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中國(guó)穩(wěn)健型政治發(fā)展道路的必然與應(yīng)然

文／謝寶富

摘要：西式民主對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)同質(zhì)性要求嚴(yán)苛，并不符合中國(guó)國(guó)情。政府層級(jí)過(guò)多不僅是社會(huì)盛產(chǎn)潛規(guī)則的關(guān)鍵和政府不善管理細(xì)節(jié)的病根，而且加劇了壓力型體制，阻礙了城市化進(jìn)程和法治建設(shè)，精簡(jiǎn)層級(jí)是中國(guó)政治發(fā)展的基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展既不成熟也不均衡，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會(huì)”會(huì)加劇社會(huì)分化與不公。中國(guó)須建立強(qiáng)政府，強(qiáng)政府的關(guān)鍵在廉能：既要提升監(jiān)督主體的獨(dú)立性、責(zé)任性以及被監(jiān)督對(duì)象活動(dòng)的公開(kāi)性，也要?jiǎng)?chuàng)新政策執(zhí)行機(jī)制，提升執(zhí)行力。此外，還應(yīng)完善一元多級(jí)的立法體系，實(shí)行大國(guó)治理小國(guó)化；采用戶代表評(píng)分制，強(qiáng)化人民對(duì)公權(quán)力的制約。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)健型政治發(fā)展；政府層級(jí)；廉政建設(shè)；執(zhí)行力

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政治發(fā)展問(wèn)題一直是廣受學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一，理論探討尤多，但對(duì)中國(guó)為何走、如何走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路問(wèn)題，尚乏較有說(shuō)服力的回答。有鑒于此，本文擬對(duì)該問(wèn)題談一些個(gè)人看法。

一　中國(guó)為何應(yīng)走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路

中國(guó)政治如何發(fā)展？很多人首先想到的便是西式民主改革。筆者認(rèn)為，就現(xiàn)實(shí)情況而言，中國(guó)尚不具備實(shí)行西式民主改革的條件，中國(guó)應(yīng)走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路。之所以持如是看法，主要基于以下兩點(diǎn)理性認(rèn)識(shí)：

（一）對(duì)西式民主本身的理性認(rèn)識(shí)

民主有真、假、優(yōu)、劣之分，唯有優(yōu)質(zhì)民主才對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有利。但是，實(shí)行優(yōu)質(zhì)民主是有條件的。

首先，經(jīng)濟(jì)必須發(fā)展到一定程度。雖然我們無(wú)法確定一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種具體程度就可以實(shí)行民主，但是可以肯定地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度太低，就一定不會(huì)有優(yōu)質(zhì)民主。民主是資訊發(fā)達(dá)、社會(huì)被充分組織起來(lái)的系統(tǒng)，每一個(gè)人的背后都會(huì)有組織力量的支持，每一種聲音都可由媒體的播揚(yáng)而不至于淹沒(méi)在人海中，因而每一個(gè)人的利益和要求都可被充分表達(dá)，每一個(gè)社會(huì)問(wèn)題都可在競(jìng)爭(zhēng)性選舉中被充分炒作、放大，相對(duì)政府人人都可謂是“會(huì)哭的孩子”；而在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，政府資源有限，難能一一滿足被充分表達(dá)出來(lái)的太多的利益和要求，這樣就會(huì)導(dǎo)致“會(huì)哭的孩子有奶吃”，產(chǎn)生所謂“政府超載”甚至“民主崩潰”現(xiàn)象。因此，著名政治學(xué)者科恩直言：“民主要求公民享有合理水平的經(jīng)濟(jì)福利”，“如果群眾中大多無(wú)衣無(wú)食， 或者疾病纏身， 指望這樣的群眾實(shí)行真正的民主，那是幼稚的?！盵1]亨廷頓建議: “如果你想造就民主，就請(qǐng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”[2]此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般還會(huì)增加社會(huì)上中產(chǎn)階級(jí)的比例，減少社會(huì)貧富對(duì)立，有利于增強(qiáng)社會(huì)同質(zhì)性，而同質(zhì)性又是建立優(yōu)質(zhì)民主的條件之一。

