趙麗晶，趙曉春

有限政府理論對服務型政府建設的啟示

趙麗晶，趙曉春

摘要：有限政府理論對服務型政府建設具有借鑒意義。有限政府與服務型政府在政府建構目標、依靠手段、基本任務方面具有重合性。建設服務型政府，應當正確定位政民關系、樹立法治思維、完善權力制約和監(jiān)督機制。

關鍵詞：政府建設；服務型政府；有限政府；分權；法治

中圖分類號：D035-0

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）07-0018-02

作者簡介：趙麗晶（1989-），女，安徽醫(yī)科大學（安徽合肥230000）人文學院2013級碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化；趙曉春（1976-），男，博士，安徽醫(yī)科大學人文學院副教授，碩導，研究方向為行政管理。

收稿日期：2015-05-10

針對“政府失靈”的問題而探索政府管理的模式，20世紀晚期以來形成了許多著名的理論學派，如主張以企業(yè)家精神重塑政府的新公共管理理論、主張以公民服務為核心的新公共服務理論、主張加強公共部門和私人部門合作的治理理論，等等。這些理論探索對一些國家的政府管理體制改革產(chǎn)生了重要影響，對此已經(jīng)有許多學者進行了研究。下面，我們主要討論西方的有限政府理論對我國服務型政府建設的借鑒意義。

一、有限政府與服務型政府的契合

（一）服務型政府的內(nèi)涵

黨的十七大正式提出了“加強行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標。之后，學界就服務型政府的內(nèi)涵和服務型政府建設問題進行了廣泛、深入的研究。劉熙瑞從政府與公民關系角度對服務型政府進行了這樣的定義：服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府［1］。楊杰認為，服務型政府是以憲政民主為特征、以行政法治化為法律理念、以行政效能為價值目標的政府［2］。潘信林認為，服務型政府是在憲政框架之下，以全心全意為人民服務為宗旨，以善治為目標，以公眾滿意為價值尺度，以積極回應的行政立法、民主公開的行政決策、規(guī)則程式的行政執(zhí)行和以人為本的行政溝通為其行為準則的政府［3］。從學者們給出的服務型政府定義來看，服務型政府的目標即為實現(xiàn)公民利益，以服務人民、服務市場為己任，體現(xiàn)全心全意為人民服務的宗旨，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。建設服務型政府就是要強化政府的服務職能，不斷改善服務方式、提高服務效率，依法行政，防止公共權力異化，提供公民所需的、讓公民滿意的公共服務。

（二）有限政府的理論基礎

有限政府是相對于無限政府而言的。其中的“有限”與“無限”主要是針對政府的職能和權力而言的，無限政府是指政府的規(guī)模、職能、權力和行為方式不受法律和社會有效制約，存在無限擴張的傾向；而有限政府則是在權力、職能、規(guī)模和行為方式等方面都是有限的，受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約。

首先，政府的權力要受到制約。權力是一種指揮與支配的力量。政府具有利用和支配集體的各種公共資源的資格，也就擁有利用和支配集體的各種公共資源的權力。這種權力如果不受限制就可能被濫用，導致權力異化。統(tǒng)治者在野心和奢侈的慫恿下，總是想要保持和擴大權力，不去做人們當初授權給他時要他辦的事情［4］69-70。因此，也可以說權力是欲望的轉化物，具有非常明顯的主觀性。人類最原始的狀態(tài)，是一種完備無缺的自由狀態(tài)，一種平等的狀態(tài)［4］13，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)”［4］77。在社會生活中，公民為了自身的福利讓出一部分權利交與國家，根據(jù)契約精神將自己與自己的權利置于政府的管理之下，目的是為了保護自己的人身財產(chǎn)免受其他人的侵害。國家和政府的權力的存在是為保護和實現(xiàn)公民的權利服務的，除此以外的目的都不具有合法性，而應該受到限制。

