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國(guó)家治理體系下的財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)

陳冬紅

摘要“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，以提高國(guó)家治理能力為核心的財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，應(yīng)從四點(diǎn)入手:國(guó)家資源汲取、政治滲透和危機(jī)解決能力提升需財(cái)政支撐，現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)須有較高集中性;事權(quán)劃分構(gòu)建啞鈴形分權(quán)結(jié)構(gòu)，稅權(quán)劃分分稅為主、分成為輔，發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性;轉(zhuǎn)移支付改革以地方轄區(qū)居民效用最大化，上級(jí)政府有效監(jiān)督，用途指定寬泛并按因素法分配資金的分類(lèi)撥款，優(yōu)化政府間資源配置效率;全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度載體，改革目前核心預(yù)算機(jī)構(gòu)缺失、預(yù)算碎片化困境，推進(jìn)全口徑預(yù)算管理，引入?yún)⑴c式預(yù)算管理，試行分部門(mén)預(yù)算審議票決，整合預(yù)算監(jiān)督資源，加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)，承載公共受托責(zé)任。全文從一致性、不協(xié)調(diào)性、合法性三方面，探討了財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的思路方略。

關(guān)鍵詞國(guó)家治理;分權(quán)結(jié)構(gòu);財(cái)政改革

一、國(guó)家治理體系與財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的一致性

當(dāng)前我們所處的時(shí)代，是從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家治理的時(shí)代，財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代變化，及時(shí)改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，構(gòu)建新型現(xiàn)代分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，并使之更加科學(xué)完善、規(guī)范化和法治化，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理體系保持一致性。

(一)財(cái)政分權(quán)的多層要義

一般層次上分析，財(cái)政分權(quán)有三層要義:一是賦予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使民眾滿(mǎn)意政府提供的社會(huì)服務(wù)，基層民眾自由選擇所需政府公共品類(lèi)型并積極參與社會(huì)管理。二是中央與地方政府及地方政府間財(cái)政分工的方式，是釋放財(cái)政壓力的體制變革，財(cái)政分工或分權(quán)方式分為立憲性一致同意型和行政性一致同意型。三是財(cái)政分權(quán)的體制關(guān)系，即地方政府有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)與司法權(quán)，如稅收立法權(quán)等。按地方政府權(quán)力大小，劃分為不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制、完全的分權(quán)化三種分權(quán)類(lèi)型。我國(guó)分權(quán)類(lèi)型較為復(fù)雜，帶有市場(chǎng)維持的聯(lián)邦主義色彩。

更深層次上分析，財(cái)政分權(quán)是建立在政府職能和事權(quán)基礎(chǔ)上、符合經(jīng)濟(jì)效率與公平、體現(xiàn)民主和民主方式，并有法律保障、各級(jí)政府有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收入與支出范圍、處理中央與地方政府及各級(jí)政府間關(guān)系的一種財(cái)政體制。一是財(cái)政職能性與收支相對(duì)獨(dú)立性。政府職能明確，職能在政府間劃分也明確，相應(yīng)各級(jí)政府的收入與支出范圍明確。二是效率性與最優(yōu)化。事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本與收益原則，追求最大化目標(biāo)，各級(jí)政府使用居民的稅收為全體居民提供最合意的公共產(chǎn)品，包括最優(yōu)稅收稅率與結(jié)構(gòu)、最優(yōu)支出規(guī)模結(jié)構(gòu)等。三是民主性與公平性，體現(xiàn)政府是一個(gè)為民辦事的組織的思想，既保證各經(jīng)濟(jì)微觀主體的利益與自由，使得各微觀主體的偏好得以顯示，又通過(guò)民主的方式協(xié)調(diào)各主體之間的利益矛盾，為居民參與財(cái)政活動(dòng)提供公開(kāi)透明的信息與渠道，保證中央政府不隨意侵占干預(yù)地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理機(jī)構(gòu)，而是具有獨(dú)立權(quán)利的組織或行為主體。四是規(guī)范性與法律性，各級(jí)政府間的關(guān)系、職能與行為是較規(guī)范的，有法律作依據(jù)和保證，有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性。五是激勵(lì)相容性，分權(quán)體制既要保證地方政府與中央政府利益的協(xié)調(diào)，又要保證各級(jí)政府官員、職員的個(gè)人利益與地方居民利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)分權(quán)理論的不同視角