其次，文化必須發(fā)展到一定程度。雖然我們同樣無(wú)法確定一個(gè)國(guó)家文化發(fā)展到何種具體程度就可以實(shí)行民主，但是可以肯定地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家如果大多數(shù)人文化程度都很低，就不可能有優(yōu)質(zhì)民主。民主投票是多數(shù)人做決定，如果多數(shù)人文化程度較低，那么多數(shù)人所做決定的質(zhì)量必然較低。常言道：“群眾的眼睛是雪亮的”，但“群眾的眼睛”一般只是對(duì)庸常的事情是“雪亮”的；對(duì)社會(huì)疑難雜癥，通常并不是“雪亮”的，否則怎么會(huì)有“真理永遠(yuǎn)掌握在少數(shù)人（精英？）手中”的說(shuō)法？此外，文化程度還常與民主覺(jué)悟及自律相隨，文化程度較高的群體比較低的群體一般更會(huì)要求自己恪守民主的游戲規(guī)則，而不至于遭受政治挫敗后從民主規(guī)則之外另尋出路。著名政治學(xué)者李普賽特甚至將文化教育程度與民主的可能性聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為國(guó)家總?cè)丝诘慕逃皆礁撸裰鞯目赡苄跃驮酱?。雖不能說(shuō)高水平的教育是民主的充分條件，但證據(jù)顯示，它近乎是民主的必要條件。[3]

最后，社會(huì)同質(zhì)性較強(qiáng)。社會(huì)同質(zhì)性指的是社會(huì)群體差異小，相似度高，社會(huì)大眾不被一些大的問(wèn)題撕裂為兩半。社會(huì)同質(zhì)性包含如下方面：一是共同的民族國(guó)家認(rèn)同?，F(xiàn)代國(guó)家大多是多民族國(guó)家，民族之間若沒(méi)有統(tǒng)合成多元一體化結(jié)構(gòu)，在民族國(guó)家認(rèn)同上存在分歧，就很難有穩(wěn)定的民主。知名政治學(xué)者楊光斌指出：“如果沒(méi)有國(guó)家認(rèn)同，政治派別之間就會(huì)為反對(duì)而反對(duì)，而不是在忠于國(guó)家的基礎(chǔ)上的反對(duì)（英國(guó)叫‘忠于女王陛下的反對(duì)’），結(jié)果可能會(huì)撕裂國(guó)家?！盵4]二是共同的政治意識(shí)和文化。沒(méi)有共同的政治意識(shí)同樣容易導(dǎo)致民主的紛爭(zhēng)甚至危機(jī)，成熟的西方民主國(guó)家的政黨盡管在公共政策上經(jīng)常存在較大分歧，但在天賦人權(quán)、人民主權(quán)、法治、分權(quán)等政治意識(shí)上多趨于一致。若無(wú)基本政治意識(shí)上的共識(shí)，黨爭(zhēng)是很危險(xiǎn)的。如果公民不能創(chuàng)造出一種普遍支持民主理想和實(shí)踐的政治文化，民主就不可能產(chǎn)生和維持。[5]三是社會(huì)分化小，社會(huì)不被一些大的問(wèn)題撕裂為兩半。國(guó)家內(nèi)部不同地域、階層、民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及宗教信仰諸方面差異越小，同質(zhì)性越強(qiáng)，就越容易產(chǎn)生共識(shí)，越有利于導(dǎo)向穩(wěn)定的民主。否則，就很容易導(dǎo)致民主的亂局。今日泰國(guó)凡是“紅衫軍”（農(nóng)民和城市貧民為主）贊成的就是“黃衫軍”（城市中產(chǎn)階級(jí)以上者為主）反對(duì)的，反之亦然。因此，泰國(guó)很難有穩(wěn)定的民主。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)大眾因?yàn)楸凰^“統(tǒng)獨(dú)”問(wèn)題（實(shí)質(zhì)上是“是維持現(xiàn)狀還是急獨(dú)”問(wèn)題）撕裂為兩半，所以產(chǎn)生了“肚子扁扁，還選阿扁（指陳水扁）”之類的非正?，F(xiàn)象。美國(guó)社會(huì)曾為是否廢除黑人奴隸問(wèn)題撕裂為兩半，最終導(dǎo)致民主的崩潰，以內(nèi)戰(zhàn)來(lái)解決問(wèn)題。此外，社會(huì)分化小還是減少民主過(guò)渡時(shí)期社會(huì)動(dòng)蕩的前提之一。民主轉(zhuǎn)型是一個(gè)先破后立的過(guò)程，一般都會(huì)伴隨著一段社會(huì)秩序的空窗期，如果社會(huì)分化嚴(yán)重，社會(huì)矛盾尖銳，不同社群之間積怨深重，那么長(zhǎng)期被束縛的雙手一旦掙脫出來(lái)，第一件要做的事當(dāng)然是報(bào)仇解恨。這樣就很難產(chǎn)生民主所需的理性協(xié)商精神以及轉(zhuǎn)型期的社會(huì)穩(wěn)定，既得利益者就會(huì)害怕民主改革。四是平等。平等權(quán)是一切人權(quán)之基礎(chǔ)，也是構(gòu)建社會(huì)同質(zhì)性乃至民主穩(wěn)定性的基石。在托克維爾看來(lái)，美國(guó)基于平等的基層社會(huì)自治本身就是人民主權(quán)的生動(dòng)體現(xiàn)。[6]正如楊光斌所說(shuō)：“很多失敗的民主化轉(zhuǎn)型就是因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)極端不平等。在不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)里，民主不過(guò)是民粹主義的另一種說(shuō)法?！盵7]

