李曄曄

(長(zhǎng)春大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012)

孫中山地方自治思想的核心是使民眾實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)，在推行地方自治過(guò)程中逐漸養(yǎng)成民眾的自治能力，培養(yǎng)民眾掌握選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大權(quán)利，使得地方自治成為憲政的基石。南京國(guó)民政府標(biāo)榜繼承孫中山遺教推行地方自治，然而在政策的落實(shí)過(guò)程對(duì)孫中山地方自治思想不斷進(jìn)行修正。

一、南京國(guó)民政府地方自治實(shí)施開始階段的繼承與發(fā)展

在孫中山的建國(guó)思想中，訓(xùn)政階段非常重要，為承上啟下的關(guān)鍵階段，訓(xùn)政“即訓(xùn)練清朝之遺民，而成為民國(guó)之主人翁，以行此直接民權(quán)也?！保?］(P189)訓(xùn)政階段主要任務(wù)在于指導(dǎo)民眾實(shí)施地方自治，在地方自治的過(guò)程中培育民眾行使民權(quán)。孫中山多次強(qiáng)調(diào)地方自治的基礎(chǔ)性作用，“基礎(chǔ)不必外求，當(dāng)求諸全國(guó)國(guó)民之心中……然其道必自以縣為民權(quán)之單位始也。”［2］(P323－324)對(duì)孫中山地方自治思想進(jìn)行深入考察，其精髓是將地方自治看作民主政治的基石，在地方自治過(guò)程中培養(yǎng)人民運(yùn)用選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，把地方自治的實(shí)現(xiàn)視為實(shí)現(xiàn)民主憲政的必然途徑，體現(xiàn)了孫中山對(duì)民主主義的追求。南京國(guó)民政府成立后，1928年8月蔣介石宣布進(jìn)入訓(xùn)政階段［3］(P532)。訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨的主要工作就是“確認(rèn)以推行地方自治為訓(xùn)政工作之重心”［3］(P752－754)。此后，國(guó)民政府相繼出臺(tái)了一系列推行地方自治的法律、法規(guī)，其中最重要的是1928年9月公布的《縣組織法》，其中規(guī)定了縣為地方自治的基本單位，其設(shè)置、變更均由省政府咨報(bào)內(nèi)政部“呈行政院請(qǐng)國(guó)民政府核準(zhǔn)公布之”［4］(P207)。縣內(nèi)設(shè)置縣政府，縣政府在省政府的指導(dǎo)、監(jiān)督下，處理縣內(nèi)行政事務(wù)，并負(fù)責(zé)實(shí)施全縣的地方自治?！犊h組織法》中還規(guī)定在縣以下具體劃分為區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、閭、鄰四級(jí)自治組織，實(shí)際上是構(gòu)建了縣及縣以下的地方自治體系即區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))閭鄰制。對(duì)于地方自治的施行時(shí)間及分段進(jìn)程，1929年6月召開的國(guó)民黨三屆二中全會(huì)通過(guò)了《完成縣自治案》和《訓(xùn)政時(shí)期之規(guī)定案》，其中將訓(xùn)政期限定為六年，并對(duì)地方自治的實(shí)施時(shí)間作了具體規(guī)定:1930年內(nèi)“依照縣組織法完成縣組織，同時(shí)訓(xùn)練人員初期訓(xùn)練完畢”;1932年底以前“初期調(diào)查戶口、清丈土地完畢”;1933年底“各地籌備自治機(jī)關(guān)完全設(shè)立”;1934年底以前“完成縣自治”［3］(P762)。同時(shí)，南京國(guó)民政府內(nèi)政部擬定了《訓(xùn)政時(shí)期完成縣自治實(shí)施方案分年進(jìn)行程序表》，詳細(xì)規(guī)定了訓(xùn)政時(shí)期縣自治的內(nèi)容。

從南京國(guó)民政府成立之初推行的地方自治政策來(lái)看，努力以孫中山地方自治思想為指導(dǎo)原則，并在孫中山地方自治規(guī)劃方面有所發(fā)展:

