任 遠

特大城市人口快速增長日益成為城市有效管理的突出挑戰(zhàn)。例如上海2000年常住人口規(guī)模1640萬，2010年增長到2032萬，人口總量遠遠高于學(xué)界和政府的預(yù)期，引起政府和社會的突出關(guān)注。到2013年底上海常住人口規(guī)模已經(jīng)達到2415萬人。從2012年以來，對控制城市人口規(guī)模和實行人口調(diào)控的政策基調(diào)和具體實施已經(jīng)逐步推行。特別是十八屆三中全會以來，國家也提出了“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！钡母母锓铰浴Ｔ趪覒艏母飳嵤┮庖娭袑嵤┎顒e性的戶籍政策，強調(diào)對特大城市的嚴格管控，將控制人口規(guī)模、實行人口綜合調(diào)控作為城市發(fā)展的重要工作。在這個背景下，如何來看待特大城市的人口綜合調(diào)控，如何來實施特大城市的人口管理和服務(wù)，成為學(xué)界討論和決策咨詢研究的重點話題。

在本文中，筆者首先提出特大城市人口綜合調(diào)控問題要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和市場機制，應(yīng)結(jié)合著快速城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)人口增長的內(nèi)在規(guī)律預(yù)判城市體系演化和特大城市人口增長，避免片面依賴行政體系提出不切實的城市發(fā)展規(guī)劃目標;在第二部分中，作者分析特大城市人口增長對城市發(fā)展所造成的壓力，也就是“城市病”的真實原因，強調(diào)在特大城市管理和治理中避免陷入“人口決定論”，而應(yīng)該更加強調(diào)提升城市管理和服務(wù)的能力;在第三部分部分中，作者提出城市部門應(yīng)對人口增長應(yīng)同時強化人口綜合服務(wù)，并將人口綜合服務(wù)作為滿足人口需求、提升人口福利和創(chuàng)造城市新的發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)。

一、特大城市人口綜合調(diào)控要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律

從1990年代以來，城市政府就一直強調(diào)控制大城市人口規(guī)模、進行人口綜合調(diào)控，也實施過嚴控戶籍制度、收容遣送和加強住房管理等等措施，而實際情況是大城市和特大城市的實際人口卻不僅沒有下降反而快速上升。以上海為例，城市的實際人口數(shù)總是不斷突破城市規(guī)劃的人口數(shù)。這也說明，城市的人口增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史進程，以及和城市區(qū)域的不斷發(fā)展演化具有內(nèi)在的規(guī)律性，忽視或者違背城鎮(zhèn)化規(guī)律的人口規(guī)?？刂坪途C合調(diào)控不僅難以取得效果，甚至阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展本身。

對上海這樣的特大城市發(fā)展來說，當前控制特大城市人口規(guī)模和進行人口綜合調(diào)控的突出困境在于國家整體上處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時期。大城市和特大城市的人口快速增加是與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程相聯(lián)系的。我國城市化水平從1980年代的20%左右增加到2013年的53．76%，特別是從2000年以后我國城鎮(zhèn)化水平增長速度還在加快。城鎮(zhèn)化過程帶動鄉(xiāng)城人口遷移和跨地區(qū)人口流動，特別是具有較高產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)濟能力、更高資源集聚能力的沿海特大城市構(gòu)成人口集聚的中心。如果說1990年代城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期我國主要是依靠中小城鎮(zhèn)帶動的城鎮(zhèn)化，隨著大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力的提升，大城市特大城市帶動的城市化越來越成為帶動城鎮(zhèn)化的主要動力。這也可以從城鎮(zhèn)化過程中我國城市人口的空間移動的趨勢上表現(xiàn)出來，從2000－2010年，正是這些具有較大經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)機會的上海、北京和廣州等特大城市，尤其成為了人口集聚的中心。

因此特大城市承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的功能和巨大的產(chǎn)業(yè)投資機會，其成為中國城鎮(zhèn)化的引擎，也必然會推動人口集聚，并要求其在吸納人口集聚和中國城鎮(zhèn)化推進發(fā)揮更大責(zé)任和作用。我國目前處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，未來15－20年內(nèi)我國人口總量仍然將繼續(xù)增加，城鎮(zhèn)化水平仍然繼續(xù)提高，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提高仍然將繼續(xù)推動鄉(xiāng)城移民和區(qū)域性人口遷移。因此，包括上海等特大城市仍然要對中國繼續(xù)快速城市化發(fā)揮重要作用。在這個繼續(xù)快速人口城鎮(zhèn)化和人口遷移流動的背景下，嚴格控制特大城市人口規(guī)模和進行人口綜合調(diào)控的結(jié)果必然是困難的，而且一定程度上違反了城鎮(zhèn)化推進的基本態(tài)勢。