（二）對(duì)中國(guó)政治道路的理性認(rèn)識(shí)

中國(guó)是國(guó)情超級(jí)復(fù)雜的發(fā)展中大國(guó)，960萬(wàn)平方公里的疆域，13億人口，廣袤的中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化普遍落后，社會(huì)階層分化嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差別巨大，局部地區(qū)民族矛盾較尖銳，社會(huì)異質(zhì)性較強(qiáng)，并不具備如上西式民主的條件，加上戰(zhàn)略機(jī)遇期共識(shí)等原因，可以預(yù)見(jiàn)在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)都不會(huì)走西式民主改革道路，而只會(huì)走有中國(guó)特色的穩(wěn)健型政治發(fā)展道路。早在改革開(kāi)放初期，鄧小平就高瞻遠(yuǎn)矚地指出，中國(guó)是國(guó)情復(fù)雜的大國(guó)，“壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成”。中國(guó)是貧窮落后的大國(guó)，“不改革開(kāi)放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條”。[8]黨的十八大政治報(bào)告明確宣示，中國(guó)既不走封閉僵化的“老路”，也不走改旗易幟的“邪路”。

二　中國(guó)如何走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路

那么，中國(guó)穩(wěn)健型政治發(fā)展之路如何開(kāi)啟？中國(guó)穩(wěn)健型政治發(fā)展的關(guān)鍵究竟在哪？筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面入手：

（一）精簡(jiǎn)政府層級(jí)

目前中國(guó)從中央到地方共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)實(shí)體政權(quán)，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)下面設(shè)有準(zhǔn)一級(jí)政府——街道辦事處（派出性機(jī)構(gòu)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下設(shè)有代行政府管理職能的群眾性自治組織村（居）委會(huì)。過(guò)多的政府層級(jí)至少導(dǎo)致了如下弊端：

一是政策執(zhí)行“腸梗阻”。一些原本不錯(cuò)的中央政策，一級(jí)一級(jí)地被執(zhí)行走樣，到了基層有時(shí)會(huì)褪變?yōu)槭愕膲恼?，即所謂“政策在中央晴空萬(wàn)里，到了基層則烏云密布”。

二是眾多行政編制被無(wú)謂地浪費(fèi)在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級(jí)，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府人手嚴(yán)重不足，不得不聘用報(bào)酬低、素質(zhì)差、無(wú)編制的協(xié)管人員進(jìn)行管理，不僅導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)，而且直接導(dǎo)致了基層治理效果欠佳。