(一)南京國(guó)民政府以縣為地方自治的基本單位，繼承了孫中山地方自治思想

孫中山曾多次強(qiáng)調(diào)地方自治的推行要以縣為基本自治單位，南京國(guó)民政府在地方自治政策法規(guī)制定之初是以縣為地方自治的基本單位，國(guó)民黨三大曾明確指出:“確定縣為自治單位，努力扶植民治，不得阻礙其發(fā)展。”［3］(P661)1934 年底，南京國(guó)民政府立法院通過(guò)了《縣自治法》及《縣自治法施行法》兩件自治相關(guān)法案，再次以法律形式明確了縣作為地方自治的基本單位。

(二)南京國(guó)民政府規(guī)劃實(shí)施的地方自治事項(xiàng)大部分繼承了孫中山地方自治思想，并有所發(fā)展

孫中山對(duì)于地方自治初期應(yīng)辦事務(wù)曾有明確規(guī)劃，共計(jì)六條即清戶口、立機(jī)關(guān)、定地價(jià)、修道路、墾荒地、設(shè)學(xué)校，在南京國(guó)民政府頒布的《區(qū)自治施行法》中規(guī)定，區(qū)公所要辦理的事項(xiàng)除了上述的清戶口、定地價(jià)、修道路、墾荒地、設(shè)學(xué)校之外，還有教育及其他文化事項(xiàng)、森林培植及保衛(wèi)事項(xiàng)、公共土木工程建筑修理、水利事項(xiàng)、風(fēng)俗改良事項(xiàng)等十五種事項(xiàng)。［4］(P222－224)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所擬辦理的自治事項(xiàng)與《區(qū)自治施行法》中基本一致，至于設(shè)立自治機(jī)關(guān)，在《縣組織法施行法》中另有規(guī)定，可以說(shuō)在地方自治初期實(shí)施事項(xiàng)方面南京國(guó)民政府繼承了孫中山地方自治思想，并做了一定的補(bǔ)充。

(三)南京國(guó)民政府從制度層面進(jìn)行設(shè)計(jì)試圖達(dá)到孫中山要求的直接民權(quán)

國(guó)民黨三大通過(guò)的政治決議案中強(qiáng)調(diào)“唯有縣及縣以下之地方自治團(tuán)體所行使之四種政權(quán)，乃為真正之直接民權(quán)?！保?］(P638)南京國(guó)民政府試圖在制定的地方自治法規(guī)中體現(xiàn)出直接民權(quán)，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》中規(guī)定:只要滿足“在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住區(qū)域內(nèi)居住一年，或有住所達(dá)兩年以上”、“年滿二十歲”這兩樣條件，不論男女，經(jīng)宣誓登記后均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民，“有出席鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)及行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)?！保?］(P230)《區(qū)自治施行法》中規(guī)定經(jīng)過(guò)宣誓登記為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民后即為區(qū)公民，“有出席區(qū)民大會(huì)，行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)?！保?］(P219)并且還提出，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)、閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)等都是由直接選舉產(chǎn)生，甚至規(guī)定在選舉過(guò)程中引用差額選舉法，“在區(qū)長(zhǎng)民選實(shí)行以前，鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)副鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，應(yīng)選出加倍之人數(shù)，報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣長(zhǎng)擇任?！保?］(P214)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自治實(shí)現(xiàn)后，區(qū)長(zhǎng)也隨即由民選產(chǎn)生。

(四)南京國(guó)民政府地方自治推行過(guò)程中還發(fā)展了縣以下的自治機(jī)構(gòu)，這是對(duì)孫中山地方自治思想的發(fā)展

《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中提出訓(xùn)政時(shí)期，由政府選派經(jīng)過(guò)訓(xùn)練、考試合格的人員，到各縣協(xié)助人民籌備地方自治，至于縣以下地方自治機(jī)構(gòu)的具體形態(tài)，孫中山生前并未作出詳細(xì)規(guī)劃，南京國(guó)民政府制定的自治機(jī)構(gòu)相關(guān)政策法規(guī)試圖解決這一問(wèn)題。《縣組織法》中系統(tǒng)地構(gòu)建了一套縣以下自治機(jī)構(gòu)，即區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))閭鄰制。