其次，政府的職能是有限的。從公民角度看，人的認識能力和水平是有限的。政府職能是通過掌握公共權力的政府工作人員來實現(xiàn)的，而他們不可是

完美無缺的，不可能處理好所有的問題。社會公眾的需求又是千差萬別的。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的需求會逐漸增多。政府可以引導人民需求的發(fā)展，并要努力滿足人民的需要，但無法控制人民的需求。從客觀環(huán)境來說，用有限的精力和能力去解決無限的需求或問題也是不可能做到的。換句話說，政府不是萬能的，政府只能承擔有限的職能。

如何限制政府的權力和職能？有限政府理論強調，實現(xiàn)政府權力的均衡需要采用分權與法治的手段。洛克認為，制定和執(zhí)行法律的權力掌握在同一批人的手中，就會促使掌權者凌駕于法律之上，法律就會成為謀求私利的工具。為了防止權力過于集中，防范權力被濫用，遏制權力無限擴張，則必須實行分權，將集中于政府手中的權力分散處理，讓權力制衡權力。在《政府論》中，洛克將公共權力分為立法權、執(zhí)行權和對外權，同時提出針對權力建立規(guī)矩，用法制約束權力?！叭藗儏⒓由鐣闹卮竽康氖呛推降睾桶踩叵硎芩麄兊母鞣N財產(chǎn)，而達到這個目的的重大工具和手段是那個社會所制定的法律”［4］83。政府一切權力的合法性都來源于憲法和法律，政府權力的行使必須遵循法律法規(guī)。法律的價值不僅體現(xiàn)在約束人民的自由，更重要的是在于約束公權力。法律通過對政府權力行使領域的規(guī)定，限制政府權力無限擴張，劃出政府權力的邊界，并懲罰越界者，阻止越界行為。

（三）有限政府與服務型政府的契合之處

在一些政府建設的基本理念上，有限政府與服務型政府是契合的。

從建構目標來看，有限政府理論的核心內(nèi)容是限制權力，防止公權力濫用。強調對權力進行制約，其目的是防止公共權力的無限擴張而阻礙公民權利的實現(xiàn)，最終目的是保護人民的權利。服務型政府的目標是為了人民的權利得到充分保障、人民的利益得到充分實現(xiàn)。服務型政府強調以全心全意為人民服務為宗旨，以公民滿意為價值尺度，實質是要求公共權力以維護人民的利益為權力行使的邊界，以人民的需求為權力行使的方向。

從依靠手段來看，有限政府理論主張通過分權與法治兩大手段來限制政府權力，通過將權力分散的方式，用權力制約權力，防止濫用權力。有限政府寄希望于通過明文規(guī)定來賦予政府公共權力行使的合法化依據(jù)，通過法律的手段來實現(xiàn)對政府權力的約束，通過法律的工具來實現(xiàn)權利與權力的和諧，嚴禁逾越法律的限制，嚴禁利用人民賦予的權力踐踏人民應享有的自由。同樣，分權與法治在建構服務型政府過程中也發(fā)揮著不可忽視的作用。建設服務型政府，要通過深化行政體制改革來改變權力格局，實現(xiàn)政府公共權力結構的優(yōu)化。簡政放權舉措就是通過合理配置政府機構，以克服權力過度集中的結構障礙。通過權力下放，賦予基層政府和社會相適應的資源配置權。法治也是服務型政府的題中之義。服務型政府倡導在憲政民主的框架下，運用法律的權威樹立政府的公信力，通過法制的保障來構建全心全意為人民服務的、人民信賴的政府。

從基本任務來看，服務型政府建設強調轉變政府職能，把提供公民所需的、公民滿意的公共服務作為政府重要職能，防止政府“越位”、“缺位”與“錯位”，實現(xiàn)政府與市場、社會、公民的合理分工。這與有限政府理論關于政府職能的主張是基本一致的，即政府的職能是有限的，應該具有明確的范圍、明顯的邊界，政府應集中有限的精力處理好政府必須管好的事，處理好與市場、社會、公民的關系。