為什么要給地方政府分權(quán)。財(cái)政分權(quán)研究的邏輯起點(diǎn)是地方公共財(cái)政得以存在的基礎(chǔ)。一是菜單理論。論證了地方政府存在的必要性和合理性，認(rèn)為地方政府更接近民眾，更了解轄區(qū)內(nèi)對(duì)公共服務(wù)選擇的偏好及效用，比中央政府資源配置更有效率，地方政府存在的意義即為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。二是用腳投票理論。通過(guò)七個(gè)假設(shè)條件，構(gòu)建了地方政府模型，又通過(guò)社區(qū)間的充分流動(dòng)和“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供最滿(mǎn)意公共服務(wù)與稅收組合的區(qū)域居住，達(dá)到接近于偏好的水平;區(qū)域之間通過(guò)相互模仿和學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)帶來(lái)的非效率性極大降低。對(duì)地方稅設(shè)置的一系列問(wèn)題，如稅率和主體稅種的設(shè)計(jì)，應(yīng)考慮居民的流動(dòng)性等問(wèn)題，為地方稅收競(jìng)爭(zhēng)理論奠定理論基礎(chǔ)。三是財(cái)政分稅思想。從財(cái)政三項(xiàng)職能出發(fā)，分析地方政府缺乏充足財(cái)力和經(jīng)濟(jì)主體流動(dòng)性。收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，資源配置由地方政府根據(jù)轄區(qū)居民偏好做出選擇，更利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn);中央和地方政府之間必要的分權(quán)，通過(guò)稅種固定下來(lái)，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。四是財(cái)政分權(quán)定理。通過(guò)一系列假定，將社會(huì)福利最大化表達(dá)為一個(gè)線性規(guī)劃，并得出資源配置處于社會(huì)福利最大化時(shí)的一般均衡模型。在分析這個(gè)模型附加的限制條件時(shí)，發(fā)現(xiàn)在等量提供公共產(chǎn)品的限制下，某種公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)越于中央，地方政府將帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的居民，比中央政府直接向全體居民提供任何特定的、相同的產(chǎn)出量有效得多。五是偏好誤識(shí)理論。從信息不完全和非確定性出發(fā)，對(duì)中央政府完全了解社會(huì)福利函數(shù)偏好提出疑問(wèn)，即中央政府有可能錯(cuò)誤地把自己的偏好誤認(rèn)為成社會(huì)偏好，導(dǎo)致對(duì)公共產(chǎn)品的過(guò)量供應(yīng)或供應(yīng)不足，如由地方政府提供，社會(huì)福利更易達(dá)到最大化。六是俱樂(lè)部理論。把社區(qū)比作俱樂(lè)部，其最佳規(guī)模應(yīng)為外部負(fù)效應(yīng)所產(chǎn)生的擁擠成本等于新成員分擔(dān)成本所帶來(lái)的節(jié)約的均衡點(diǎn)。七是鼓勵(lì)政府競(jìng)爭(zhēng)理論。實(shí)行多級(jí)政府結(jié)構(gòu)財(cái)政分權(quán)，能強(qiáng)化政府尤其地方政府本身的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)多，會(huì)使有價(jià)值的投資活動(dòng)轉(zhuǎn)向干預(yù)較少的區(qū)域，地方間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)因此減少不適當(dāng)干預(yù)，提高經(jīng)濟(jì)效率，地方財(cái)政收支掛鉤會(huì)促進(jìn)地方政府努力繁榮本地經(jīng)濟(jì)。尤其地方政府的活動(dòng)，能在相當(dāng)程度上與經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人(企業(yè))形成一種激勵(lì)，風(fēng)險(xiǎn)上分享或共擔(dān)關(guān)系。八是政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新理論。多級(jí)次政府的存在，能更多提供政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。中央層的政策實(shí)驗(yàn)，管理者僅一人，而分層級(jí)實(shí)驗(yàn)，管理者是多人，顯然更具創(chuàng)新性政策主張。地方層的政策實(shí)驗(yàn)，更易克服中央層面難以克服的各種根本性障礙。九是改善政府機(jī)構(gòu)控制理論。以集權(quán)式由中央政府行使職能，要面對(duì)眾多事物，加之信息不充分等，必然會(huì)使政府機(jī)構(gòu)陷入低效率狀態(tài)。職能分級(jí)行使，明確權(quán)責(zé)，可改善政府機(jī)構(gòu)效率，解決機(jī)構(gòu)中控制與激勵(lì)的權(quán)衡問(wèn)題。尤其現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論繼承傳統(tǒng)理論指導(dǎo)原則，在分析框架和方法上的拓展及對(duì)公共品層次性和市場(chǎng)供求關(guān)系的分析套路上進(jìn)行突破，并引入當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是經(jīng)濟(jì)管理科學(xué)的最新成果，運(yùn)用激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)、委托代理關(guān)系等研究框架，使財(cái)政分權(quán)更趨優(yōu)化。

