淺析農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

文靜1張中敏2

1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410081；

2.辰溪縣人民檢察院，湖南辰溪419500

摘要：為促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在政策上獲諸多支持，而法律滯后和其自身問(wèn)題，使得實(shí)施存在障礙，但農(nóng)地承包權(quán)抵押有深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展基礎(chǔ)，必定是未來(lái)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式之一，我們應(yīng)從法律、制度建設(shè)等各個(gè)方面不斷完善，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押培育良好土壤。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押；現(xiàn)狀；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3；F321.1；F832.4

作者簡(jiǎn)介：文靜(1991-)，女，漢族，湖南株洲人，碩士研究生，研究方向：民商法；張中敏(1966-)，男，漢族，湖南沅陵人，碩士，辰溪縣檢察院檢察長(zhǎng)，研究方向：民商法。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的核心價(jià)值的重要方式。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地承包方式主要有兩種：一種是家庭承包；第二種是其他方式的承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等四荒地。[1]但是針對(duì)這兩種方式有關(guān)抵押權(quán)的法律規(guī)定不一樣，四荒地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不能予以抵押，這樣差別就為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙。

一、我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)狀

(一)研究現(xiàn)狀

目前，有諸多學(xué)者對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行研究，而且隨著實(shí)踐中農(nóng)地抵押的不斷嘗試和相關(guān)政策的大力支持，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者已意識(shí)到農(nóng)地抵押的合理性，越來(lái)越多的研究都是在承認(rèn)農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上分析、探尋可行路徑和模式，為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)提供了大量方案。[2]

(二)政策現(xiàn)狀

自2008年以來(lái)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)獲得了政策上的有力支持。2008年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)；隨后，“一行三會(huì)”也支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押；2013年11月十八屆三中全會(huì)決定提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；2014年的中央一號(hào)文件明確允許以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)抵押融資；2014年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》，試行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)；[3]2014年12月23日，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，用5年左右時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證；2015年5月，央行牽頭起草的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)指導(dǎo)方案已上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并有望近期出臺(tái)，今后試點(diǎn)地區(qū)將突破現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)地抵押權(quán)的限制，相關(guān)產(chǎn)權(quán)抵押融資將出現(xiàn)新局面。

(三)法律現(xiàn)狀

與支持和鼓勵(lì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的諸多政策不同，我國(guó)相關(guān)立法滯后，主要存在以下缺陷：一是《物權(quán)法》第133條規(guī)定以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而對(duì)家庭承包沒(méi)有規(guī)定；二是《物權(quán)法》第184條嚴(yán)禁耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地使用權(quán)抵押；[4]三是《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，并未提及可否抵押；[5]四是2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法問(wèn)題的解釋》第十五條規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任”。[6]從上可以看出我國(guó)法律對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的諸多限制，并不能與相關(guān)政策配套，使得其合法性遭質(zhì)疑。

(四)實(shí)踐現(xiàn)狀

近年來(lái)，為響應(yīng)有關(guān)政策，北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有超過(guò)20個(gè)省份的相關(guān)地區(qū)正在開(kāi)展試點(diǎn)，[7]但因法律與政策脫節(jié)，以及法律對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的否定，使農(nóng)地在市場(chǎng)上無(wú)法完全自由流通，讓金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生顧忌，對(duì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款積極性不高，使得實(shí)施農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)存在障礙。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原因考察

(一)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就被閑置，另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活支出增加，土地所提供的收入難以達(dá)到其需求。若不促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，將把農(nóng)民束縛于土地上，最終，將制約了“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，所以，現(xiàn)實(shí)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供了基礎(chǔ)。

(二)發(fā)展基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地制度的核心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，可在一定程度上解決農(nóng)民融資難的問(wèn)題，提高土地利用率，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入活力，并在一定程度上改變農(nóng)業(yè)落后面貌，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，其作為一種流轉(zhuǎn)方式已成大勢(shì)所趨。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的障礙

(一)相關(guān)法律法規(guī)滯后。正如上述所說(shuō)，我國(guó)政策上支持農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，頒布多個(gè)文件進(jìn)行鼓勵(lì)，而相關(guān)法律沒(méi)有及時(shí)修正，使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押缺乏現(xiàn)行法律保障，一旦借貸關(guān)系產(chǎn)生，引發(fā)借貸訴訟，法院因無(wú)法確定依據(jù)，抵押權(quán)人利益難以維護(hù)，實(shí)際上也限制了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬模糊。盡管《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》對(duì)頒證主管部門(mén)、土地確權(quán)登記造冊(cè)等作出了有關(guān)規(guī)定，但是我國(guó)農(nóng)地廣大，登記不規(guī)范、檔案資料不全等因素造成農(nóng)地權(quán)屬模糊，容易引發(fā)糾紛，從而使農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在障礙。[8]

(三)未建立嚴(yán)格的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度。根據(jù)《物權(quán)法》第187條規(guī)定，四荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)于登記時(shí)設(shè)立。但對(duì)登記機(jī)關(guān)、程序等具體的事項(xiàng)缺乏法律規(guī)定，極有可能因不能辦理登記缺乏公信力，不能對(duì)抗善意第三人，從而無(wú)法有效保護(hù)債權(quán)人利益。