南京國(guó)民政府的成立是以背叛革命，武力“清共”為基礎(chǔ)，其內(nèi)部派系斗爭(zhēng)不斷，中共領(lǐng)導(dǎo)的武裝起義不斷削弱國(guó)民黨政府統(tǒng)治權(quán)威，南京國(guó)民政府多次強(qiáng)調(diào)實(shí)行地方自治是根據(jù)孫中山遺教，其目的是為了借繼承孫中山遺教名義塑造自身統(tǒng)治合法性。在國(guó)民黨三大時(shí)，南京國(guó)民政府立法院院長(zhǎng)胡漢民鼓吹:“總理生時(shí)，本黨黨員之努力，一以總理之言行為依歸;總理既逝，則吾黨同志之努力，一以總理全部之遺教為準(zhǔn)則?！保?］(P619)1929年12月召開的南京國(guó)民政府內(nèi)政部第一期民政會(huì)議強(qiáng)調(diào)“由內(nèi)政部依據(jù)總理手定之地方自治開始實(shí)行法，參照原案各點(diǎn)，擬具實(shí)行條例，以利推行?！保?］(P329)無(wú)不彰顯南京國(guó)民政府在政權(quán)建立之初塑造政權(quán)合法性的努力，而地方自治的實(shí)施正是孫中山遺教重要部分。雖然南京國(guó)民政府在政策制定方面一度部分體現(xiàn)了孫中山地方自治思想，但大都停留在了紙面上，地方自治的實(shí)施基礎(chǔ)匱乏，在政策執(zhí)行過(guò)程中，方向日益偏離孫中山的設(shè)想，這種塑造合法性的努力很快就讓位于國(guó)民黨加強(qiáng)基層控制的現(xiàn)實(shí)，地方自治的精神蕩然無(wú)存。

二、南京國(guó)民政府地方自治實(shí)施過(guò)程中的不斷修正

南京國(guó)民政府在地方自治推行過(guò)程中進(jìn)展極為緩慢，1930年11月，國(guó)民黨三屆四中全會(huì)上提出的政治報(bào)告指出大多省份“率因軍事方殷，共匪滋擾，以致自治事務(wù)，同時(shí)停頓。”［5］(P28)1931 年 1月，南京國(guó)民政府內(nèi)政部在第一次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議上指出地方自治“事實(shí)上又因軍事災(zāi)難各種關(guān)系，難以一蹴完成，轉(zhuǎn)致令出不行，法同虛設(shè)?！保?］(P334)

從具體事務(wù)來(lái)看，大多數(shù)省份僅僅完成縣以下的自治區(qū)域劃分，在自治人才訓(xùn)練、自治經(jīng)費(fèi)籌措、自治機(jī)關(guān)組建等方面存在嚴(yán)重問(wèn)題。自治人才訓(xùn)練一直進(jìn)展不順利，稍有進(jìn)展的省份也只是開辦了區(qū)長(zhǎng)訓(xùn)練班，培訓(xùn)畢業(yè)的學(xué)員陸續(xù)充任區(qū)長(zhǎng)或區(qū)長(zhǎng)助理，至于區(qū)以下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自治人員各省訓(xùn)練極少。按照《縣自治法》規(guī)定的自治機(jī)關(guān)組織程序，先由政府委任的區(qū)長(zhǎng)組織區(qū)公所，待區(qū)公所組織完畢后，再組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，因此就要對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自治人員進(jìn)行訓(xùn)練考核，但區(qū)長(zhǎng)訓(xùn)練稍有進(jìn)展，自治便逐漸被保甲取代，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自治人員的訓(xùn)練考核更是毫無(wú)進(jìn)展。相應(yīng)的，由于地方自治人才的缺失，導(dǎo)致自治機(jī)關(guān)未能組織妥當(dāng)，區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))閭鄰制只有區(qū)一級(jí)組織了區(qū)公所，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所成立極少。