不僅國家持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展決定著類似北京、上海等特大城市人口的增長。城市自身演化的內(nèi)在邏輯也適應(yīng)和引導(dǎo)著人口的集聚和空間調(diào)整的動態(tài)。經(jīng)典城市地理學(xué)提出在城市發(fā)展的前期出現(xiàn)顯著的中心集聚，而到了城市發(fā)展的中后期則出現(xiàn)郊遷擴散的趨勢。城市化過程中的城市人口集聚本身是規(guī)模經(jīng)濟的，而當城市規(guī)模經(jīng)濟的邊際效益逐步減弱會帶來周邊的次級地區(qū)形成次級性城市，并共同帶來多中心都市圈的形成。

因此可以看到，像上海這樣的特大城市已經(jīng)不是單中心的城市體，上海從1990年代中后期開始郊區(qū)化的進程，并在本世紀以后出現(xiàn)郊區(qū)新城的發(fā)展，目前已經(jīng)初步形成多中心的大都市圈。以多中心的都市圈形態(tài)的城市發(fā)展，也進一步擴張城市的吸納能力。城市中心城區(qū)的人口已經(jīng)開始下降，而郊區(qū)和次級城市中心的仍然具有很強的人口承載能力，并仍然需要大量人口的導(dǎo)入才能支撐城市發(fā)展。

在這個意義來說，嚴格限制特大城市人口發(fā)展仍然延續(xù)著1990年代城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，即大力發(fā)展中小城市，嚴格控制大城市。中國的城鎮(zhèn)化不能在一個陳舊的城市發(fā)展戰(zhàn)略框架中進行總體規(guī)劃，而應(yīng)該考慮不同地區(qū)的多樣性、考慮城鎮(zhèn)化不同階段中城市體系演化的規(guī)律性，來推動各類城市的有機成長。在上海和長三角地區(qū)，應(yīng)該更加具有一種城市群發(fā)展的整體視野、在城市群的整體框架下推進城鎮(zhèn)化，避免陷入單純的大中小城市論，以及在這種大中小城市的思路下，對特大城市和超大規(guī)模城市進行控制和調(diào)控。在上海這樣的特大城市已經(jīng)向多中心城市群以及城市群整體發(fā)展的背景下，簡單性的人口總量控制和限制性調(diào)控，可能并不一定適應(yīng)多中心城市正在逐步成長的具體實際。從這個意義上來說，上海與其說要控制城市人口規(guī)模和調(diào)控人口導(dǎo)入，不如應(yīng)更加重視城市空間的布局來吸納人口，來擴充城市對人口的承載力，來進一步推動多中心巨型城市的形成，以及讓優(yōu)秀人才更好地為多中心巨型城市的發(fā)展服務(wù)。

同時我們也應(yīng)該注意到，在城鎮(zhèn)化過程中的的特大城市嚴格控制人口規(guī)模和實施限制性的人口綜合調(diào)控，實際上還會不利于城鎮(zhèn)化進程的完成。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是存在一個顯著特點是人口城鎮(zhèn)化的比重很快，已經(jīng)超過了50%，但是戶籍城鎮(zhèn)化的比重才只有35%，也就是大量人口居住在城鎮(zhèn)和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定工作，但卻沒有當?shù)爻鞘械膽艏?，不具有本地居民的市民待遇。我國城?zhèn)化過程中的非農(nóng)化和市民化過程是分離的，這也使得城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為一種淺的城鎮(zhèn)化，或者是未完成的城鎮(zhèn)化。因此如何推動鄉(xiāng)城移民特別是使流動人口在城市穩(wěn)定工作和居住，實現(xiàn)市民化，是當前我國推動人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。只有通過更加包容性的移民政策，加快人口市民化才能有助于形成新興中產(chǎn)階級，并帶動經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的提升，以及通過人口市民化才創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)需，實現(xiàn)一種更加持續(xù)的城市經(jīng)濟繁榮。

