晏月平，廖愛娣

云南人口老齡化特征及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)探討

晏月平，廖愛娣

摘要：分析云南人口老齡化趨勢及特征，介紹云南社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)現(xiàn)狀。針對政府在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的職能，提出政府應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立公益養(yǎng)老體系，推進(jìn)市場化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，營造敬老愛老助老的社會風(fēng)尚。

關(guān)鍵詞：云南；人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；政府職能

中圖分類號：C913.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）07-0020-03

作者簡介：晏月平（1972-），女，博士，云南大學(xué)（云南昆明650091）人口研究所副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會學(xué)；廖愛娣（1991-），女，云南大學(xué)發(fā)展研究院2014級碩士研究生，研究方向?yàn)槿丝谏鐣W(xué)。

收稿日期：2015-04-14

按照國際上通常的看法，一個(gè)國家或地區(qū)的60歲以上的老年人口所占比例超過10%，或65歲以上老年人口所占比例超過7%，則意味著這個(gè)國家或地區(qū)已經(jīng)處于老齡化社會。我國第六次全國人口普查（2010年）結(jié)果，60歲及以上人口占13.26%，65歲及以上人口占8.87%。這說明我國已經(jīng)處于人口老齡化社會。一般來說人口老齡化是好事，人們都希望健康長壽，但同時(shí)也意味著社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將變得沉重。要做到老有所養(yǎng)，充分保證老年人的生活質(zhì)量，建立和完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系就顯得十分重要。云南省的人口也在加速老齡化，有必要聯(lián)系云南實(shí)際，探索建立適應(yīng)老齡化社會需要的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、云南的人口結(jié)構(gòu)變化及老齡化特征

（一）老齡化進(jìn)程加快

2013年底，云南省的總?cè)丝跒? 686.6萬，占全國人口總量的3.44%。在全省人口總數(shù)中，0~14歲人口占比20.73%，比2000年降低了5.23個(gè)百分點(diǎn)，說明少年兒童人口數(shù)正在以較快的速度減少。65歲及以上人口，2000年占比6.0%，2010年占比7.63%。10年間，65歲及以上人口的絕對數(shù)量增加了96.3萬人。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒公布的數(shù)據(jù)測算，在未來40年中，全省的0～14歲人口一直呈下降趨勢，60歲以上人口將持續(xù)增長。其中，65歲及以上人口在全省總?cè)丝谥兴急壤?020年為10.6%，2030年為18.2%，2040年為26.4%，2050年為25.9%。

（二）未富先老

發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡化社會時(shí)，一般人均GDP在0.5萬至1萬美元。我國邁入老齡化社會時(shí)，人均GDP不到900美元。根據(jù)美國人口咨詢局公布的數(shù)字，歐洲地區(qū)65歲以上老年人口占比已經(jīng)超過15%，人均GDP約2萬美元；北美洲65歲以上的老年人口占比13%，人均GDP約3萬美元；大洋洲65歲以上的老年人口占比約10%，人均GDP約1.6萬美元；亞洲老年人口占比約6%，人均GDP約2 200美元［1］。2010年我國內(nèi)地老年人口占比約8.06%，人均GDP 為4 628美元，只是美國的9.96%、日本的11.69%，德國的11.73%。

2010年，云南省的老年人口占比為11.07%，全省人均GDP為15 752元，全省GDP只占全國總量的1.8%［2］。2013年，我國的老齡人口撫養(yǎng)比為13.10%，云南省的老齡人口撫養(yǎng)比為11.13%，比全國水平僅低1.97個(gè)百分點(diǎn)，而云南的GDP為11 720.91億元，僅占全國GDP的2%。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，云南的人口老齡化也具有“未富先老”的特征。

（三）家庭結(jié)構(gòu)小型化

根據(jù)云南省的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算，云南的家庭平均人口規(guī)模，1957年為4.80，1970年為5.20，1975年為5.4。到90年代，平均家庭人口逐年下降，1990年為4.59，1995年為4.30，2000年為4.11，2010年為3.5。1990-2010年的20年間，家庭平均人口減少了1.09人，下降23.75%。在城市家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢更加明顯。云南的人口老齡化速度快于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐。云南的老齡人口基數(shù)大，而且空巢老人、高齡老人、失能老人、貧困老人相對較多。

（四）農(nóng)村老齡化問題突出

2010年，云南省的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?4.72%。在城鎮(zhèn)人口中，60歲以上人口占比為10.52%，略低于全省11.07%的人口老齡化平均水平。同期，全省鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋壤秊?5.28%，其中60歲以上人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋壤秊?1.35%，高于全省人口老齡化平均水平。農(nóng)村的青壯年大量涌入城市，老