三是眾多職權(quán)被截留在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級(jí)，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府成為“沒(méi)有子彈的槍”，導(dǎo)致“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，使基層社會(huì)出現(xiàn)較多管理漏洞和服務(wù)真空。

四是資源被截留在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層，弱化了基層政府的行政能力?！笆泄芸h”在現(xiàn)實(shí)中褪變?yōu)椤笆锌h”“市刮縣”便是明證。

五是使中央與地方政府之間、上下級(jí)政府之間分權(quán)困難。不同層級(jí)政府之間分權(quán)越不清，地方政府就越難因地制宜地對(duì)本地事務(wù)進(jìn)行無(wú)縫隙的管理和及時(shí)周到的服務(wù)。既如此，則需要國(guó)家法律、中央政策具有高度的具體性、針對(duì)性?？墒?，人口超多、地區(qū)差別及貧富差異懸殊的特殊國(guó)情，又使得我國(guó)法律、中央政策甚至省級(jí)政策，都必須有高度的抽象性、原則性，而非具體性、針對(duì)性，而國(guó)人偏偏又極喜歡且極善于鉆空子。既喜歡又善于鉆空子的人適逢有空子可鉆的管理制度，當(dāng)然會(huì)鉆出更多、更大的空子。這便是我國(guó)基層社會(huì)盛產(chǎn)“潛規(guī)則”及“灰色地帶”的關(guān)鍵所在，也是基層政府常被人詬病為“不善管細(xì)節(jié)”的病根所在。

六是加重了所謂壓力型體制。權(quán)力和資源逐級(jí)上收，任務(wù)和責(zé)任卻逐級(jí)下壓，下級(jí)政府被上級(jí)政府收的越多，對(duì)下下級(jí)政府拿的就越多。因此，政府層級(jí)越多，基層政府被拿走的權(quán)力和資源就越多，剩下的就越少，責(zé)任和任務(wù)則相反。當(dāng)基層政府無(wú)法用“最弱的肩膀”挑起“最重的擔(dān)子”時(shí)，便只好向百姓伸手了，由是加重了壓力型體制。

七是妨礙了城市化進(jìn)程。政府層級(jí)越多，不同層級(jí)政府之間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分就越困難?？墒?，中國(guó)城市化進(jìn)程中2.6億流動(dòng)人口住房、隨遷子女教育等屬地化服務(wù)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，亟需在全國(guó)統(tǒng)籌的前提下，明確劃分各級(jí)各地政府的職權(quán)、職責(zé)，以免出現(xiàn)各級(jí)各地政府“誰(shuí)都管，誰(shuí)又都不管；既想解決問(wèn)題，又怕把問(wèn)題解決得太好，導(dǎo)致‘洼地’效應(yīng)”的被動(dòng)局面。

八是有礙法治建設(shè)。中國(guó)幅員遼闊，人口超多，國(guó)情異常復(fù)雜，不同地區(qū)之間差別懸殊，適合上海、北京的法律規(guī)范很可能并不適合新疆、西藏，反之亦然。

因此。中國(guó)需要在精簡(jiǎn)政府層級(jí)、合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方較大、較明確的地方性法規(guī)制定權(quán)，提高地方性法規(guī)的法律位階，以便其能因地制宜、因時(shí)制宜地對(duì)地方社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。歷史上，地域遠(yuǎn)比今日中國(guó)遼闊、交通及管理能力遠(yuǎn)落后于今日中國(guó)的漢、唐王朝，均可實(shí)行郡縣或州縣兩級(jí)制，而且管理效果甚好，足見(jiàn)今日我國(guó)未精簡(jiǎn)政府層級(jí)，實(shí)行地方省縣兩級(jí)制，一定程度上是“不為也，非不能也”。

（二）重組橫向黨政群機(jī)構(gòu)