地方自治施行的一個(gè)重要條件便是充足的自治經(jīng)費(fèi)，南京國(guó)民政府“根據(jù)中央關(guān)于自治經(jīng)費(fèi)之各決議案，令由內(nèi)政部督促各省遵照辦理。其辦法系由解省賦稅項(xiàng)下劃撥專款，作為自治經(jīng)費(fèi)?！保?］(P232)地方自治機(jī)關(guān)的組織發(fā)展、地方自治人員必要的開支都需要充足的辦公經(jīng)費(fèi)，而舉辦地方自治的各項(xiàng)事務(wù)更需要大量的事務(wù)經(jīng)費(fèi)，在《地方自治指導(dǎo)綱領(lǐng)》中詳細(xì)規(guī)定需要舉辦的自治事務(wù)達(dá)二十二項(xiàng)之多。［4］(P165—166)但當(dāng)時(shí)各省普遍面臨著財(cái)政窘境，“正當(dāng)軍事之后，各地元?dú)馕磸?fù)，財(cái)政困難，籌款不易。”即使財(cái)政情況略有好轉(zhuǎn)的省份“充作自治經(jīng)費(fèi)者，實(shí)為少數(shù)者。”［6］(P701)大多數(shù)省份自治經(jīng)費(fèi)籌措并不理想，即使籌措的經(jīng)費(fèi)也大多運(yùn)用于的工資開銷，而用于辦理地方自治的所必須的事業(yè)經(jīng)費(fèi)則所剩無(wú)幾。地方自治經(jīng)費(fèi)的籌措艱難，也是造成地方自治步履維艱的重要原因。

從自治區(qū)域劃分、自治人才訓(xùn)練、自治經(jīng)費(fèi)籌措、自治機(jī)關(guān)組織等四個(gè)方面來(lái)考察，自治區(qū)域劃分因動(dòng)用經(jīng)費(fèi)較少而略有進(jìn)展外，自治人才訓(xùn)練、自治經(jīng)費(fèi)籌措、自治機(jī)關(guān)組織等三個(gè)方面進(jìn)展緩慢，自治人才訓(xùn)練半途而廢，自治經(jīng)費(fèi)籌措艱難，區(qū)以下的自治組織幾乎虛設(shè)，大多數(shù)省份地方自治僅僅停留在表面。1934年是國(guó)民政府原定地方自治的完成日期，“但能達(dá)到預(yù)期的成績(jī)者，卻百不一見”，即使辦理自治較好的省份來(lái)看，“亦不過(guò)做到充分自治區(qū)域和籌設(shè)自治機(jī)關(guān)兩步功夫，關(guān)于自治精神和民眾福利所寄托的自治事業(yè)，絕未舉辦?！保?］

面對(duì)地方自治施行緩慢，南京國(guó)民政府一直在積極思索對(duì)策，對(duì)地方自治政策不斷作出修正，首先是自治完成時(shí)間的彈性規(guī)定，其次是自治體系的徹底轉(zhuǎn)變，再次是自治指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。

首先在自治完成時(shí)間上由原先規(guī)定的六年為期，改為彈性規(guī)定。南京國(guó)民政府在地方自治推行兩年后，就不斷地對(duì)自治完成時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。1931年11月國(guó)民黨中央通過(guò)《推進(jìn)地方自治案》，認(rèn)為地方自治的推行各省不必整齊劃一，需要因地制宜。1934年，南京國(guó)民政府以此前自治進(jìn)展緩慢為由頒布了《各省縣市地方自治改進(jìn)辦法大綱》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)。在地方自治的實(shí)施上，《大綱》強(qiáng)調(diào)各省要酌量本省的實(shí)際情形，分別推進(jìn)，“不可一律限期完成，徒重形式。”［4］(P326)

其次是自治體系的逐漸轉(zhuǎn)變，閭鄰被保甲取代。豫鄂皖三省“剿匪”總司令部于1932年8月向湖北、河南、安徽三省發(fā)布《豫鄂皖三省剿匪總司令施行保甲訓(xùn)令》，要求三省開始辦理保甲，“以保甲作為地方組織之骨干也。”［8］(P361)1934年12月行政院正式通知各省實(shí)行保甲制度，“納保甲于自治組織之中，以保甲代替閭鄰?！保?］(P264)“剿匪”區(qū)內(nèi)各省的保甲辦理較快，“在三省剿匪總司令部暨行營(yíng)督飭趕辦之下”，至1935年6月“雖未能全部編竣，但成績(jī)已大致可觀?！保?］(P366)其余各省市因辦理保甲較晚，至1935年6月，大都仍在進(jìn)行中。

