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健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的問題、原則和路徑

文／陳旻李呈陳勇

摘要：當(dāng)前的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制在調(diào)解系統(tǒng)、調(diào)解能力、調(diào)解公信力等方面存在一些問題。在健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制進(jìn)程中要遵循法治原則、系統(tǒng)原則、能動(dòng)原則、協(xié)商原則，發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用和規(guī)范作用，既重視社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在性能提升，又要把調(diào)解機(jī)制的健全置于綜合維權(quán)體系的總體中，激發(fā)調(diào)解機(jī)制的主動(dòng)性、預(yù)防性、反饋性，搭建起多元復(fù)合治理的新平臺(tái)，形成協(xié)商民主的新機(jī)制。推進(jìn)調(diào)解機(jī)制的改革，需要探尋具有操作性的科學(xué)路徑；需要完善相關(guān)法規(guī)，適時(shí)促成社會(huì)調(diào)解法制訂；需要整合布局，突破現(xiàn)有體系，推進(jìn)組織重構(gòu)、主體延伸、流程延伸、銜接延伸的改革；需要推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，最終建成具有獨(dú)立主體地位的調(diào)解機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)多元主體自主治理。

關(guān)鍵詞：調(diào)解機(jī)制；社會(huì)矛盾；自主治理

黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制”，健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制是其重要內(nèi)容之一。[1]健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，既是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在要求，也是創(chuàng)新社會(huì)治理、增加和諧因素、增強(qiáng)發(fā)展活力的客觀需要，是加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)、優(yōu)化維權(quán)體系、打造依法維權(quán)機(jī)制升級(jí)版的現(xiàn)實(shí)舉措。本文所述社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制主要由人民調(diào)解、行政調(diào)解等訴訟外調(diào)解構(gòu)成。健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，需要將其置于社會(huì)變革和治理現(xiàn)代化的宏觀背景下，從前瞻性視角，遵循正確的社會(huì)治理原則，創(chuàng)造性地尋求科學(xué)的解決問題路徑，在探索中實(shí)現(xiàn)功能提高與結(jié)構(gòu)改善、局部調(diào)整與系統(tǒng)優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一。

一　當(dāng)前社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制面臨的問題

毫無疑問，以人民調(diào)解、行政調(diào)解為主要方式的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著轉(zhuǎn)型期社會(huì)復(fù)雜程度的不斷加深，當(dāng)前的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制明顯地暴露出以下幾個(gè)方面的不足。

（一）調(diào)解系統(tǒng)待健全

當(dāng)前，社會(huì)矛盾調(diào)解系統(tǒng)的不健全一方面表現(xiàn)在其內(nèi)在的調(diào)解渠道整合程度不高，另一方面表現(xiàn)在其外在的銜接機(jī)制聯(lián)結(jié)程度較低。首先，從內(nèi)部來看，目前的糾紛調(diào)解包括人民調(diào)解、勞動(dòng)調(diào)解、醫(yī)療調(diào)解、工商調(diào)解、交通調(diào)解等多種調(diào)解渠道，這樣的調(diào)解格局設(shè)置主要基于部門分工的考量，一定程度上為提高調(diào)解的專業(yè)性提供了保障。然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于不同調(diào)解方式由不同的行政部門主持，這就導(dǎo)致調(diào)解中容易產(chǎn)生因部門職責(zé)交叉而出現(xiàn)的多頭管理或因職能缺位而出現(xiàn)的部門間相互推諉的情形。從更深層次上來看，如果說矛盾調(diào)解機(jī)制是政府與社會(huì)關(guān)系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，那么這種分業(yè)調(diào)解的格局實(shí)質(zhì)上是部門制行政力量在社會(huì)領(lǐng)域的延伸。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入進(jìn)行，社會(huì)矛盾的觸發(fā)點(diǎn)出現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)的趨勢，群眾的利益訴求也呈現(xiàn)出非制度化、機(jī)會(huì)主義化的特征，傳統(tǒng)分業(yè)分工的調(diào)解渠道已不能適應(yīng)這些新的社會(huì)糾紛特征。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)矛盾出現(xiàn)的場域也不斷變化、更新，固化的部門分工格局將不能滿足新的社會(huì)需求。

其次，從調(diào)解機(jī)制與其他維權(quán)方式的外在聯(lián)系上來看，當(dāng)前的調(diào)解系統(tǒng)與信訪、仲裁、司法等維權(quán)方式缺乏有機(jī)銜接。從法律依據(jù)來看，調(diào)解主要依據(jù)公序良俗、行業(yè)規(guī)定和一部分行政法規(guī)，仲裁和信訪渠道主要依據(jù)地方行政法規(guī)，而司法渠道則主要依據(jù)法律和最高法院發(fā)布的司法解釋。不同的法律依據(jù)因規(guī)范性文件的適用性問題，可能導(dǎo)致“同案不同判”的情形，從而降低調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性。從信息渠道來看，目前的調(diào)解僅被視作糾紛解決的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，調(diào)解委員會(huì)與政府、仲裁委員會(huì)、法院之間缺乏必要的信息溝通渠道，從而難以充分發(fā)揮調(diào)解在矛盾解決中的防線作用。