長(zhǎng)期以來(lái)，一方面從舊體制因循而來(lái)、幾無(wú)實(shí)際職掌、需要眾多人力財(cái)力供養(yǎng)的閑職機(jī)構(gòu)林立，冗員繁多，職權(quán)分割，效率低下，亟待重組；另一方面單位制解體、社會(huì)問(wèn)題重歸社會(huì)后，城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)基層可謂既萬(wàn)事叢脞又苦于缺少編制、財(cái)力。例如，北京市著名的流動(dòng)人口聚居區(qū)唐家?guī)X村拆遷后，流動(dòng)人口紛紛遷往附近的史各莊、東店、西店，使這三個(gè)業(yè)已連成一片的村莊膨脹為十幾萬(wàn)人口的特大型中低收入流動(dòng)人口聚居區(qū)，可是管理這十幾萬(wàn)流動(dòng)人口的仍主要是三個(gè)村的村委會(huì)。城市化背景下，2.6億流動(dòng)人口住房問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，各大城市都需建設(shè)并管理龐大的公租房系統(tǒng)，可是政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)的編制并未因此有所增加。713平方公里土地和331萬(wàn)人口的新加坡，土地和人口規(guī)模與我國(guó)中小型城市相仿佛，但其專門(mén)負(fù)責(zé)保障房建設(shè)管理的建屋發(fā)展局卻有5000多名工作人員；而我國(guó)中小型城市卻很少有負(fù)責(zé)同樣問(wèn)題的專職公務(wù)員。如此職責(zé)與人力、物力的不相稱，當(dāng)然很難取得理想的治理效果。建議將地方人大、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體等機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)、重組，盡可能實(shí)行合署辦公（即“一套班子，多塊牌子”），地方黨委和政府職能相近的部門(mén)（如黨委的組織部門(mén)與政府人事部門(mén)、黨委的宣傳部門(mén)與政府文化部門(mén)、黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)與民族宗教部門(mén)）盡可能合署辦公，將縱向精簡(jiǎn)層級(jí)、橫向重組黨政群機(jī)構(gòu)節(jié)省下來(lái)的編制及財(cái)力充實(shí)到城鄉(xiāng)一線基層。

（三）加強(qiáng)政府廉能建設(shè)

中國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不成熟，社會(huì)缺乏自治和自律，迫使政府必須肩負(fù)更多的社會(huì)管理、服務(wù)職能；中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展失衡，有的群體有屬于自己的組織或準(zhǔn)組織，有的群體卻沒(méi)有。集團(tuán)分析理論告訴我們，有組織的群體的利益比沒(méi)組織的群體的利益更易獲得保護(hù)或者保護(hù)得更好。例如，出租車公司有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)或聯(lián)誼會(huì)，而出租車司機(jī)卻沒(méi)有自己的組織，乘客由于范圍至廣，根本不可能有屬于自己的組織，所以在出租車公司、司機(jī)和乘客的三方博弈中，利益受損的總是乘客和司機(jī)，而出租車公司的利益大多被“牢固”保障的。再如，機(jī)關(guān)單位里吃虧最多的往往是那些所謂“君子不黨”、哪個(gè)“山頭”都不屬于的人。在社會(huì)組織發(fā)育不成熟、不均衡的社會(huì)里，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會(huì)”可能會(huì)帶來(lái)更大的社會(huì)分化與不公。這就使中國(guó)政府監(jiān)管和維護(hù)市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序的任務(wù)比成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家要沉重多倍。中國(guó)必須建立“強(qiáng)政府”，“強(qiáng)政府”的關(guān)鍵在廉能，廉能的關(guān)鍵在如何完善權(quán)力監(jiān)督和提升政府的執(zhí)行能力。

理想的權(quán)力監(jiān)督至少應(yīng)具備以下五個(gè)條件：一是監(jiān)督主體必須獨(dú)立于被監(jiān)督對(duì)象；二是監(jiān)督主體的權(quán)力不能弱于被監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力；三是被監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)具有公開(kāi)性，至少應(yīng)面向監(jiān)督主體公開(kāi)；[9]四是監(jiān)督主體負(fù)有責(zé)任性，亦即監(jiān)督主體一旦監(jiān)督失職就必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任；五是腐敗現(xiàn)象不具普遍性，官僚系統(tǒng)的腐敗一旦具有某種程度的普遍性，通常只能有兩種選擇：要么選擇性反腐，要么赦免所謂“原罪”，清除腐敗“呆賬”。赦免所謂“原罪”雖有利于改革，但赦免也是有條件的，這條件便是政府須先做好相關(guān)制度和文化建設(shè)，否則赦免“原罪”就等于“鼓勵(lì)”貪腐。