因此從人口市民化和推動人口社會融合來說，故而城市發(fā)展不僅不是要限制人口，實施“以業(yè)控人”、或者“以房控人”，而反而是要為遷移流動人口提供更多規(guī)范就業(yè)和發(fā)展機會使其成為新興產(chǎn)業(yè)工人，包括提供適當?shù)淖》抗┙o使其能夠成為新市民。不是通過制度的限制而是要通過制度的接納來推動流動人口市民權(quán)利的獲得和不斷城鎮(zhèn)化。因此，以限制人口為核心的人口綜合調(diào)控和市民化與社會融合為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化過程就形成相互的矛盾，甚至在一定程度上來說，人口綜合調(diào)控反而成為影響人口城鎮(zhèn)化的反方向政策策略。

當前的中國發(fā)展，仍然處于城鎮(zhèn)化的中后期，仍然將維持大量人口向城鎮(zhèn)和特大城鎮(zhèn)集中;以及上海繼續(xù)在向多中心巨型城市發(fā)展和擴張其城市規(guī)模;包括城鎮(zhèn)化發(fā)展需要實施更加包容和吸納性的市民化和社會融合過程。類似上海這樣的特大城市人口的繼續(xù)集聚和擴張仍然有內(nèi)在的動力和客觀需求，城市的人口管理策略需要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市發(fā)展的基本規(guī)律，并在這個過程中通過提升城市管理水平，協(xié)調(diào)和處理人口高度集聚和城市發(fā)展所帶來的矛盾和緊張。

二、理解人口集聚和城市發(fā)展緊張關(guān)系的真實原因

特大城市實施人口綜合調(diào)控的原因在于城市人口迅速增長和城市發(fā)展管理的緊張關(guān)系。城市人口集聚和規(guī)模擴大帶來城市運行的復(fù)雜性和管理難度的提高，帶來各種矛盾凸顯和對城市支撐承載能力構(gòu)成壓力。

這種人口膨脹和城市發(fā)展的緊張關(guān)系往往被形容為“城市病”(陳哲、劉學(xué)敏，2012)，例如交通擁擠、犯罪率的提高和公共安全的壓力、生態(tài)環(huán)境的污染、以及城市的承載能力和人口公共服務(wù)供給的壓力;這樣的人口增長對城市公共服務(wù)需求的壓力也進一步轉(zhuǎn)化為城市公共財政的壓力，和增加了城市運行的社會成本;同時，人口集聚和城市發(fā)展的緊張關(guān)系也表現(xiàn)為城市居民和流動人口之間的土客矛盾和利益沖突，而土客矛盾的激化不利于城市內(nèi)部的社會整合和團結(jié)，成為社會分化和社會不穩(wěn)定的重要原因。

實際上，從城市人口增長和城市發(fā)展緊張關(guān)系的真實原因分析，其根源并不是人口規(guī)模的擴大，而在于城市發(fā)展能力和管理水平和應(yīng)對能力的不足，單純從控制城市人口規(guī)模和人口綜合調(diào)控入手似乎并不是解決人口和城市發(fā)展問題的有效思路。

第一，從人口增長和“城市病”的關(guān)系來看，實際的現(xiàn)實情況是，高密度的人口集聚和城市病之間不僅沒有關(guān)系，甚至還是一種反向的關(guān)系。人口密度和“城市病”的虛假關(guān)系已經(jīng)廣泛被世界城市所證明。當我們認識到高密度和超大人口規(guī)模對城市公共服務(wù)和公共安全帶來挑戰(zhàn)，我們也看到諸如東京、香港、新加坡這樣的高密度城市同時維持了較高的城市安全水平、公共交通的便捷、城市運行的效率和較高的公共福利水平。即使在上海，實際上我們也看到密度更高的中心城區(qū)，城市的公共安全水平和公共服務(wù)水平實際上更高。例如以衛(wèi)生和健康服務(wù)為例，高密度的城市中心區(qū)的每平方公里的床位數(shù)，甚至達到遠郊地區(qū)的100倍，即使考慮了常住人口口徑的每萬人醫(yī)療床位數(shù)，中心城區(qū)的核心區(qū)每萬人醫(yī)療床位數(shù)123．6張，中心城區(qū)的其他地區(qū)的每萬人66．5張，而在近郊區(qū)和遠郊區(qū)的每萬人醫(yī)療床位數(shù)大約只有30張左右(Ren，2011)。

因此，人口集聚所引發(fā)的交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、社會治安下降等問題，與其說是人口對城市的壓力問題，不是說是城市管理和公共服務(wù)資源的配置不平衡的問題，人口集聚帶來的“城市病”不過是薄弱的城市管理的“遮羞布”而已。