年人口扶養(yǎng)比不斷上升，農(nóng)村的養(yǎng)老問題日益突出。

（五）性別差異較大

2000年，我國的老年人口性別比為104.94，云南省的老年人口性別比為94.62，低于全國統(tǒng)計(jì)水平。不同年齡段的老年人口性別比差異較大：60~64歲低齡老年人中男性偏多，性別比為105.27，低于全國統(tǒng)計(jì)水平（108.21）；65歲以上老年人口中女性偏多，性別比為89.65。2010年，云南的60歲及以上人口有508.5萬，其中男性246.16萬，女性262.34萬，性別比為93.83；70歲及以上人口有227.18萬，其中男性105.37萬，女性121.81萬，性別比為86.5，女性明顯多于男性；80歲及以上人口共57.38萬人，男性23.98萬，女性33.4萬，性別比為71.8；90歲及以上人口性別比為52.83，女性人數(shù)是男性的2倍。隨著年齡的增加，性別比快速下降，這意味著養(yǎng)老服務(wù)必須要更多的考慮單身女性老人的需要［3］。

二、云南的社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)現(xiàn)狀

云南省先后制定出臺了《農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)施辦法》《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》等一批地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，各州市縣結(jié)合實(shí)際當(dāng)?shù)爻雠_了有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)章制度，形成了云南省的發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的政策框架。

自2012年之后，省政府每年投入不少于2.7億元專項(xiàng)資金，用于省級養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。加上中央撥付的資金，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金約有4.6億元。補(bǔ)助建設(shè)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目600個(gè)，新增床位1.6萬張。至2013年6月，已建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)（站）300個(gè)，城、鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)500多個(gè)。全省的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有808所，床位6萬余張。同時(shí)，還建立了4個(gè)助老信息服務(wù)中心，共有加盟服務(wù)協(xié)作單位400余家，開發(fā)了老年人求助呼叫“一鍵通”等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺［4］開展養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)技能培訓(xùn)，600余名參訓(xùn)學(xué)員取得了初、中級養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格從業(yè)證。對全省16個(gè)州市、134個(gè)縣市區(qū)老齡部門的工作人員，進(jìn)行了綜合能力與人口信息管理系統(tǒng)操作技術(shù)培訓(xùn)。

目前，全省有11個(gè)州（市）76個(gè)縣（市、區(qū)）成立了老齡事業(yè)發(fā)展促進(jìn)會。省老齡事業(yè)發(fā)展基金會在逐戶調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，從募籌資金中安排202萬元，幫助26個(gè)縣市區(qū)101戶“五老”解決了住房難等問題，為昆明、曲靖、怒江、臨滄等州市的106個(gè)基層老年協(xié)會添置了活動設(shè)施。

三、云南的社會養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

相比人口老齡化不斷加速的趨勢，云南的養(yǎng)老服務(wù)體系還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后

全省現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大部分存在建設(shè)規(guī)模小、床位少、標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)備短缺、資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對象主要是農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無”人員，供養(yǎng)率低于全國平均水平，供需矛盾突出。養(yǎng)老服務(wù)大多停留于基本的生活照料，服務(wù)功能不全、供養(yǎng)水平較低，缺乏專業(yè)人才。目前，云南省每1 000名老人擁有的養(yǎng)老床位不足10張，遠(yuǎn)低于全國21張的平均水平。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)舉步維艱

以昆明市為例。昆明市現(xiàn)有社區(qū)603個(gè)，其中城鎮(zhèn)社區(qū)370個(gè)，農(nóng)村社區(qū)233個(gè)。在“十二五”期間計(jì)劃完成400余個(gè)服務(wù)中心建設(shè)。目前投入使用的僅72家，其中31個(gè)為新建項(xiàng)目，41個(gè)是租賃場地，新建項(xiàng)目只占43.1%。大部分租賃場地建設(shè)的服務(wù)中心，面臨高額租金帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。要求服務(wù)中心具備生活照料、就餐服務(wù)、健康保健、精神慰藉等4項(xiàng)基本服務(wù)功能，但有些已經(jīng)建成的服務(wù)中心卻只提供“兩桌”服務(wù)，即牌桌與飯桌。另外，一些服務(wù)中心具有較為齊備的設(shè)施和配置，但卻很少有老年人在里面活動，未真正發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)功能［5］。同時(shí)，服務(wù)中心缺乏“自身造血”功能。助老員工資補(bǔ)助、床位補(bǔ)貼、老年飯桌補(bǔ)貼、場地租賃補(bǔ)貼等運(yùn)營補(bǔ)助，目前沒有明確的扶持政策。大多數(shù)服務(wù)中心面臨運(yùn)營經(jīng)費(fèi)短缺的困難，若沒有政府資金投入，運(yùn)營將難以維系［6］。