以這些標(biāo)準(zhǔn)檢視中國(guó)現(xiàn)行廉政制度，不難發(fā)現(xiàn)其在諸多環(huán)節(jié)仍有待完善。黨的十八屆三中全會(huì)以前地方紀(jì)委較大程度地受制于本級(jí)黨委，存在著較多“被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者”現(xiàn)象。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)將紀(jì)委書(shū)記的提名權(quán)收歸上級(jí)紀(jì)委，但紀(jì)委書(shū)記是地方黨委的一員，仍被社會(huì)大眾視為黨委書(shū)記“事實(shí)上”的副手之一，紀(jì)委書(shū)記仍有可能不敢或不愿監(jiān)督本級(jí)黨委書(shū)記。更何況本級(jí)黨委書(shū)記也是上級(jí)黨委任命的，與上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系多較密切。若無(wú)嚴(yán)格的監(jiān)督失職即須承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任的責(zé)任追究機(jī)制，紀(jì)委書(shū)記可能還是不敢輕易地去捅“螞蜂窩”，不一定敢挺直腰板去監(jiān)督。某地紀(jì)檢人員編的順口溜說(shuō)道：“‘吃人家飯、端人家碗’，就要‘受人家管、跟人家轉(zhuǎn)，何必挑人家的刺，揭人家的短？’”[10]同時(shí)，審計(jì)部門(mén)不同程度上受制于地方黨政部門(mén)、社會(huì)信息透明度不夠等也在一定程度上制約了監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的正常行使。建議在繼續(xù)實(shí)行黨的紀(jì)檢部門(mén)和政府監(jiān)察部門(mén)合署辦公的基礎(chǔ)上，將審計(jì)和統(tǒng)計(jì)部門(mén)劃歸紀(jì)檢部門(mén)管理，并對(duì)紀(jì)檢部門(mén)實(shí)行縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)，以便其敢于并能夠切實(shí)行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)紀(jì)檢、監(jiān)察官員率先實(shí)行高薪養(yǎng)廉和財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，在做好相關(guān)制度和文化建設(shè)的基礎(chǔ)上赦免所謂“原罪”，清理腐敗“呆賬”，以利紀(jì)檢部門(mén)有效行使監(jiān)督權(quán)。

長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)行乏力一直是地方政府被人詬病的問(wèn)題之一。一些地方政府執(zhí)行異地高考政策“雷聲大，雨點(diǎn)小”；房產(chǎn)調(diào)控“國(guó)五條”實(shí)施細(xì)則“大事化小，小事化了”；3600萬(wàn)套保障房竣工后都市中低收入者（尤其是流動(dòng)人口）住房困難并未明顯緩解；從2003年至今，各地政府對(duì)樓市“十年九調(diào)”，房?jī)r(jià)卻逆勢(shì)上漲10倍。[11]其間均不乏地方政府執(zhí)行不力、執(zhí)行乏力的影子。應(yīng)在精簡(jiǎn)政府層級(jí)、合理劃分各級(jí)各地政府事權(quán)財(cái)權(quán)、重組地方黨政群組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極完善政策執(zhí)行機(jī)制，既要明確各地各級(jí)各類政府該做何事，也要確保其做好該做的事所應(yīng)具備的人力、物力等條件，更要確立做不好該做的事就一定會(huì)被罰的責(zé)任追究機(jī)制，“堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為……堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”，[12]使其既不必也不敢“上有政策，下有對(duì)策”?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素?！盵13]再好的政策也要靠干部去落實(shí)。要取得良好的政策執(zhí)行效果，需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往公共管理、服務(wù)的第一線。公共管理、服務(wù)多慢工出細(xì)活，粗放式管理、服務(wù)不僅難以解決社會(huì)問(wèn)題，有時(shí)還會(huì)增加社會(huì)問(wèn)題。只有提高了地方政府的執(zhí)行能力，才能有效解決社會(huì)問(wèn)題，減少社會(huì)分化，化解社會(huì)矛盾。