(四)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估有難度。由于農(nóng)地自身的特殊性，其價(jià)值評(píng)估存在難度，主要表現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身性質(zhì)的稀缺性、不確定性使價(jià)值評(píng)估難。二是缺少專(zhuān)業(yè)、權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)。三是缺少評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和完備的操作程序。四是農(nóng)業(yè)存在風(fēng)險(xiǎn)，這將對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(含附屬物)價(jià)值產(chǎn)生直接影響。[9]

(五)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)大。其風(fēng)險(xiǎn)主要是兩個(gè)方面：一是農(nóng)民可能喪失承包地，就中國(guó)目前的情況來(lái)說(shuō)，承包地依然是農(nóng)民賴以生存的重要保障，當(dāng)農(nóng)民無(wú)力還貸時(shí)，承包地將會(huì)被第二次流轉(zhuǎn)，從而失去承包地；二是耕地減少，農(nóng)地流失，當(dāng)農(nóng)民無(wú)力還貸時(shí)，抵押權(quán)人若將土地出售用于非農(nóng)用途以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，就可能使農(nóng)地流失；三是抵押權(quán)人可能會(huì)有較大風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)受自然影響大，存在許多難以預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而且，我國(guó)尚未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，若出現(xiàn)糾紛，抵押權(quán)人便會(huì)承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，在抵押成立前就會(huì)產(chǎn)生諸多顧慮，從而阻礙抵押實(shí)現(xiàn)。

(六)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)難以處置，其處置難主要表現(xiàn)于以下兩方面：一是難以再次流轉(zhuǎn)，因集體組織內(nèi)的農(nóng)民一般都有自己的土地，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)得在集體組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)便會(huì)存在難度，加上流轉(zhuǎn)制度存在缺陷，缺少交易市場(chǎng)和中介機(jī)構(gòu)，拍賣(mài)存在費(fèi)用較高、時(shí)間久等方面的問(wèn)題，二次流轉(zhuǎn)便被限制了。二是執(zhí)行存在困難。若農(nóng)民無(wú)力還款，農(nóng)地將被處置，農(nóng)民若喪失土地，有可能發(fā)生群體性事件，從而影響社會(huì)和諧，因此，即使抵押權(quán)人勝訴，在執(zhí)行時(shí)仍面臨困難。

四、建立和完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建議

(一)及時(shí)完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的立法，并與相關(guān)政策配套。完善物權(quán)法、擔(dān)保法、土地承包法等相關(guān)法律，明確賦予農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)。加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，并簡(jiǎn)化有關(guān)程序，確保確權(quán)證與實(shí)際相符，并在登記后及時(shí)頒證。

(二)建立農(nóng)地價(jià)值評(píng)估的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)體系。農(nóng)業(yè)主管部門(mén)應(yīng)建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定完善的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，培育高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估人才，同時(shí)，建立高效的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估體系，有條件的可以提供免費(fèi)評(píng)估，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)違法、不公平評(píng)估予以否定，并責(zé)令改正。

(三)規(guī)范和完善農(nóng)地交易市場(chǎng)，提高農(nóng)地流動(dòng)性。縣農(nóng)業(yè)部門(mén)組織建立農(nóng)地交易市場(chǎng)，為需要流轉(zhuǎn)的土地牽線搭橋，并設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，建立誠(chéng)信檔案，阻止資質(zhì)不夠，信用不好的交易主體進(jìn)入市場(chǎng)，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的靈活性和安全性。

(四)建立和完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押登記體制。農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押予以登記，并嚴(yán)格審查；對(duì)于滿足條件的抵押可以提供免費(fèi)抵押登記；提高登記效率，簡(jiǎn)化登記程序，并及時(shí)頒發(fā)登記證；因工作人員失誤造成登記錯(cuò)誤而引發(fā)糾紛時(shí)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(五)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制。為促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，消除抵押雙方的后顧之憂，建立政府經(jīng)營(yíng)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，并鼓勵(lì)農(nóng)民和抵押權(quán)人參加，并在抵押權(quán)成立時(shí)，將受益人變更為抵押權(quán)人；同時(shí)，設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)對(duì)滿足條件的受害方予以一定補(bǔ)償。

(六)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。若容許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，更好地解決“三農(nóng)”問(wèn)題，就必須解決好農(nóng)民的社會(huì)保障及就業(yè)問(wèn)題，在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上給予農(nóng)民更全面、更實(shí)際的保障，建立更加完善的社會(huì)保障體系，從而消除農(nóng)民的后顧之憂，解決抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行難問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

五、總結(jié)

為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加快土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，不論是中央政府還是地方政府對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押都予以高度重視，為其實(shí)現(xiàn)提供一系列的政策支持，但農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)存在諸多障礙，我們應(yīng)從法律、制度建設(shè)等各個(gè)方面克服障礙，為“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供有利條件。

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