府自身制定的規(guī)章、條例是不夠的，因?yàn)檎安扇〉拿恳豁?xiàng)行動(dòng)最終‘必須追溯到權(quán)威的法律授權(quán)’。”?同時(shí)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)屬于憲法和法律規(guī)定的范圍。所以將依法行政納入政府績效管理，必須建立健全法律法規(guī)體系?！叭绻粡闹贫劝才派?，從完善法制建設(shè)著手，包括立法、司法、一些政府法規(guī)的制定等。如果沒有這些法律的支撐，永遠(yuǎn)走不出按照政府官員的好惡和實(shí)用主義需要的怪圈，不可避免地走上‘其興也勃焉，其亡也忽焉’的道路?！?將依法行政納入政府績效管理法律監(jiān)督體系，必須維護(hù)憲法權(quán)威。憲法是國家的根本大法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。孫中山早在90多年前就明確指出:“憲法者，國家之構(gòu)成法，亦即人民權(quán)利之保證書也。”?維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，是依法治國的需要。政府制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令必須改變或撤銷，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，明確“紅頭文件”不是法。對(duì)于政府而言，依法行政首先是依憲行政，必須維護(hù)憲法的絕對(duì)權(quán)威，強(qiáng)化敬畏和服從憲法意識(shí)，確保在憲法和法律范圍內(nèi)履行政府職能。同時(shí)要自覺接受地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。政府績效評(píng)估結(jié)果要面向社會(huì)公示，如有重大違規(guī)、違紀(jì)行為，實(shí)行一票否決。

將依法行政納入政府績效管理法律監(jiān)督體系，必須堅(jiān)持立法先行。政府績效管理，是政府管理模式的創(chuàng)新，是政府自身的一場(chǎng)革命。但由于政府績效管理目前還缺乏統(tǒng)一的法律、制度和規(guī)范，致使各地政出多門，一些地方甚至借機(jī)搞“花架子”，玩“數(shù)字游戲”，做表面文章，把績效評(píng)估演變成新的政績工程。所以搞好政府績效管理必須堅(jiān)持立法先行。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，立法的根本目的在于依法全面履行政府職能，健全依法決策機(jī)制，深化行政體制機(jī)制改革，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，全面推進(jìn)政務(wù)公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。立法的基本原則是科學(xué)規(guī)范、公開公正、注重實(shí)效、多元參與、群眾滿意和可持續(xù)發(fā)展。立法的內(nèi)容包括:政府績效管理的主客體;績效管理的內(nèi)容和指標(biāo)體系;績效管理的方法和程序;績效管理結(jié)果的使用;績效管理的法律責(zé)任和申訴救濟(jì)，等等?？傊?，政府績效管理從起點(diǎn)、過程到結(jié)果，都要有法可依，有章可循，在法律制度的框架下進(jìn)行。從一定意義上說，這本身就是依法行政。

2．建立和完善政府績效管理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。政府績效管理也是一種權(quán)力的運(yùn)行。近年來，隨著政府績效管理越來越被黨政領(lǐng)導(dǎo)所重視，特別是將績效評(píng)估結(jié)果與單位、部門和個(gè)人的獎(jiǎng)金、評(píng)優(yōu)評(píng)先及職務(wù)晉升相掛鉤，政府績效管理在一些地方成為一種新的博弈行為和政績焦點(diǎn)。由于績效考核方式相對(duì)落后、評(píng)價(jià)指標(biāo)有些空泛、評(píng)估主體單一、監(jiān)督力度不足，以及受領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和人情因素影響，政府績效管理出現(xiàn)了“暗箱操作”、“遷就照顧”、“輪流坐莊”等現(xiàn)象，滋長了消極腐敗之風(fēng)，違背了政府績效管理的初衷和群眾的意愿。

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的核心是國家權(quán)力機(jī)關(guān)即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照憲法和法律對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政管理活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。具體說，就是對(duì)各級(jí)政府及其工作人員在履職中是否堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督范圍、內(nèi)容、結(jié)果等要在政府績效考核指標(biāo)體系中充分體現(xiàn)，并加以細(xì)化、量化和規(guī)范，做到該加分的加分，該減分的減分，該一票否決的一票否決。

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督是社會(huì)各界對(duì)行政執(zhí)法的全方位監(jiān)督。既包括權(quán)力機(jī)關(guān)外在監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督，即上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)依照法定行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，還包括司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。此外還有社會(huì)組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。同時(shí)，政府績效評(píng)估本身也是一種執(zhí)法監(jiān)督。實(shí)踐證明，社會(huì)監(jiān)督治理政府績效管理模式，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估的缺陷，對(duì)提高政府績效評(píng)估結(jié)果的公信度，建立公民參與公共事務(wù)機(jī)制，具有重要意義。但因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，沒有形成制度性保障，所以急需進(jìn)一步完善。

3．建立和完善政府績效管理公眾參與機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)層面是公眾監(jiān)督。近年來，隨著“以顧客為導(dǎo)向，以績效為目標(biāo)、以社會(huì)滿意度為終極衡量標(biāo)準(zhǔn)”的新型政府治理理念的興起，關(guān)注公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度評(píng)價(jià)，成為世界各國公共管理發(fā)展的新趨勢(shì)。公眾因而日益成為政府績效評(píng)估的主體。在我國，公眾參與政府績效管理，監(jiān)督政府依法行政，體現(xiàn)了憲法關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律法規(guī)，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的法律精神，是人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法制原則的真實(shí)體現(xiàn)。