（四）加強(qiáng)人民對(duì)政府權(quán)力的制約

盡管中央黨政領(lǐng)導(dǎo)一再倡導(dǎo)“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，嚴(yán)肅告誡各級(jí)官員要敬畏民生，慎用權(quán)力，善待民生，但在具體執(zhí)行中地方官員們有時(shí)仍會(huì)偏離這一諄諄告誡和嚴(yán)肅要求。例如，2.6億流動(dòng)人口屬地化服務(wù)有名無(wú)實(shí)，安居維艱，可是一些地方政府仍堅(jiān)持保障房只對(duì)戶籍人口實(shí)質(zhì)性開(kāi)放。2012年底某記者到山東某癌癥村向當(dāng)?shù)鼗鶎庸賳T詢問(wèn)環(huán)境污染導(dǎo)致村民患癌問(wèn)題時(shí)，官員一臉冷漠地說(shuō)：“哪個(gè)地方?jīng)]人得癌癥？”當(dāng)記者解釋該村死亡率很高，群眾很惶恐時(shí)，官員仍振振有詞地說(shuō)：“得癌癥哪有不死人的？”[14]堪見(jiàn)某些地方官員“不畏”民生之一斑以及加強(qiáng)人民對(duì)地方官員權(quán)力監(jiān)督之必要。只是，在目前的社會(huì)環(huán)境下，加強(qiáng)人民對(duì)地方官員監(jiān)督又是一件相當(dāng)困難的事。所謂第三方評(píng)價(jià)、社會(huì)調(diào)查、民主測(cè)評(píng)等在實(shí)際執(zhí)行中很易走樣失真?！笆裁礀|西最騙人？社會(huì)調(diào)查最騙人。”語(yǔ)雖不無(wú)過(guò)激，卻也委實(shí)反映了時(shí)下民主測(cè)評(píng)容易失真走樣之一斑。究竟該怎么辦？筆者一直有一個(gè)比較“天真”的建議——實(shí)行戶代表評(píng)分制。具體做法是：每年春節(jié)期間采用每戶一票、無(wú)記名、畫(huà)圈圈的方式給直接管理人民的基層政府黨政一把手評(píng)分，轄下基層政府黨政一把手的得分之和就是上級(jí)政府黨政一把手的得分。該分?jǐn)?shù)可以不公布，但一定要作為黨委組織部考察用人的關(guān)鍵依據(jù)之一，凡所獲分?jǐn)?shù)過(guò)低或與其前任縱比、與其同行橫比分?jǐn)?shù)過(guò)低或過(guò)于不相稱者，一律不予提拔，甚至予以降職、撤職等處罰。該辦法如若落實(shí)到位，就能給地方主政官員以切實(shí)的壓力，迫使其自己及下屬不敢對(duì)人民過(guò)于枉為。此外，還應(yīng)放棄GDP崇拜，加強(qiáng)民生指標(biāo)的縱比、橫比，建立全面多元的政績(jī)考核制度，促使地方官員在“朝思暮想GDP”時(shí)，多一點(diǎn)“聚精會(huì)神為人民”。