城市公共安全是一種突出的“城市病”，筆者主持的研究小組(任遠等，2012)曾經(jīng)對城市人口和城市公共安全的關(guān)系開展了定量分析。直觀的數(shù)據(jù)確實告訴我們，人口高度集聚帶來公共安全的惡化，例如上海70－80%的犯罪是外來人口犯罪。人口流動率的提高和城市犯罪率的提高表現(xiàn)出共向的關(guān)系。而且流動人口只占城市人口的不到40%，但是犯罪事件占到城市犯罪率的80%的情況。外來人口的數(shù)量和比重與包括刑事案件、行政案件、治安案件、交通事故和火災(zāi)等主要的社會安全指標呈現(xiàn)反向的關(guān)系。流動人口集聚、城市人口密度的上升和社會治安的混亂、案件事件的發(fā)生、包括環(huán)境的臟亂、火災(zāi)等不安全事件的增加似乎有很強的聯(lián)系。但是，但當我們控制了其他因素，我們可以發(fā)現(xiàn)代表流動人口集聚程度的流動人口占總?cè)丝诒戎仄鋵崒Τ鞘邪踩]有顯著性影響，而真實影響城市公共安全的因素在于城市中青年人口的比重、在于人口受教育程度、社區(qū)發(fā)展狀況和社區(qū)內(nèi)緊密人際聯(lián)系的發(fā)育、社區(qū)中保安和公共警力的投入、失業(yè)情況特別是青年失業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎氐鹊?。因此流動人口的集聚，其實不是城市公共安全的真實原因，城市公共安全問題的主要原因是城市的治安管理不足、社會對人口的教育投資不足、是人口的就業(yè)和發(fā)展機會的不足、是社區(qū)建設(shè)的不足。因此，要真正地要解決大量外來人口集聚帶來的城市公共安全問題，也不是通過調(diào)控人口來實現(xiàn)的，而是應(yīng)該重視提高流動人口的教育程度，為流動人口提供就業(yè)和發(fā)展的機會，加強流動人口就業(yè)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，加強流動人口的生活社區(qū)建設(shè)和社會融入。因此，促進和提高城市安全，不是要調(diào)控和排斥流動人口，反而是要更積極地包容、吸納和促進流動人口生活和發(fā)展才能實現(xiàn)。

進一步看，人口綜合調(diào)控甚至還會進一步惡化“城市病”和城市問題。因此限制性的移民策略可能會進一步加劇就業(yè)的非正規(guī)化、加劇青年失業(yè)問題、限制了流動人口向上流動的困難、制約了流動人口平等的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會。隨著新生代農(nóng)民工數(shù)量和比重的提高，不少流動人口即使失業(yè)了也不離開城市，或者當他們居住面臨拆遷則從某個地區(qū)轉(zhuǎn)移到另外的集聚住區(qū)，這樣反而會帶來地下黑作坊等地下經(jīng)濟的發(fā)展、帶來地下性的流動人口自我組織的強化，則將進一步惡化城市公共安全問題。從這個意義上來，通過簡單的調(diào)控人口來解決城鎮(zhèn)化過程中人口向城市集聚，對于城市安全管理來說是一個治標不治本的權(quán)宜之計，不僅是無的放矢而于事無補，甚至有可能是抱薪救火，是一個南轅北轍的政策。

因此，從特大城市的人口集聚所帶來的“城市病”的實質(zhì)，與其說是人口數(shù)量增長給城市管理帶來壓力，不如說是城市公共管理能力提升不足，難以適應(yīng)城市人口的快速增長。在人口人口增長過程中，城市部門應(yīng)該關(guān)心的是更好地加強和提升包括城市道路、交通、食品、勞動力市場、住房供給、居住區(qū)管理、城市公共安全的警力投入等現(xiàn)代城市管理，以及重視人的包容和融合，重視包括流動人口在內(nèi)的所有人口發(fā)展能力的提高，關(guān)注解決流動人口的青年失業(yè)問題、教育問題、就業(yè)規(guī)范性和保障問題，才是應(yīng)對城市化過程中人口大量集聚所帶來的各種壓力和挑戰(zhàn)的治本道路。正視這樣一些真實問題的城市管理，而非人口綜合調(diào)控，才應(yīng)該是城市管理的核心關(guān)注。