從發(fā)展階段上看，服務型政府與有限政府是繼承發(fā)展的關系。服務型政府理論萌芽于20世紀90年代。相對于有限政府而言，服務型政府是新生事物，是有限政府理論發(fā)展后期出現(xiàn)的一種新思路。服務型政府包含著有限性政府的訴求。

二、有限政府理論對服務型政府建設的啟示

（一）正確定位政民關系，明確政府服務方向

政府存在的目的是什么，政府應該朝著什么方向發(fā)揮權力的作用？有限政府理論關于權力來源和政府產(chǎn)生的根源問題的思想，對此給出了一種答案。建設服務型政府首先也需要明確這個問題。中國共產(chǎn)黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為自己思考問題和開展工作的根本出發(fā)點和落腳點。建設服務型政府也是基于這個“根本出發(fā)點和落腳點”。為此，首先要科學定位政府的角色，充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢。從傳統(tǒng)的統(tǒng)治性政府、管制型政府的實踐來看，權力過分集中、政府過度干預是不符合政府存在的目的的。政府不可能是全能的，政府的精力和能力是有限的。政府從一些領域中退出，可以更加充分地發(fā)揮市場在資源配置中的獨特作用和公民在自我管理方面的有效作用。政府的優(yōu)勢在于可以和能夠管好和做好社會、市場、公民需要而力所不及的事，政府管好做好這些事，就是為人民服務。其次要明確政府職能行使的方向，正確處理政府權力與市場、公民及社會的關系。政府是為人民服務的政府，政府權力存在的目的是為實現(xiàn)人民利益，一切權力的行使要以人民的利益為依歸。

（二）樹立法治思維，建設法治政府

“哪里沒有法律，哪里就沒有自由”。政府掌握著

巨大的公共權力，缺乏法律的約束，公民權利就無法保障。法律是實現(xiàn)公共權利的有效手段，公共權力的合理運行離不開法律的支持。第一，培養(yǎng)法治思維，堅定法律信仰。正確運用權力、行使權利，離不開法治思維和法治方式。崇尚法律權威，堅定法律信仰，法律才能真正發(fā)揮作用。第二，嚴格依法行政，提高行政法治化水平。行政執(zhí)法機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，很大程度上影響著黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，影響著法治國家建設的進程。有法不依和行政不作為、亂作為現(xiàn)象，嚴重影響了政府的形象。完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法行為責任追究力度，在當下仍然是法治化政府建設的重要內(nèi)容。通過法治渠道，運用法律來規(guī)范、制約、監(jiān)督政府行為，才能有效防止政府“越位”、“缺位”和“錯位”。

（三）遏制權力濫用，完善權力制約和監(jiān)督機制

腐敗現(xiàn)象已經(jīng)嚴重影響政府形象、損害政府公信力。腐敗現(xiàn)象層出不窮，主要原因在于對權力的監(jiān)管不到位，權力監(jiān)督機制不夠完善。要建立健全監(jiān)督體系，對權力進行全方位的立體的監(jiān)督。不僅監(jiān)督一般行政行為，也要監(jiān)督特殊行政行為。不僅監(jiān)督下級干部的行為，而且要加強對上級領導的監(jiān)督。不僅注重事后監(jiān)督，更要注重事中監(jiān)督。既關注權力行使的形式，更關注權力行使的內(nèi)容。以制度約束權力，將權力約束在制度的牢籠里。嚴格落實責任制，做到權力明確、責任明確、獎懲明確。完善行政績效考評機制，細化考核指標，統(tǒng)一評價標準，規(guī)范考核流程。以權力制約權力，優(yōu)化權力結構，實現(xiàn)權力相互制衡。簡政放權，整合權力格局，加強集體領導。完善議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，讓權力在陽關下運行。

參考文獻：

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[3]潘信林.毛澤東政府管理思想與服務型政府建設研究[M].湘潭大學出版社，2012：313.

[4]洛克.政府論：下[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務印書館，2011.

（編輯：米盛）