（五）建立“一元三級(jí)”立法體系

任何一個(gè)國(guó)家的有效治理都離不開(kāi)兩套系統(tǒng)：一個(gè)是有形的政府組織體系，另一個(gè)是無(wú)形的法網(wǎng)。行政主導(dǎo)型國(guó)家完善公共治理更需加強(qiáng)法治建設(shè)。中國(guó)人既因重名利而愛(ài)鉆空子，又因太精明而善于鉆空子。治理這樣的人群，理論上應(yīng)是新加坡那樣的小國(guó)才好，因?yàn)樾?guó)多能因應(yīng)時(shí)事的變化進(jìn)行及時(shí)到位的管理、服務(wù)，能更好地保證法律的精細(xì)到位。大抵也正是出于這樣的原因，所以不少大國(guó)都實(shí)行聯(lián)邦制，實(shí)行大國(guó)治理小國(guó)化。中國(guó)是傳統(tǒng)的單一制大國(guó)，從歷史傳承和現(xiàn)實(shí)政治穩(wěn)定的角度看，決不應(yīng)搞聯(lián)邦制，但這也同樣決不意味著中國(guó)就不應(yīng)吸收聯(lián)邦制中大國(guó)治理小國(guó)化等長(zhǎng)處。建議在精簡(jiǎn)政府層級(jí)、實(shí)行地方省縣兩級(jí)制的基礎(chǔ)上，變現(xiàn)行“一元多級(jí)”的立法體制為“一元三級(jí)”的立法體制，切實(shí)賦予省、縣兩級(jí)以地方性法規(guī)的制定權(quán)，提高地方性法規(guī)的法律位階，以便地方政府能在全國(guó)憲法和法律框架下，通過(guò)制定并實(shí)施地方性法規(guī)來(lái)對(duì)本地社會(huì)關(guān)系予以及時(shí)到位的規(guī)范。在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立違憲審查委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)審查地方性法規(guī)、行政法規(guī)是否符合憲法和法律，力求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，[15]以確保全國(guó)法治的統(tǒng)一與完整。通過(guò)法官率先實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)、高薪養(yǎng)廉、任職資格高水準(zhǔn)化、開(kāi)放媒體對(duì)法官監(jiān)督等辦法，加強(qiáng)司法系統(tǒng)的廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)司法公正。

穩(wěn)中求進(jìn)是中國(guó)政治發(fā)展的最高原則，但過(guò)于求穩(wěn)也會(huì)成為政治發(fā)展的最大障礙。實(shí)際上，中國(guó)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵恰恰在于中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府長(zhǎng)期堅(jiān)持改革積攢下來(lái)的“正能量”與合法性，在于中國(guó)“塊頭大”和硬實(shí)力，在于中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府強(qiáng)大的組織領(lǐng)導(dǎo)與輿論引導(dǎo)能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型的雙重大潮下，中國(guó)只有建立縱向簡(jiǎn)潔、橫向精干、法治完備、廉潔高效、既可對(duì)社會(huì)進(jìn)行“無(wú)縫隙”管理，又能為各界提供及時(shí)到位服務(wù)的政府體制，才能因應(yīng)形勢(shì)的需要，把中國(guó)人特有的聰明而勤勞的稟賦發(fā)揮到極致。

注釋：

[1]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，2004年，第110-111頁(yè)。

[2]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1998年，第4頁(yè)。

[3]西摩·馬丁·李普賽特：《政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海:上海人民出版社，1998年，第31-32頁(yè)。

[4]楊光斌：《一些西式民主化轉(zhuǎn)型國(guó)家困境的深層原因及啟示》，《紅旗文稿》2014年第13期。

[5]羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，1999年，第58頁(yè)。

[6]托克維爾：《論美國(guó)民主》，董良果譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1988年，第66-76頁(yè)。

[7]楊光斌：《民主化過(guò)程必伴隨沖突甚至流血》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2013年11月13日，第14版。

[8]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，2001年，第284、370-371頁(yè)。

[9]王壽林：《權(quán)力與權(quán)力制約論綱》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》1997年第5期。

[10]王姝：《紀(jì)委“擴(kuò)權(quán)”：破解監(jiān)督同級(jí)黨委難題》，《新京報(bào)》2013年11月20日，第A08版。

[11]惠銘生：《“軍令狀”成戲言 再證樓市“假調(diào)控”》，http://star.news.sohu.com/20131120/ n390444031.shtml，2013年11月20日。

[12]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《求是》2014年第21期。

[13]毛澤東：《政治路線確定之后，干部就是決定的因素》，《毛澤東選集》第2卷，北京:人民出版社，1991年，第526頁(yè)。

[14]法生：《山東臨淄金嶺鎮(zhèn)化工廠肆意排污造成“癌癥村”村民搬遷難》，http://www. zgsxpd.com/sdbd/2012-12-31/2228.html，2012年12月31日。

[15]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《求是》2014年第21期。

責(zé)任編輯余茜

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《新視野》編輯部

作者簡(jiǎn)介：謝寶富，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北京市，100191。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)03-0042-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D61