保甲與閭鄰有明顯的不同，首先保甲是編民制度，以聯(lián)保切結(jié)等方法來(lái)控制民眾，閭鄰是構(gòu)建地方自治體系的基礎(chǔ)，在設(shè)立過(guò)程中的選舉方式體現(xiàn)了一定的民權(quán)思想;其次，保甲是一種自上而下的制度，保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)的任免均決定于上級(jí)，使得保甲人員成為官僚集團(tuán)的末梢，保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)作為政府的耳目監(jiān)視民眾，閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)按照規(guī)定都應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，二者對(duì)比可以看出閭鄰與保甲的架構(gòu)方式是不同的;再次，保甲的基礎(chǔ)單位是戶，而閭鄰是以人為基本單位，“一個(gè)社會(huì)組織的形態(tài)最應(yīng)注意之點(diǎn)是其組織的基本單位，從單位的確定可以窺見其組織的形態(tài)?！保?］(P79)

再次，自治指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。孫中山地方自治思想的精髓即為在地方自治中逐漸養(yǎng)成民眾的自治能力，在自治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)，因此自治的進(jìn)行必須以民權(quán)的培養(yǎng)為目標(biāo)，但南京國(guó)民政府在推行自治過(guò)程中，逐漸地以“管教養(yǎng)衛(wèi)”替換了自治的指導(dǎo)思想，“管”為管理，組織、管理民眾;“教”為教化，以國(guó)民黨黨化教育來(lái)訓(xùn)練民眾;“養(yǎng)”為發(fā)展，發(fā)展生產(chǎn);“衛(wèi)”為保衛(wèi)，維持社會(huì)秩序?！肮芙甜B(yǎng)衛(wèi)”事實(shí)上指導(dǎo)保甲的具體任務(wù)，“管”即清查戶口，厲行聯(lián)保連坐，制定保甲規(guī)約;“教”即對(duì)民眾進(jìn)行反動(dòng)宣傳和加強(qiáng)國(guó)民黨的黨化教育;“養(yǎng)”即向民眾攤派各種經(jīng)費(fèi);“衛(wèi)”即抽選壯丁，編練民團(tuán)，協(xié)助軍警對(duì)革命群眾的搜捕等?！肮芙甜B(yǎng)衛(wèi)”完全有別于孫中山地方自治思想的精髓，對(duì)民權(quán)的培育毫無(wú)益處。

在推行地方自治過(guò)程中，南京國(guó)民政府以保甲取代閭鄰，其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并不是以培育民權(quán)為目的，對(duì)于訓(xùn)練民眾掌握選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大權(quán)利毫無(wú)益處，更奢談民眾行使直接民權(quán)，因此南京國(guó)民政府以保甲制作為地方自治的基礎(chǔ)是對(duì)孫中山地方自治思想的嚴(yán)重背離。

三、南京國(guó)民政府地方自治施行結(jié)果對(duì)孫中山地方自治思想的徹底背離

南京國(guó)民政府地方自治推行近二十年，并沒有實(shí)現(xiàn)孫中山關(guān)于自治的目標(biāo)，對(duì)于民眾行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大民權(quán)毫無(wú)裨益，更沒有使得地方自治成為憲政的基石，恰好相反，地方自治已經(jīng)徹底異化為國(guó)民黨專制統(tǒng)治的重要工具。