(三)財(cái)政分權(quán)結(jié)構(gòu)要合理

為什么政府分權(quán)要適度。一是下級(jí)政府擁有更多的政策制定自主權(quán)。增加了政府行為協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，分權(quán)化主要的政策挑戰(zhàn)在于，設(shè)計(jì)和發(fā)展一個(gè)適當(dāng)?shù)亩嗉?jí)次的公共財(cái)政系統(tǒng)，更有效和充分地提供地方公共服務(wù)，并保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。通過(guò)樣本計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析，財(cái)政分權(quán)的缺陷是對(duì)地方財(cái)政控制力的減弱和政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗，經(jīng)常導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力和刺激地方政府的赤字偏好，尤其在發(fā)展中國(guó)家，會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。只有嚴(yán)格地方財(cái)政紀(jì)律，運(yùn)用市場(chǎng)力量和設(shè)計(jì)更好的制度，才能使政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的失敗最小化，這是財(cái)政分權(quán)至關(guān)重要的先決條件。二是要有效提供公共服務(wù)。對(duì)轉(zhuǎn)移支付的受益者，要求有足夠的財(cái)力，有充分的靈活性，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。要將轉(zhuǎn)移支付分為總體目標(biāo)補(bǔ)助和特定目標(biāo)補(bǔ)助。所有地方政府都應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)程序管理財(cái)政問(wèn)題，保持完備的賬目，接受定期和公開(kāi)的審計(jì)，盡管中央政府不應(yīng)干預(yù)地方政府的預(yù)算和行為，但應(yīng)保持地方財(cái)政最新和完備的信息，并讓這些信息公開(kāi)化。三是理順政府間財(cái)政關(guān)系。分權(quán)化易導(dǎo)致地方政府不守財(cái)政紀(jì)律，盡量多地耗費(fèi)國(guó)家資金，產(chǎn)生公共品問(wèn)題，誘發(fā)超權(quán)限過(guò)度支出問(wèn)題，只有通過(guò)合理選擇設(shè)計(jì)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系來(lái)解決。中央政府事先對(duì)每個(gè)地區(qū)承擔(dān)一定水平的轉(zhuǎn)移支付，或地方政府影響中央政府獲得轉(zhuǎn)移支付，給出更低的中央公共品支出和更高的地方支出與轉(zhuǎn)移支付。兩者相比，顯然后者更能獲得較高的福利水平，如將此模型擴(kuò)展到地方稅和中央稅，結(jié)果相同。

政府分權(quán)過(guò)度的副作用如下:一是削弱中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力。因中央和地方的利益存在著差異，過(guò)度分權(quán)會(huì)導(dǎo)致中央制定財(cái)政政策和貨幣政策的回旋余地變小，降低中央政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的效力;二是導(dǎo)致收入分配不公。權(quán)衡地區(qū)間的再分配政策，尤其在調(diào)節(jié)個(gè)人收入方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央政府的作用，若由地方政府對(duì)本轄區(qū)進(jìn)行收入或財(cái)富的再分配，必然出現(xiàn)輕重不一，導(dǎo)致人口與財(cái)富的非正常流動(dòng);三是加大地區(qū)間發(fā)展不平衡。越是富裕地區(qū)，稅基越大，同樣的稅率，地方政府可提供更多的公共服務(wù)，或以更低的稅率提供同樣的公共服務(wù)，加速發(fā)展，而落后地區(qū)則可能陷入“貧困的陷阱”，即典型的“馬太效應(yīng)”;四是降低效率。公共產(chǎn)品存在外溢性，行政區(qū)域間的界限并非完全依照公共品的受益范圍劃分或界定，而是歷史和政治等多方面因素共同作用的結(jié)果。因此，地方政府以轄區(qū)內(nèi)的邊際收益等于邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)提供公共品最優(yōu)數(shù)量時(shí)，會(huì)對(duì)有外溢利益的產(chǎn)品提供不足或?qū)ν庖绯杀镜漠a(chǎn)品提供過(guò)量，從而無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)。同樣，公共產(chǎn)品供給還有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，若讓各地政府分別提供此類(lèi)產(chǎn)品，必然會(huì)因生產(chǎn)達(dá)不到一定規(guī)模而成本加大，效率降低。許多發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)與政府的界線不清，地方政府經(jīng)常誤入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將公共資金投入到一般性行業(yè)與市場(chǎng)爭(zhēng)利，并用行政權(quán)力進(jìn)行地方保護(hù)，地方財(cái)權(quán)的增加與低效的重復(fù)建設(shè)必然滋生地方保護(hù)主義，從而導(dǎo)致市場(chǎng)的分割，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的健康發(fā)育。