第二，人口集聚度對城市管理的另一個被廣泛討論的負面影響是人口增長對城市的基本公共服務(wù)供給帶來壓力。人口增長和人口在城市的長期居住，帶來基本公共服務(wù)需求的增長，客觀構(gòu)成了對城市化過程中的“成本”，并轉(zhuǎn)化成為城市公共財政的負擔(dān)。但是，在考慮到城市化過程中需要交納成本的同時，也更應(yīng)該認識到城鎮(zhèn)化過程中所帶來的巨大的財富創(chuàng)造。實際上在考慮流動人口對城市公共服務(wù)所帶來的壓力的同時，也應(yīng)該考慮對城市GDP增長所發(fā)揮的積極貢獻。移民作為城市化的建設(shè)者對城市經(jīng)濟增長、財富積累做出貢獻，同時也對城市的公共財政做出貢獻。遷移流動人口群體也有權(quán)利從城鎮(zhèn)化過程中的公共財政中得到必要的社會再分配的返還。越是遷移流動人口更多的城市，其移民對城市經(jīng)濟發(fā)展和社會積累其實做出了更大的貢獻，不過由于移民沒有在常規(guī)統(tǒng)計體系中得到計算，他們的社會貢獻在相當大程度上被隱藏了下來。

因此人口增長和城市公共服務(wù)供給的問題，本質(zhì)上是也城鎮(zhèn)化過程中的財富增長如何分配，以及城鎮(zhèn)化過程中的社會成本如何共同承擔(dān)的問題。中央政府財政、地方政府財政、用工企業(yè)、以及勞動者本身是城鎮(zhèn)化過程的共同責(zé)任者，共同分享城鎮(zhèn)化過程的利益，也有責(zé)任通過共同努力來共同承擔(dān)城鎮(zhèn)化的成本和共同分享城鎮(zhèn)化過程中的公共利益。

如果說城鎮(zhèn)化是一個財富創(chuàng)造和增進的過程，可以從總體上判斷，對城市的社會貢獻其實遠大于其所增加的社會成本。而且流動人口市民化過程中的社會成本對于地方公共財政的壓力很大程度上是被放大的。根據(jù)筆者最近對長三角地區(qū)的研究，也發(fā)現(xiàn)按照國家發(fā)展改革委員會的八種基本公共服務(wù)的口徑，即使是在非戶籍人口比重高的特大城市如上海，如果對非戶籍常住人口提供基本公共服務(wù)，其增加的年度公共財政支出占年度GDP的6．58%(任遠等，2013)。在這種情況下，漸進性地增加福利供給使可以實現(xiàn)的。當然我們也應(yīng)該認識到到不同群體的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個漸進的過程，但顯然一種排斥性的福利政策不利于流動人口的市民化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化過程中的不同責(zé)任主體的共同承擔(dān)，人口集聚所帶來的公共成本的增加是能夠得到良好的逐步解決。

更值得強調(diào)的是，人口集聚和城市公共服務(wù)供給能力的不足的根本原因也不是人口對基本公共服務(wù)能力的需求太高，而是城市公共服務(wù)能力的供給不足。一方面我們看到城市人口增長中對教育、衛(wèi)生、健康等等各種服務(wù)的快速增加，另一方面又看到城市政府對于各類社會和公共服務(wù)供給的壟斷性和行業(yè)壁壘，使得民間資本難以來促進社會和公共服務(wù)的快速發(fā)展。隨著社會力量的發(fā)展，本身有利于解決公共服務(wù)的壓力。通過鼓勵社會力量和民間力量發(fā)展教育、衛(wèi)生、交通、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給，能夠緩解公共服務(wù)供給的財政壓力，并同時創(chuàng)造出巨大的城市市場機遇。因此，對于人口集聚和公共服務(wù)的緊張關(guān)系，并不是人口過多而是社會服務(wù)的供給能力和供給體制的改革。

第三，作為移民城市面臨的共性的問題，人口集聚和城市發(fā)展的緊張關(guān)系，往往表現(xiàn)為顯著的土客差異和日益尖銳的土客矛盾。

遷移流動人口進入城市以后往往帶來本地人口和外來人口的相互競爭和沖突。這種相互沖突往往被描繪為流動人口侵占了本地人口的利益，以及流動人口和本地人口對有限的社會資源相互競爭所帶來的沖突。這種沖突往往以非常激烈的方式表現(xiàn)出來。在歷史上，這種沖突甚至經(jīng)常成為戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索。在現(xiàn)代城市中，本地人口往往認為移民侵占了當?shù)氐木蜆I(yè)機會和社會福利，外來人口則往往認為城市存在突出的社會排斥和權(quán)利損害，因此引發(fā)移民的排斥、引發(fā)騷亂、引發(fā)移民政策的收縮和人口控制等等現(xiàn)象。這樣的土客矛盾在利益格局上造成了社會隔離和分化，使得流動人口難以融入城市，也使得城市體制難以對移民形成良好接納的制度安排。