1939年9月，南京國(guó)民政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》，標(biāo)榜實(shí)行新縣制，將保甲徹底融入自治之中:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以下為保甲，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之劃分以十保為原則，不得少于六?；蚨嘤谑灞！５木幹埔允诪樵瓌t，不得少于六甲，不得多于十五甲……甲的編制，以十戶為原則，不得少于六戶，不得多于十五戶?！保?］(P601－605)保甲延續(xù)了此前以聯(lián)保切結(jié)來(lái)控制民眾等功能，并且職能有所強(qiáng)化，根據(jù)《縣各級(jí)組織關(guān)系表》可以發(fā)現(xiàn)保下設(shè)保合作社、國(guó)民學(xué)校、經(jīng)濟(jì)干事、文化干事、民政干事、警衛(wèi)干事、保壯丁分隊(duì)等一系列組織，形成基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的重要一環(huán)。此外保甲還肩負(fù)著“防止‘異黨’活動(dòng)”的作用，“運(yùn)用保甲組織防止異黨活動(dòng)辦法一案，經(jīng)由本兩部會(huì)商，擬具運(yùn)用保甲組織，防止異黨活動(dòng)辦法一種……請(qǐng)委座核定在案?！保?0］(P104)如此實(shí)施的地方自治對(duì)于孫中山地方自治思想要求的賦予民眾四大民權(quán)毫無(wú)助益，“從總體上和根本上背離孫中山先生的地方自治思想而轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)的專制體制回歸?！保?1］(P140)國(guó)民政府內(nèi)政部也承認(rèn)地方自治的結(jié)果與民權(quán)養(yǎng)成并無(wú)關(guān)聯(lián)，“有少數(shù)縣份，雖然特有進(jìn)步，號(hào)稱模范，但一考其實(shí)際，大多出自縣長(zhǎng)一手包攬，其動(dòng)機(jī)不在藉此中飽私囊，即欲以之貪功圖賞，何嘗估計(jì)國(guó)計(jì)民生?”［12］

南京國(guó)民政府的新縣制是以行政控制的實(shí)踐路徑構(gòu)建鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，利用保甲對(duì)基層的強(qiáng)力控制才是南京國(guó)民政府真正追求的目的?！犊h各級(jí)組織綱要》實(shí)行后，“中國(guó)地方自治的實(shí)施的情況最大的特點(diǎn)是國(guó)家行政占據(jù)了縣各級(jí)組織最大部分的力量，以致自治行政沒有方法切實(shí)推動(dòng)?！保?］(P123)真正關(guān)于自治事務(wù)并未得到施行，抗戰(zhàn)甫一結(jié)束，著名法學(xué)家錢端升就敏銳地指出:“各省訓(xùn)政工作，以各種原因，至今未能告成。”［13］(P204)南京國(guó)民政府宣布實(shí)施憲政時(shí)，全國(guó)沒有一個(gè)縣能夠達(dá)到建國(guó)大綱所規(guī)定的自治程度，南京國(guó)民政府縣政計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)人李宗黃也承認(rèn)“地方自治在大陸時(shí)期，竟無(wú)一省一縣完成，不能不說(shuō)是一樁遺憾之事?！保?4］(P270)

孫中山在關(guān)于地方自治的規(guī)劃中，地方自治是實(shí)現(xiàn)民主憲政的必由路徑，地方自治的結(jié)果是為了夯實(shí)憲政的基礎(chǔ)，進(jìn)而在全國(guó)實(shí)現(xiàn)憲政，南京國(guó)民政府在實(shí)施憲政問(wèn)題上徹底背離了孫中山思想，在能夠和平實(shí)現(xiàn)民主憲政的歷史關(guān)頭為一黨私利違背了歷史發(fā)展潮流?？箲?zhàn)結(jié)束伊始，各民主黨派與中共對(duì)于憲政的態(tài)度是一致的，即迅速結(jié)束國(guó)民黨一黨專政，結(jié)束訓(xùn)政，承認(rèn)各黨派合法地位，建立聯(lián)合政府，實(shí)現(xiàn)真正的民主憲政。在此基礎(chǔ)上達(dá)成了政協(xié)協(xié)議，但很快政協(xié)協(xié)議被國(guó)民黨政府撕毀，國(guó)民黨召開一手包辦的制憲國(guó)大，引起了中共及民盟等中間黨派的強(qiáng)烈抗議。在內(nèi)戰(zhàn)的持續(xù)進(jìn)行下，國(guó)民黨方面不但沒有立即停止內(nèi)戰(zhàn)，反而繼續(xù)在一黨包辦“憲政”的道路上越走越遠(yuǎn)，1947年12月25日《中華民國(guó)憲法》實(shí)施，南京國(guó)民政府宣布進(jìn)入憲政時(shí)期，但此憲政有名無(wú)實(shí)。首先，嚴(yán)重違背了政協(xié)決議，中共與民盟等中間勢(shì)力被排斥在政府之外，國(guó)民黨在憲政體制下仍然壟斷政權(quán)。其次，人民群眾仍然享受不了憲法賦予的自由民主，國(guó)民黨一方面宣布進(jìn)入憲政，一方面強(qiáng)化“戡亂”體制，在全面內(nèi)戰(zhàn)之下，人民連生存都得不到保障，更談不上民主權(quán)利。國(guó)民黨企圖以行憲來(lái)解決統(tǒng)治危機(jī)的計(jì)劃徹底破產(chǎn)，在地方自治未能充分實(shí)施的情況下，民主憲政成為一句空話。