二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在的不協(xié)調(diào)性

(一)政府間財(cái)政關(guān)系缺乏憲法和法律保障

無(wú)論單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家，一般都存在著中央與地方政府之間的利益博弈，這種博弈表現(xiàn)為兩種形式:即在憲政體制下的合法博弈;在缺乏制度安排條件下中央與地方政府間的討價(jià)還價(jià)。西方憲政國(guó)家往往直接通過(guò)憲法規(guī)定中央政府與地方政府之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分，特別是通過(guò)劃分中央政府與地方政府的征稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)憲法層面的財(cái)政分權(quán)。按照國(guó)際慣例，中央與地方政府通過(guò)憲法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分體系之后，無(wú)論中央還是地方政府，都不能逾越憲法規(guī)定，擴(kuò)大自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前在我國(guó)轉(zhuǎn)型治理的過(guò)程中，尚缺乏憲法意義上的財(cái)政分權(quán)。中央與地方所有財(cái)政關(guān)系調(diào)整，都是通過(guò)中央的“決定”、“通知”來(lái)傳達(dá)和執(zhí)行，財(cái)政關(guān)系的具體調(diào)整也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。由于沒(méi)有法律的依據(jù)和約束，1994年以前的財(cái)政分權(quán)方案，總是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果，當(dāng)年的分稅制雖采取了各省一致的分享方案，但每省的基數(shù)不同，隨著時(shí)間的推移，各省之間的差距逐漸拉大，且分稅制方案是中央政府與各省分別談判所形成的，各省之間沒(méi)有直接的交鋒，不是各省之間妥協(xié)的結(jié)果。雖然各省在分稅制初期都接受了此方案，但隨著各省之間差距的拉大，調(diào)整分稅制方案的呼聲高漲，又因制度變遷的主導(dǎo)者是中央政府，在沒(méi)有法律約束的情況下，隨時(shí)有可能根據(jù)自身利益來(lái)調(diào)整方案。如個(gè)人所得稅原為地方稅，由于曾收入激增，改為中央地方共享稅，分享比例各占一半，后又進(jìn)一步調(diào)整為中央占60％;證券交易印花稅中央開(kāi)始占50％，后調(diào)整為88％?？梢?jiàn)，財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性和法律保障。當(dāng)然，中央出于對(duì)國(guó)家宏觀形勢(shì)的考慮，必要時(shí)做出相應(yīng)的政策調(diào)整是正常的，但財(cái)政體制的內(nèi)在穩(wěn)定，或中央政府的可信承諾，是財(cái)政分權(quán)的一個(gè)基礎(chǔ)，要求必須以憲法和法律形式明確政府間的財(cái)政關(guān)系，中央政府的“利己傾向”，直接導(dǎo)致了地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向。分稅制前，地方政府會(huì)擅自減免企業(yè)稅收，并將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，藏富于企業(yè);分稅制后，則鼓勵(lì)企業(yè)拖欠中央稅款、謊報(bào)收入基數(shù)，鼓勵(lì)地方企業(yè)逃避銀行債務(wù)等。

(二)垂直集權(quán)與財(cái)政分權(quán)相沖突

地方政府缺乏財(cái)政自主權(quán)并日益成為財(cái)政分權(quán)的障礙，分權(quán)包括人權(quán)(選舉、任命地方官吏)、事權(quán)(提供地方公共品或供給公共服務(wù)能力)和財(cái)權(quán)(稅收權(quán)和舉債權(quán))三方面權(quán)力的下放。財(cái)政分權(quán)要求地方政府有充分的人權(quán)，這是取得財(cái)政分權(quán)效率的必備條件。但在高度的行政垂直集權(quán)下，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)任命，下級(jí)只重視上級(jí)政府的行政命令，而忽視本地民眾要求。這種行政集權(quán)對(duì)財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的負(fù)面作用，主要表現(xiàn)為事權(quán)財(cái)權(quán)的背離——事權(quán)層層下放和財(cái)權(quán)逐級(jí)集中。1994年分稅制后，地方政府不僅要承擔(dān)行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等多種地方公共產(chǎn)品，還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是支出責(zé)任的下放，并寫(xiě)入《預(yù)算法》。與此同時(shí)，中央財(cái)政集中度不斷提升，從而導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)巨大收支矛盾。之后，地方財(cái)政收入占中央財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在48％左右，但地方財(cái)政支出卻占全國(guó)財(cái)政支出比重的70％左右。適當(dāng)提高中央財(cái)政收入比例符合財(cái)政分權(quán)的要求，有利于提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，但財(cái)權(quán)上收的同時(shí)并未相應(yīng)地上調(diào)事權(quán)，這給地方造成了沉重的財(cái)政壓力，由地方政府負(fù)責(zé)社保、醫(yī)療、教育等明顯具有外溢性的公共服務(wù)，世界上也不多見(jiàn)。中央政府事權(quán)不斷下壓省級(jí)政府的同時(shí)，省級(jí)政府也逐級(jí)向縣鄉(xiāng)政府下壓。縣鄉(xiāng)政府要承擔(dān)本級(jí)政府的行政管理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)支出，還要承擔(dān)一些沒(méi)有事先界定清楚的事權(quán)，如社會(huì)保障，當(dāng)年分稅制推出時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒(méi)有界定多大程度上由省以下特別是縣級(jí)政府承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上要求縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)，支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，有些地方義務(wù)教育高達(dá)縣財(cái)政支出的85％。事權(quán)層層下放的直接后果是縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，基層公共品供給嚴(yán)重不足，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政寅吃卯糧，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。