人口集聚和城市發(fā)展是移民不斷市民化和融入城市的過程，也是本地社會不斷吸納和包容移民群體和重構(gòu)城市社會的過程。我們看到流動人口融入城市的因素不僅包括流動人口進入城市的時間，也在于制度性因素對于流動人口權(quán)益的保障和利益供給。流動人口居住和生活的日益社區(qū)化，和本地化的社會資本的形成對于流動人口融入城市有積極作用。我們也可以看到，流動人口在城市以后工作的日益穩(wěn)定、收入水平的提高、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展、自有住房的獲得、教育的提高等中產(chǎn)階級化的發(fā)展過程，本身支持了流動人口融入城市的能力和程度。

從本地居民對流動人口的態(tài)度和接納看，城市本地人口對流動人口的社會接納，也是多樣化和漸進性的。相對于低收入、低教育程度的本地居民，高收入的社會階層、較高教育程度的本地人口對于流動人口有更強的接納性和積極評價，對城市流動人口有更加的接受和欣賞。相對于貧困社區(qū)中本地人口對于外來移民的敵對態(tài)度，在一些更加中產(chǎn)階級化的新興商品房社區(qū)，由于市場機制所提供的開放性，使得本地人口和外來人口有著更加平等包容的社會態(tài)度。

這也說明，在低收入和低教育程度的社會中下層群體中，對于城市公共資源的競爭性更加突出，對于城市公共服務(wù)具有更強的壟斷性的要求，而教育程度提高和收入提高的社會中上階層，更加適應(yīng)城市發(fā)展的市場化和平等機制建設(shè)，對于移民則具有更強的包容性、開放性和平等性。這一點可以從高檔的商品房小區(qū)和城市公共租賃小區(qū)對移民的差異性態(tài)度表現(xiàn)出來，相對于中產(chǎn)階級中去實際上是開放地看待移民，及和移民群體形成良好的社會關(guān)系，反而是收入水平更低的本地民眾擔(dān)憂流動人口搶奪了原來屬于成本本地居民的資源和機會。

因此，移民過程中的“土客之間”的沖突，其實質(zhì)不是“土客之間”的利益沖突，而是城市發(fā)展機會不足所擠壓造成的社會群體利益沖突。當城市缺乏發(fā)展性，會加劇流動人口融入城市的困難，增強對流動人口接納的排斥性，并增強利益分化和利益沖突。因此帶來的土客矛盾，逐步撕裂城市社會，并對城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來不利的惡果。這樣的理解的積極的意義也告訴我們，在移民和人口遷移流動過程中的土客矛盾不是必然的，城市化本身創(chuàng)造的充分的發(fā)展性和開放性，本身就有利于解決城鎮(zhèn)化過程中的利益矛盾和沖突。

因此，解決城鎮(zhèn)化過程中的土客矛盾問題，并不是通過人口調(diào)控和分配利益來得到實現(xiàn)，而只有在一個更加增強的流動性、更加充分的發(fā)展性和中產(chǎn)階級社會的日益形成中，在一個更加開放性和發(fā)展性的公共政策框架下，流動人口的融入和本地人口對流動人口接納才有可能。只有當城市中本地人口和移民群體通過教育水平提高、通過就業(yè)發(fā)展所帶來的就業(yè)機會和收入提高，以及提供發(fā)展機會的提升來實現(xiàn)普遍的社會階層向上流動，實現(xiàn)本地人口和外來人口社會階層的平衡性和相互滲透，才能支持推動移民的融入和城市居民對移民的接納，在這種發(fā)展性所推動的社會融合的機制下，才能增強城鎮(zhèn)化過程中的社會融合，一個更加整合的移民社會才能夠?qū)崿F(xiàn)。

并不是通過人口綜合調(diào)控了就能解決本地人口和外來人口的土客矛盾，而是城市需要提供更好的以發(fā)展為導(dǎo)向的公共政策，使得包括移民和本地人口的教育機會得到提高和發(fā)展機會得到創(chuàng)造，才能真正解決土客矛盾，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中社會融合。