建立和完善政府績效管理公眾參與機(jī)制，使公眾作為一種外部評(píng)價(jià)力量參與政府績效評(píng)估，既是工具和手段的改革，更是政府管理模式的創(chuàng)新，有利于直接表達(dá)公眾價(jià)值取向和合理訴求，使政府及時(shí)、準(zhǔn)確地感知民眾真正的需求，減少政策上的流弊、私欲與偏差;有利于提升政府績效評(píng)估的客觀性、準(zhǔn)確性和有效性，彌補(bǔ)政府績效管理機(jī)制的缺陷。由于公眾、黨政干部和行政機(jī)關(guān)通過績效管理實(shí)現(xiàn)對(duì)政府監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)不同，公眾監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)是監(jiān)督邏輯，黨政干部監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)是控制邏輯，行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)是管理邏輯，三者在績效評(píng)估中所起的作用是管理邏輯＞控制邏輯＞監(jiān)督邏輯。建立和完善政府績效管理公眾參與機(jī)制，就是要提升監(jiān)督邏輯在政府績效管理中的作用，強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)督的力度。

建立和完善政府績效管理公眾參與機(jī)制，當(dāng)前的重點(diǎn)及難點(diǎn)問題，是正視網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中公民參與的困境與挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，以及網(wǎng)絡(luò)政治參與的激增性與相關(guān)法律的滯后性，“導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督經(jīng)常出現(xiàn)‘越位’現(xiàn)象，‘網(wǎng)絡(luò)惡搞’和‘網(wǎng)絡(luò)謠言’界限不清;網(wǎng)上誹謗他人，披露他人隱私，侵犯他人名譽(yù)等行為層出不窮;而時(shí)下流行的‘人肉搜索’，常以正義的名義實(shí)行‘道德審判’和言語霸權(quán)，不僅傷害了公共利益，也侵害了他人的表達(dá)權(quán)、名譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)。”?網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的出現(xiàn)，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。在將依法行政納入政府績效管理的過程中，各級(jí)黨委、政府不僅要努力為公眾參與和監(jiān)督營造寬松的環(huán)境，暢通對(duì)話形式與渠道，還要通過立法和執(zhí)法，將公眾參與和監(jiān)督納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合。這樣依法行政才能得到人民的支持，政府績效管理才有堅(jiān)實(shí)的根基和可靠的保證。

注:

①石杰琳、秦國民:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型:角色轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第11期。

②習(xí)近平總書記在全國人大成立60周年大會(huì)上的講話，2014年9月5日。

③【美】理查德·L．達(dá)夫特:《組織理論與設(shè)計(jì)精要》，機(jī)械工業(yè)出版社1999年版，第21頁。

④朱國云:《組織理論歷史與流派》，南京大學(xué)出版社1997年版，第291頁。

⑤【美】吉爾里·A．拉勒姆、艾倫·P．布拉奇:《績效改進(jìn)》，機(jī)械工業(yè)出版社2005年版，第18頁。

⑥財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《績效預(yù)算》課題組:《美國政府績效評(píng)價(jià)體系》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年版，第59頁。

⑦【美】馬克·G．波波維奇:《創(chuàng)建高績政府組織》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第16頁。

⑧【美】格羅弗·斯塔林:《公共部門管理》，上海外文出版社2003年版，第175頁。

⑨【美】帕特里·J．克蒙塔娜、布魯斯·H．查諾夫:《管理學(xué)》，上海人民出版社2004年版，第134頁。

⑩劉旭濤:《政府績效評(píng)估》，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第156—156頁。

?【美】安吉羅·克尼基、布萊恩·威廉姆斯:《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第122頁。

?【美】邁克爾·L．瓦休、黛布·W．拉斯圖爾特、G．大衛(wèi)·賈:《組織行為與公共管理》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第345頁。

?【美】道格拉斯·C．諾斯:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社2008年版，第1頁。

?毛澤東:《毛澤東選集》第5卷《事情正在起變化》，人民出版社1977年版，第428頁。

?2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上的講話。

?【美】詹姆斯·W．費(fèi)斯勒、唐納德·F．凱特爾:《行政過程的政治——公共行政學(xué)新論》，陳振明、朱芳芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第9頁。

?蘭州大學(xué)管理學(xué)院院長，中國地方政府績效評(píng)價(jià)中心主任包國憲接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)所說，《中國青年報(bào)》2012年2月20日新聞。

?王比學(xué):《今天，憲法如此親近》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月3日。

?周恩毅、胡金榮:《網(wǎng)絡(luò)公民參與:政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架》，《中國行政管理》2014年第11期。

〔1〕石杰琳、秦國民:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型:角色轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第11期。

〔2〕【美】安吉羅·克尼基、布萊恩·威廉姆斯:《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。

〔3〕【美】邁克爾·L．瓦休、黛布·W．拉斯圖爾特、G．大衛(wèi)·賈:《組織行為與公共管理》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版。

〔4〕【美】道格拉斯·C．諾斯:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社2008年版。

〔5〕鄭方輝、廖鵬輝:《政府績效管理:目標(biāo)、定位與頂層設(shè)計(jì)》，《中國行政管理》2013年第4期。

〔6〕【美】吉爾里·A．拉勒姆、艾倫·P．布拉奇:《績效改進(jìn)》，機(jī)械工業(yè)出版社2005年版，第18頁。

〔7〕【美】格羅弗·斯塔林:《公共部門管理》，上海外文出版社2003年版。