(三)橫向失衡與地區(qū)間財(cái)政不均衡加劇

應(yīng)當(dāng)說(shuō)轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平均等化的主要手段，而我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的政策結(jié)果并不理想。從轉(zhuǎn)移支付形式看，體制補(bǔ)助和稅收返還，實(shí)際是中央與地方政府妥協(xié)的產(chǎn)物。1994年分稅制改革為保地方政府既得利益，艱苦談判的結(jié)果是實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度，返還額以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)作為稅收返還基數(shù)，逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定。這種以照顧既得利益為目標(biāo)、以收入來(lái)源地為原則的稅收返還辦法，形成了“一省一率、一省一額”，不可避免地帶來(lái)了與生俱來(lái)的不均衡結(jié)果，而且在轉(zhuǎn)移支付中占主導(dǎo)地位，其比重曾高達(dá)82％，為消除不均衡影響，中央也曾推出過(guò)渡期政府間轉(zhuǎn)移支付試驗(yàn)計(jì)劃，幫助貧困地區(qū);專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)投入、失業(yè)人員補(bǔ)助、西部大開(kāi)發(fā)和東北振興財(cái)政支持等，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政不平衡作用，總體上效果欠佳、力度不夠、規(guī)模有限。而且作為國(guó)家特定領(lǐng)域改革的財(cái)政支持和資金保證，并不符合應(yīng)有的公平化要求，補(bǔ)助缺乏科學(xué)依據(jù)，雖采用了多元回歸法，但涉及范圍不大，采集因素不多，隨意性較大。要求地方配套的做法，也對(duì)原本并不寬裕的地方政府造成了壓力，其結(jié)果反而拉大了地區(qū)差距。

(四)地方財(cái)政層級(jí)過(guò)多與政府預(yù)算軟約束并存

一方面，地方財(cái)政層級(jí)過(guò)多。我國(guó)是五級(jí)架構(gòu)的政府，世界上較典型的僅三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)，如聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞和單一制的日本、法國(guó)。我國(guó)五級(jí)半政府管理結(jié)構(gòu)層次:即一級(jí)為中央政府，二級(jí)為31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，三級(jí)331個(gè)地級(jí)行政單位，四級(jí)2861個(gè)縣級(jí)行政單位，五級(jí)44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。上世紀(jì)80年代以來(lái)，又專(zhuān)設(shè)了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。按此架構(gòu)，如各級(jí)政府都要求按分稅分級(jí)的框架形成財(cái)力分配，擁有其主體稅種和穩(wěn)定稅基，難度很大。同時(shí)，財(cái)政級(jí)次過(guò)多導(dǎo)致資金使用效率邊際遞減，帶來(lái)不同級(jí)次政府之間的財(cái)政博弈，地方財(cái)政困難加劇，債務(wù)增多，某種程度上與政府級(jí)次過(guò)多、地方政府缺乏主體稅種不無(wú)關(guān)系。另一方面，地方政府預(yù)算約束弱化。地方預(yù)算硬化的前提是地方政府能夠從正式的預(yù)算安排中得到足夠的收入資源，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，而現(xiàn)行財(cái)政體制結(jié)構(gòu)很難做到。由于地方政府過(guò)多的支出責(zé)任易激發(fā)預(yù)算外收入偏好，下放的財(cái)權(quán)又使地方政府有取得預(yù)算外收入的權(quán)力，一定程度上地方政府的預(yù)算外收入甚至體制外收入是中央政府默許的，地方各級(jí)人大也無(wú)法有效監(jiān)督。大量非正常收入存在，地方政府實(shí)際上擁有了向當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)收取無(wú)限“收入”的權(quán)力，且這種權(quán)力不受監(jiān)督，預(yù)算很難約束;大量借款難以消化，分稅制體制并未包含地方政府融資權(quán)，大量地方隱性債務(wù)、或有負(fù)債和債務(wù)危機(jī)隱患不斷浮出水面。

(五)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)分割嚴(yán)重

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是地方政府財(cái)政分權(quán)的必然結(jié)果，不僅表現(xiàn)為上下級(jí)政府間的垂直競(jìng)爭(zhēng)，還伴隨同級(jí)政府間的水平競(jìng)爭(zhēng)?！胺衷畛燥垺必?cái)政體制下，主要是上下級(jí)政府間的垂直競(jìng)爭(zhēng)。地方政府采取先對(duì)企業(yè)減免稅，后集資攤派等形式體外循環(huán)，納入地方金庫(kù)。分稅制下，主要是同級(jí)政府間的水平競(jìng)爭(zhēng)。由于我國(guó)企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征，劃歸地方政府的國(guó)企自然成了地方的重要財(cái)源，地方為維持本地經(jīng)濟(jì)繁榮，保證財(cái)政收入穩(wěn)定，努力擴(kuò)充自身控制的經(jīng)濟(jì)資源，熱衷于上大項(xiàng)目，特別是高稅產(chǎn)品和預(yù)期價(jià)高的產(chǎn)品，盲目投資，重復(fù)建設(shè)，并采取稅收優(yōu)惠、地方保護(hù)等手段，吸引稅收資源流入和限制外地資源進(jìn)入本地市場(chǎng)，如設(shè)置準(zhǔn)入壁壘或流出障礙，采取不正當(dāng)手段對(duì)外傾銷(xiāo)，甚至保護(hù)、縱容造假和偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)銷(xiāo)售，嚴(yán)重阻礙了要素自由流動(dòng)和市場(chǎng)化進(jìn)程。