從南京國(guó)民政府推行地方自治的進(jìn)程來(lái)看，孫中山地方自治思想的繼承與否既取決于國(guó)民政府現(xiàn)實(shí)政治需要，有利于其統(tǒng)治的就加以繼承，不利其統(tǒng)治的即加以背離，甚至在背離的同時(shí)還表現(xiàn)出表面繼承，企圖掩蓋其真正目的。孫中山地方自治思想在其生前并未得到大規(guī)模實(shí)施，其設(shè)想中包含了理想化成分，在南京國(guó)民政府地方自治過(guò)程中如果能夠順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，對(duì)孫中山地方自治思想中不合實(shí)際的予以修正，以孫中山賦予民眾直接民權(quán)為指導(dǎo)思想，真正賦予民眾民權(quán)，則孫中山設(shè)計(jì)的地方自治完全有可能在中國(guó)得到實(shí)施，孫中山設(shè)計(jì)的憲政也能在中國(guó)建立。然而南京國(guó)民政府在地方自治實(shí)施過(guò)程中，不是以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)改良為目的，反而出于維持專制政權(quán)的需要，強(qiáng)化傳統(tǒng)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，雖然標(biāo)榜繼承孫中山地方自治思想，卻以保甲制來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基層的控制，逐漸背離了孫中山地方自治的初衷，在抗戰(zhàn)結(jié)束后的歷史機(jī)遇下以一黨私利違背歷史潮流，徹底背離了孫中山思想，中國(guó)也失去了一次和平走向憲政民主的機(jī)遇。

［1］廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第五卷)［M］.北京:中華書局，1985.

［2］廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第三卷)［M］.北京:中華書局，1984.

［3］榮孟源.中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料(上)［Z］.北京:光明日?qǐng)?bào)出版社，1985.

［4］焦如橋，劉振東.縣政資料匯編［Z］.影印本.重慶:中央政治學(xué)校，1939.

［5］秦孝儀.革命文獻(xiàn)(第71輯)［C］.臺(tái)北:中央文物供應(yīng)社，1977.

［6］內(nèi)政年鑒編撰委員會(huì).內(nèi)政年鑒(B)［Z］.上海:商務(wù)印書館，1936.

［7］陳柏心.自治法案評(píng)議［J］.東方雜志，1934 －10(第31卷第19號(hào)).

［8］內(nèi)政年鑒編撰委員會(huì).內(nèi)政年鑒(C)［Z］.上海:商務(wù)印書館，1936.

［9］陳之邁.中國(guó)政府［M］.影印本.北京:商務(wù)印書館，1946.

［10］中國(guó)第二歷史檔案館.中華民國(guó)史檔案資料匯編(第五輯第二編)［Z］.南京:江蘇古籍出版社，1998.

［11］王永樣.中國(guó)現(xiàn)代憲政運(yùn)動(dòng)史［M］.北京:人民出版社.1996.

［12］秦百川.論當(dāng)前縣各級(jí)民意機(jī)構(gòu)之地位與使命［J］.東方雜志，1944－12－15(第40卷23號(hào)).

［13］錢端升.民國(guó)政制史［M］.北京:商務(wù)印書館，1945.

［14］喬寶泰.中華民國(guó)行憲制憲史述［M］.臺(tái)北:中國(guó)近代出版社，1998.