（三）資源利用率低，難以形成合力

許多社區(qū)現(xiàn)有資源處于“分離”狀態(tài)。社區(qū)內(nèi)的基層組織未能實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動，工作沒有形成合力，與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的對接尚未實(shí)現(xiàn)，老人看病“就近就便”、小病不出社區(qū)的需求得不到滿足。大多數(shù)小區(qū)物管未能參與到所在社區(qū)的老齡工作之中，沒能實(shí)現(xiàn)信息、資源共享。社區(qū)所擁有的資源未能得到充分利用，社會力量引入也不夠，未能充分有效地調(diào)動社區(qū)內(nèi)家政服務(wù)企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)工作。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，涉及民政、衛(wèi)生、住房、公安等多個(gè)部門，目前還沒有形成各職能部門協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制。

（四）養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)滯后

養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)工作難度大、待遇低，缺乏職業(yè)吸引力。專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍力量薄弱，護(hù)理員緊缺，但大中專院校畢業(yè)、具有一定護(hù)理知識的年輕人，大多不愿意從事養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)工作。如普洱市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，管理和護(hù)理人員都是臨時(shí)工作人員，文化水平不高，年齡偏大。全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員，在編人員僅占42%，公益性崗位和臨時(shí)人員占58%；80%的工作人員只有中小學(xué)文化水平，未經(jīng)過專業(yè)和正

規(guī)培訓(xùn)，取得職業(yè)資格和證書的人員僅占5%［7］。

另外，面對人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，缺乏全局性、前瞻性、系統(tǒng)性的研究和評估，制度準(zhǔn)備不夠，缺乏支撐養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的用地、融資、監(jiān)管等相關(guān)配套措施。養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容相對單一，不能滿足市場多樣化需求。

四、對加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

云南是一個(gè)集“山、邊、民、貧”于一體的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省區(qū)，又是一個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型慢、以第一產(chǎn)業(yè)為主、收入水平不高、城鎮(zhèn)化水平較低的省份。在“未富先老”的情況下，應(yīng)盡快建立符合云南省情的社會養(yǎng)老體系。

（一）建立政府主導(dǎo)的公益養(yǎng)老體系

政府要為城市“三無”老人、農(nóng)村“五保戶”老人及失能、半失能老年人購買養(yǎng)老服務(wù)，滿足他們最基本的養(yǎng)老需求。在基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。要將社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。確保養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，非經(jīng)法定程序不得更改用途；加大財(cái)政和金融扶持力度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步增長的養(yǎng)老投入機(jī)制。將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，逐步完善養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。

（二）推進(jìn)市場化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

政府要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)、社會團(tuán)體依法建設(shè)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，推進(jìn)市場化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求?？刹扇∶褶k公助、公建民營、小額貼息貸款、政府購買服務(wù)等多種形式，引導(dǎo)和培育社會力量參與提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)專業(yè)型非營利性機(jī)構(gòu)和社會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合

積極推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，建立“醫(yī)療護(hù)理、生活照顧、精神慰藉”一站式的養(yǎng)老服務(wù)模式。衛(wèi)生管理部門要鼓勵(lì)和推動醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入居民家庭、社區(qū)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置配套的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)要積極支持和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，有條件的二級以上綜合醫(yī)院應(yīng)當(dāng)開設(shè)老年病科，增加老年病床數(shù)量，做好老年慢性病防治和康復(fù)護(hù)理工作，提供保健咨詢、上門聽診、定期檢查身體等服務(wù)。

（四）加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

全面開展社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)工作，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。首先，學(xué)校應(yīng)開設(shè)有關(guān)老齡人口的護(hù)理學(xué)、心理學(xué)等課程。政府要制定配套政策，支持鼓勵(lì)高校畢業(yè)生尤其是護(hù)理專業(yè)畢業(yè)生到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)。其次，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)。要求并鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)人員參加專業(yè)培訓(xùn)，逐步實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗制度，并對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行星級評定。三是與“4050”人員再就業(yè)工作相結(jié)合，在每個(gè)服務(wù)中心設(shè)立2~3個(gè)助老員公益崗位。四是注重發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍的作用。倡導(dǎo)樹立“服務(wù)今天，享受明天”的理念，開展“時(shí)間儲蓄”活動，調(diào)動志愿者積極性，讓年輕人、準(zhǔn)老年人以及身體健康的老人利用閑暇時(shí)間參與助老服務(wù)。

（五）營造敬老愛老助老的社會風(fēng)尚

關(guān)愛今天的老人，就是關(guān)愛明天的自己。政府要大力支持和發(fā)展老年教育，以國民教育體系為依托，把老年教育納入“積極教育”“終生教育”“繼續(xù)教育”體系，使廣大青少年牢固樹立敬老、愛老意識。要充分利用電視臺、廣播電臺、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛深入開展敬老、愛老、助老宣傳活動，形成政府、社會、家庭共同關(guān)心老齡人口的良好氛圍，樹立敬老、愛老、助老的社會風(fēng)尚。

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（編輯：米盛）