三、國(guó)家治理新常態(tài)下財(cái)政分權(quán)結(jié)構(gòu)取向的合法性

(一)加快中央與地方財(cái)稅關(guān)系的法治化進(jìn)程

一是收入劃分的法律約定。應(yīng)啟動(dòng)立法，并以征稅效率高低為標(biāo)準(zhǔn)，適合集中征收的應(yīng)歸中央，區(qū)別對(duì)待的歸地方。從稅種結(jié)構(gòu)看，應(yīng)以增值稅為主，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充。其中，增值稅對(duì)發(fā)票管理和征收素質(zhì)要求較高，易偷漏稅和騙稅;所得稅因我國(guó)金融系統(tǒng)尚不發(fā)達(dá)，企業(yè)財(cái)會(huì)信息披露不規(guī)范，企業(yè)收入和居民收入透明度低，征收成本高，且近年來(lái)增幅有限，增值稅增幅空間遠(yuǎn)大于企業(yè)所得稅，各有利弊。因此，短期維持現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)逐步規(guī)范兼并一些諸如城建稅、教育費(fèi)附加和土地增值稅等數(shù)額較小而征收成本較高的地方稅種。同時(shí)，考慮增加資源稅比例并適當(dāng)將其作為地方稅的主要稅種，以增加資源豐富偏遠(yuǎn)地區(qū)的收入。如將森林、水、旅游、牧場(chǎng)等資源納入征收范圍，可調(diào)動(dòng)地方保護(hù)資源的積極性，還將促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)和有效利用。我國(guó)相對(duì)貧困的中西部和東北部地區(qū)為資源大省，確保合理可持續(xù)開(kāi)發(fā)前提下，開(kāi)征資源稅是彌補(bǔ)地區(qū)收入不足的有效舉措。二是稅收征管體制的立法化和司法化。所有稅種都須經(jīng)全國(guó)人大的立法程序通過(guò)，這樣可以從根本上改變多數(shù)稅種為條例或暫行條例的狀況;規(guī)范完善稅收爭(zhēng)議訴訟程序，強(qiáng)化稅收征管法律控制和納稅人權(quán)利保障意識(shí);合理劃分中央地方的稅收立法權(quán)，在統(tǒng)一稅法前提下，將企業(yè)所得稅等地方稅的部分政策調(diào)整權(quán)下放地方;對(duì)于個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，在中央統(tǒng)一調(diào)控前提下，將具體實(shí)施辦法、稅目、稅率、稅收減免和起征點(diǎn)等事項(xiàng)交地方負(fù)責(zé);稅源零星分散、征收成本高、地方差異大的稅種，應(yīng)將立法權(quán)、解釋權(quán)和征管權(quán)應(yīng)全部下放地方。三是明晰中央與地方的稅收邊界。按財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，進(jìn)一步明確中央與地方各自的事權(quán)，中央管全局，地方管制宜，根據(jù)事權(quán)賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過(guò)財(cái)權(quán)所取的財(cái)力與所承擔(dān)職能相一致并受到法律的保護(hù)。

(二)科學(xué)劃分財(cái)政管理權(quán)限并以立法形式確立

加快實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理權(quán)限劃分規(guī)范化是轉(zhuǎn)型期國(guó)家由管理到治理轉(zhuǎn)變的必然選擇和法治化要求的根本措施。