總之，從上述三個方面進行綜合考量，人口綜合調(diào)控不是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化過程中人口集聚和城市發(fā)展緊張關(guān)系的根本對策。恰恰相反，人口綜合調(diào)控會限制移民的發(fā)展能力和惡化城市公共安全;不利于城市吸納優(yōu)秀人才和推動城市經(jīng)濟的創(chuàng)新性，并實際上不利于城市的經(jīng)濟增長和公共財政能力;不利于本地人口和外地人口的利益協(xié)調(diào)和相互整合。只有在提升城市管理的過程中，在擴展多元化公共服務(wù)供給的過程中，在強化城市性和城市新中產(chǎn)階級不斷成長中。大都市人口和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展才真正能夠得到實現(xiàn)。

三、特大城市應(yīng)致力于人口綜合服務(wù)而非人口綜合調(diào)控

近一段時期以來，人口綜合調(diào)控和嚴格控制人口規(guī)模成為特大城市人口管理的重要工作。一些城市通過分解指標的方法，以及各種“以業(yè)控人”、“以房控人”、“以證控人”等等調(diào)控措施加以執(zhí)行。且不論這些行政性的辦法本身難以真正發(fā)揮“控人”的效果，而且這種反市場機制的人口控制，會強化城市內(nèi)部本地人口和外地人口矛盾;不利于保障農(nóng)民工在城市生活和發(fā)展具體需求和增進其生活福利;以及沒有真正解決人口集聚和城市發(fā)展內(nèi)在沖突的真實原因，也就是城市需要從提高自身管理水平上來應(yīng)對人口集聚對城市管理的壓力;同時，特大城市人口綜合調(diào)控的基本取向，本身不利于推動農(nóng)民工和流動人口的市民化和社會融合，不利于城鎮(zhèn)化進程的良好推進和實現(xiàn)。

人口綜合服務(wù)則是一種更加以人為本的對城市人口管理的思路，重新擺正了城市管理者和城市人口的關(guān)系。城市人口是城市發(fā)展的建設(shè)者，而城市政府作為公共服務(wù)政府的基本責(zé)任在于為包括流動人口在內(nèi)的所有人口提供基本公共服務(wù)、增加居民福利、滿足人口生活和發(fā)展的需求。人口綜合服務(wù)的要求也表明，城市人口管理是在為人口提供良好服務(wù)過程中的規(guī)范管理，以及通過更有效率、更加制度化的管理來提供高品質(zhì)服務(wù)和增進居民福利。加強特大城市的人口綜合服務(wù)和管理，強調(diào)為城市人口提供綜合性的生活和發(fā)展服務(wù)，以及為滿足不同人口群體的具體需求提供高質(zhì)量的服務(wù)。

特別是考慮到特大城市的人口增長主要是人口遷移和流動所帶來的，以及考慮到非戶籍流動人口在城市中的巨大數(shù)量和他們在基本公共服務(wù)上的差異性和排斥性，逐步增強對非戶籍流動人口提供綜合性的服務(wù)和管理是必要和迫切的。流動人口需要的綜合服務(wù)不僅包括教育培訓(xùn)、健康醫(yī)療、也包括住房、保障、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等等，這些綜合性的服務(wù)和管理，能夠更好滿足流動人口在城市生活和發(fā)展的具體需求。因此從加強人口綜合服務(wù)的視野看，城市部門需要考慮的不是“以房控人”，而恰恰是通過更好的住房服務(wù)，幫助流動人口市民化和融入城市，幫助流動人口成為新興的中產(chǎn)階級，從而支持他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)新和經(jīng)濟成長做出貢獻。在流動人口就業(yè)和“以業(yè)控人”上，城市部門需要考慮的也不是對產(chǎn)業(yè)項目的人口效應(yīng)進行評估和限制勞動力就業(yè)，而恰恰是服務(wù)于城市的充分就業(yè)和創(chuàng)業(yè)發(fā)展，以及需要考慮加強教育培訓(xùn)和人力資本投資，為城市勞動力不足提供替代性的勞動供給，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。在“以房控人”和包括教育、健康等公共福利供給上，城市部門需要考慮的不是強化福利的壁壘和排斥，而恰恰是增強福利的開放性和平等包容。城市部門應(yīng)致力于增加社會服務(wù)的供給能力，提供更加包容性和均等化的福利供給，使得在城市發(fā)展過程中能夠逐步化解福利鴻溝和社會分化，使得城市化過程中的社會整合和流動人口社會融合得以實現(xiàn)。因此人口綜合服務(wù)和人口綜合調(diào)控構(gòu)成了兩種不同的發(fā)展思路。城市化過程中的特大城市發(fā)展和管理，不是要控制人口的流動性，而是要支持和服務(wù)于人口的流動性。通過人口綜合服務(wù)和管理才真正能夠有利于城市成長、有利于社會整合、有利于流動人口社會融合，和有利于形成有秩序和有活力的城市。