分類(lèi)劃分。一是支出類(lèi)原則。全國(guó)受益的劃歸中央，地方受益的歸地方;全國(guó)性的公共服務(wù)活動(dòng)，中央承擔(dān)，反之歸地方;投資大、受益廣、協(xié)調(diào)難、技術(shù)高或關(guān)系國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目，中央支，其他地方支。二是收入類(lèi)原則。主要按效率、適應(yīng)、恰當(dāng)，責(zé)權(quán)一致、利益分擔(dān)等原則進(jìn)行分類(lèi)。具體為處理政企關(guān)系的效率原則，即稅收收入的劃分要便于征管、降低成本，有利于防止稅收流失、促進(jìn)收入增加;處理中央與地方關(guān)系的稅源充分原則，即稅源廣、收入穩(wěn)定的稅種劃歸中央，反之歸給地方;處理地區(qū)關(guān)系的公平稅負(fù)原則，即對(duì)可能導(dǎo)致地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅負(fù)不公的稅種(如所得稅)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一稅法，中央直管;處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)統(tǒng)一原則，即稅收開(kāi)征不能妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，某稅種可能被當(dāng)作地方保護(hù)主義和市場(chǎng)屏障的工具，阻礙商品自由流通，就應(yīng)劃歸中央。三是職能類(lèi)原則，即承擔(dān)穩(wěn)定職能、收入再分配職能的相關(guān)稅種劃歸中央;資源配置職能依據(jù)公共品性質(zhì)及層次性和效率，包括配置和征管效率，分別由中央地方共同承擔(dān);職能交叉部分，協(xié)調(diào)解決。四是稅種類(lèi)原則。流動(dòng)性較大的稅種，如公司所得稅、增值稅等劃歸中央;較小的，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅等，劃歸地方;與自然資源有關(guān)的稅種和關(guān)稅及其他影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的收費(fèi)，全部劃歸中央。

分層設(shè)計(jì)。一是事權(quán)明確。做到層層職責(zé)分明、事事關(guān)系明確。第一層是國(guó)家與市場(chǎng)的事權(quán)。市場(chǎng)有效的領(lǐng)域國(guó)家退出，市場(chǎng)失效的國(guó)家介入，由此決定政府與企業(yè)和個(gè)人的“事權(quán)”，這是基本準(zhǔn)則;第二層是中央和地方的事權(quán)。全國(guó)受益的公共品由中央政府提供，地方受益的由地方提供，以此確定職能范圍和事權(quán)界限;第三層是地方與地方之間的事權(quán)。按受益原則，誰(shuí)受益誰(shuí)出資，中央居中協(xié)調(diào);第四層是政府機(jī)構(gòu)之間財(cái)政活動(dòng)的事權(quán)。如財(cái)政與稅務(wù)、國(guó)稅與地稅、財(cái)稅三家與國(guó)資管理部門(mén)、稅務(wù)與海關(guān)、財(cái)政與社保，以及各部門(mén)內(nèi)部之間的事權(quán)關(guān)系。二是財(cái)權(quán)合理。財(cái)權(quán)劃分以事權(quán)為基礎(chǔ)，有多大事權(quán)就應(yīng)有多大財(cái)權(quán)，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等。由于中央政府承擔(dān)了國(guó)家安全、國(guó)際往來(lái)、政治穩(wěn)定、全國(guó)性的立法和司法、貨幣管理、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)發(fā)展等重大職責(zé)，財(cái)權(quán)也應(yīng)體現(xiàn)中央的主導(dǎo)地位，主要的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政收支權(quán)應(yīng)集中在中央。同時(shí)，按責(zé)權(quán)一致、效率優(yōu)先原則，給地方以相應(yīng)的財(cái)權(quán)。三是財(cái)力充裕。財(cái)政收入多寡要與擔(dān)負(fù)的職能相適應(yīng)，確保各級(jí)政府有足夠的財(cái)力滿(mǎn)足職能需要。衡量財(cái)力充裕的指標(biāo)簡(jiǎn)單講即財(cái)政收支狀況，健全的財(cái)政體制應(yīng)保證各級(jí)財(cái)政收支大體平衡，不發(fā)生債務(wù)危機(jī)。四是統(tǒng)分結(jié)合。由于轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分很難做到界限分明，總有些模糊或交叉，要做到事權(quán)明確、財(cái)權(quán)合理，相當(dāng)程度上依賴(lài)于實(shí)際操作過(guò)程中的相機(jī)抉擇。財(cái)力的劃分更是如此。雖然各財(cái)政主體的收支可從數(shù)量上嚴(yán)格區(qū)分，但因轉(zhuǎn)移支付的存在，財(cái)力的劃分實(shí)際上也是相對(duì)的，目的在于通過(guò)權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。無(wú)論制度規(guī)定還是財(cái)政具體活動(dòng)，各財(cái)政主體須有獨(dú)立行使的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力，忽視地方利益，或靠中央接濟(jì)過(guò)日子的做法，實(shí)踐證明行不通。但過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方利益，也會(huì)造成諸侯割據(jù)，經(jīng)濟(jì)分化，危及政權(quán)。所以，統(tǒng)分適度才能協(xié)調(diào)矛盾，共同發(fā)展。

(三)財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)近期路線圖

一是先行適度分權(quán)治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)改革。財(cái)政分權(quán)的實(shí)質(zhì)在于中央和地方政府間職責(zé)與權(quán)力范圍的劃分，以避免信息不對(duì)稱(chēng)，促進(jìn)資源的更有效配置、社會(huì)福利的最大化和制度創(chuàng)新。在國(guó)家治理體系背景下，財(cái)政分權(quán)的核心問(wèn)題現(xiàn)代預(yù)算制度已呈現(xiàn)出從控制導(dǎo)向走向績(jī)效導(dǎo)向，從合規(guī)控制轉(zhuǎn)向公民參與，從年度預(yù)算拓展為中期財(cái)政規(guī)劃等演化趨勢(shì)，要抓住時(shí)機(jī)，先行選擇適度分權(quán)改革的試點(diǎn)，進(jìn)一步探索如何賦予地方應(yīng)有的稅收管理權(quán)，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束，處理好適度分權(quán)問(wèn)題。二是處理好三個(gè)關(guān)系。國(guó)家資源汲取、政治滲透和危機(jī)解決能力的提升離不開(kāi)財(cái)政收入支撐，財(cái)政分權(quán)治理結(jié)構(gòu)須有較高的集中性;發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，事權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)啞鈴形分權(quán)結(jié)構(gòu)，虛省弱市、強(qiáng)化中央權(quán)威，稅權(quán)調(diào)整以分稅為主、分成為輔，鼓勵(lì)地方積極性;轉(zhuǎn)移支付以地方轄區(qū)居民效用最大化，上級(jí)政府能夠?qū)χЦ顿Y金有效監(jiān)督為前提，強(qiáng)化用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類(lèi)撥款，提高資源配置效率。三是夯實(shí)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化基礎(chǔ)。全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度載體。改革目前核心預(yù)算機(jī)構(gòu)缺失、預(yù)算碎片化等現(xiàn)實(shí)約束，組建國(guó)家預(yù)算管理局，推進(jìn)全口徑預(yù)算管理;引入?yún)⑴c式管理，試行分部門(mén)預(yù)算審議與票決;構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃;整合預(yù)算監(jiān)督資源，加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)，承載公共受托責(zé)任。嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，加強(qiáng)預(yù)算資金規(guī)范化管理和監(jiān)督，加大對(duì)地方財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付資金使用的審計(jì)監(jiān)督力度，加強(qiáng)預(yù)算資金透明度管理。四是探索預(yù)算公開(kāi)法治化路徑。預(yù)算公開(kāi)法治化與財(cái)政分權(quán)體制本質(zhì)上密不可分，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐表明，法治化是預(yù)算公開(kāi)的必然選擇。預(yù)算公開(kāi)法治化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)的規(guī)范化?，F(xiàn)代法治國(guó)家預(yù)算權(quán)規(guī)范化的發(fā)展有公法與私法兩條路徑，但當(dāng)前我國(guó)預(yù)算權(quán)的配置與監(jiān)督都面臨著一些困難，需結(jié)合財(cái)政分權(quán)體制，遵循預(yù)算公開(kāi)法治化一般規(guī)律，合理利用轉(zhuǎn)型期的民主資源，在慎待財(cái)政分權(quán)體制下縱向政府間事權(quán)存在差異配置的基礎(chǔ)上，激發(fā)多方積極性和創(chuàng)造力。省以下各級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)可借助私法進(jìn)行，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)將預(yù)算權(quán)規(guī)范化的價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題，化解預(yù)算權(quán)規(guī)范化外部困境中難題，將推進(jìn)社會(huì)公眾的預(yù)算參與作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)的手段;省級(jí)以上層級(jí)(含省級(jí))預(yù)算公開(kāi)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以代議制民主為根基來(lái)突破預(yù)算權(quán)規(guī)范化內(nèi)部困境障礙，形成倒逼式邏輯關(guān)系格局，為我國(guó)預(yù)算公開(kāi)的法治化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

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〔責(zé)任編輯:清菡〕

Financial Decentralization Governance Structure under the National Administration and Governance

Chen Donghong

Abstract:Public finance is the basis of national administration and governance，with the essential of improving the administration ability，structural construction of fiscal decentralization can initialize from four perspectives: 1) national resources collection，political infiltration，and emergency resolving ability require fiscal support; high centrality is needed for modern fiscal decentralization structural construction.2) Dumbbell shaped distribution of governance authority.Taxation authority decentralization should be primarily based on tax categorization and then proportions，in order to motivate both central and local government.3) Transfer payments reform towards payment by categories，which should maximize the local residential utility，is effectively supervised by upper level government，and the target usage is broadened based on elemental method.Transfer payments reform also optimizes the resource allocation efficiency among the government levels.4) Comprehensive standardized，open and transparent budget system is the basic systematic carrier of the national administrative governance system and the modernization of governance ability.It is to resolve the issues such as budget fragmentation and lack of core budget agency.It is to promote the full directions of budget management，to introduce the participatory budget management，to pilot the departmental budget review vote，to integrate the budget supervision resources，to strengthen the fiscal accountability，and to face the public responsibility.From the consistency，coordination and validity，this article discussed the strategy of fiscal decentralization of governance structure.

Key words:national administration and governance; decentralization of governance structure; financial reformation

作者簡(jiǎn)介陳冬紅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、教授、研究員北京100836

中圖分類(lèi)號(hào)F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1001-8263( 2015) 01-0046-08