為流動人口提供綜合服務(wù)和管理，需要考慮流動人口進入城市以后不同階段的具體需求，和考慮不同流動人口群體對生活發(fā)展社會服務(wù)的具體需求，實現(xiàn)綜合性的服務(wù)供給。隨著流動人口在城市生活的逐步卷入，他們在城市擴展出不同的生活和發(fā)展的需求。而流動人口年齡結(jié)構(gòu)的變動，在人口的不同年齡階段也具有出不同的服務(wù)需要，從學(xué)齡前兒童的幼托服務(wù)，到兒童教育、青少年健康、心理服務(wù)的需求，包括勞動年齡人口的就業(yè)服務(wù)、家庭婚姻服務(wù)，乃至老年人口的生活需求等，城市應(yīng)該為不同人口的具體需求提供差別性的服務(wù)。流動人口本身的分化性，也需要為不同社會階層的流動人口形成適當?shù)男枨髴?yīng)對和服務(wù)供給方案。同時，要適應(yīng)流動的居留和流動意愿和未來發(fā)展提供綜合服務(wù)，不僅要提供流動人口在城市就業(yè)和發(fā)展的相關(guān)知識和產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，也需要適應(yīng)流動人口的返鄉(xiāng)提供相關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理、小城鎮(zhèn)建設(shè)和運營等等相關(guān)知識，這樣的綜合服務(wù)，為流動人口在城市生活和發(fā)展提供可能性，也為流動人口回到農(nóng)村和其他城市發(fā)展提供支持。因此更好的綜合服務(wù)供給本身有利于適應(yīng)人口發(fā)展的多樣性，為流動人口創(chuàng)造更加全面的發(fā)展機遇、為城市人口遷移流動的動態(tài)性提供支持。

城市政府的主要擔(dān)憂在于加強流動人口綜合服務(wù)和管理會增加城市運行的社會成本，降低城市的競爭力，實際上人口綜合服務(wù)是其對城市發(fā)展貢獻的必要的社會再分配，而削弱了移民城市的勞動力積累和人力資本積累才真正會削弱城市的競爭性。人口數(shù)量和人口需求不斷增長和城市人口綜合服務(wù)供給不足確實構(gòu)成城市管理所面臨的突出矛盾，而矛盾解決的方略不是要減少人口社會服務(wù)需求的數(shù)量，而是在于要突破國有和事業(yè)單位對于社會服務(wù)的壟斷性，進一步開放社會服務(wù)的供給能力。進一步增強公共財政的民生福利支出是重要的，特別是政府基本公共服務(wù)責(zé)任更應(yīng)該重視公平和普惠性服務(wù)。與此同時，可以更加重視增強民間力量、社會力量、國際資本力量提供包括教育培訓(xùn)、幼托護理、健康服務(wù)、居住住房、養(yǎng)老服務(wù)等等各類社會服務(wù)和社會建設(shè)，這不僅能從根本上增強各類社會服務(wù)的供給，擴展社會生活的空間，還使得巨型城市由于人口集聚所帶來的服務(wù)供給擴張構(gòu)成巨大的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和發(fā)展機遇。

在快速城鎮(zhèn)化過程中的特大城市發(fā)展和管理，應(yīng)致力于加強人口綜合服務(wù)和管理，而非簡單的行政化地進行人口綜合調(diào)控和控制總量規(guī)模。當然，完善人口綜合服務(wù)和管理，需要一個漸進性的福利體制的配套支持。包括戶籍制的改革、居住證體制的改革、以及與戶籍和居住證為依托的財政預(yù)算制度、福利制度改革改革，以及社會事業(yè)和社會服務(wù)業(yè)改革的共同推動，才能不斷幫助特大型城市積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中人口集聚的挑戰(zhàn)，并在人口集聚過程中提升城市的能力和塑造具有競爭性的未來城市。

〔1〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。

〔2〕陳哲、劉學(xué)敏:《城市病研究進展和評述》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

〔3〕任遠等:《基于人口普查數(shù)據(jù)的城市管理與安全問題研究》，上海市統(tǒng)計局2012年版。

〔4〕任遠等:《長三角地區(qū)人口遷移流動的態(tài)勢和完善城市群社會管理研究》，長三角協(xié)調(diào)會2013年。

〔5〕Ren，Yuan 2011．Spatial access to health services in Shanghai．in LSECities:Cities， Health and Well-Being， Hong Kong，November 2011．