（二）調(diào)解能力待提高

自身專業(yè)能力的欠缺是限制當(dāng)前社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制發(fā)揮作用的一大瓶頸，這具體體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)缺陷和人力資源薄弱兩個(gè)方面。從組織結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制具有層次低、結(jié)構(gòu)散的缺陷。現(xiàn)實(shí)中的調(diào)解系統(tǒng)主要由居委會(huì)、村委會(huì)一級(jí)的基層調(diào)委會(huì)和部分縣級(jí)調(diào)解委員會(huì)組成。由于行政層次低，調(diào)解委員會(huì)難以整合基層本已稀缺的法律人才資源，而基層專職的調(diào)解員也缺乏合理的晉升渠道，使得法律人才因缺乏激勵(lì)而難以進(jìn)入調(diào)解系統(tǒng)。此外，調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置采取屬地原則，這又使得基層的法律人才資源被分散，從而消解、稀釋了其調(diào)解能力，并限制了對(duì)跨區(qū)域糾紛調(diào)解目的的實(shí)現(xiàn)。

從人力資源來看，調(diào)解員的人力結(jié)構(gòu)亟待完善。在基層的人民調(diào)解委員會(huì)中，調(diào)解員通常由社區(qū)干部、村委會(huì)委員兼任，缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，目前達(dá)到高中、中專以上水平的人民調(diào)解員220多萬人，僅占調(diào)解委員人數(shù)的25%。”[2]而專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)也出現(xiàn)大量的專業(yè)調(diào)解人員空缺。以醫(yī)療調(diào)解為例，目前成立的部分醫(yī)療調(diào)解委員會(huì)組成人員主要從醫(yī)院、衛(wèi)生局等單位抽調(diào)，在具備一定專業(yè)能力的同時(shí)，缺乏足夠的法律知識(shí)。而這種人事上與行政機(jī)構(gòu)、爭議主體的聯(lián)系又往往導(dǎo)致調(diào)解公信力的缺失。概言之，進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)改革、充實(shí)人力資源、厘清調(diào)解中各主體之間的關(guān)系，已成為提升社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制內(nèi)在能力的當(dāng)務(wù)之急。

（三）調(diào)解公信力待改善

作為一種糾紛解決機(jī)制，社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的效力主要體現(xiàn)在其定紛止?fàn)帯⑵较⒓m紛、化解矛盾的能力上。目前，調(diào)解委員會(huì)僅僅作為糾紛解決中的一環(huán)，其被重視的程度遠(yuǎn)不如信訪、司法等渠道。以勞動(dòng)爭議調(diào)解為例，《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動(dòng)爭議仲裁該委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。由此，調(diào)解程序就缺失了法律上的必要性，大量的爭議繞過調(diào)解渠道，直接流向信訪、司法渠道，社會(huì)矛盾失去在協(xié)商、溝通中化解的機(jī)會(huì)，而逐步走向“硬法”裁決過程中的尖銳對(duì)立。調(diào)解機(jī)制的公信力與其效力緊密相關(guān)。目前的各種調(diào)解機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)關(guān)和爭議主體存在不同程度的連帶關(guān)系，缺乏中立性與權(quán)威性，加之調(diào)解程序?yàn)榧m紛解決中的不必要環(huán)節(jié)，群眾對(duì)調(diào)解不信任、不接受的情形普遍存在。進(jìn)而言之，當(dāng)前調(diào)解機(jī)制的治理邏輯仍是以行政為主導(dǎo)的單中心治理方式在社會(huì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，這種單中心的治理方式不再適宜于多元社會(huì)利益沖突的調(diào)解。

二　健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的基本原則

為應(yīng)對(duì)上述問題與不足，更好地發(fā)揮社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的作用，應(yīng)從戰(zhàn)略層面提高調(diào)解機(jī)制在維權(quán)體系中的地位，采取切實(shí)措施對(duì)現(xiàn)有社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制加以健全完善，并應(yīng)遵循以下幾個(gè)基本原則。

（一）法治原則

在健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的進(jìn)程中遵循法治原則，就是要發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用和規(guī)范作用。作為中國特色社會(huì)主義法治體系中的一部分，調(diào)解機(jī)制必然由法律所規(guī)范，由法治化所推進(jìn)，這是健全調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在需要，也是依法治國方略的應(yīng)然要求。首先，健全調(diào)解機(jī)制需要做到立法先行，先立法、后動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)以立法促改革，以良法行善治，將健全調(diào)解的各項(xiàng)措施統(tǒng)一到法律關(guān)系中，形成法律意志。其次，在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有法必依、程序法定，做到“法無授權(quán)不可為”，用法律來規(guī)范新調(diào)解體系中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在規(guī)則中明晰改革所涉及到的權(quán)力邊界，使新調(diào)解機(jī)制逐步制度化、規(guī)范化。第三，在遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，做到調(diào)解機(jī)制優(yōu)化的穩(wěn)定性、整體性和階段性、步驟性的統(tǒng)一，對(duì)于原有涉及調(diào)解的法律，能夠局部修改的就分步驟修改；實(shí)踐中行之有效的規(guī)范，應(yīng)及時(shí)地將其上升為法律法規(guī)；在局部推進(jìn)的基礎(chǔ)上再著眼一般調(diào)解法的修訂，從而達(dá)到法理秩序與改革需要的結(jié)合。

（二）系統(tǒng)原則

健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，必須遵循系統(tǒng)原則。這一方面要求重視社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在性能提升，另一方面要求把調(diào)解機(jī)制的健全置于綜合維權(quán)體系的總體中，把握其與其他維權(quán)手段之間的聯(lián)系。內(nèi)在地看，健全調(diào)解機(jī)制應(yīng)以調(diào)解程序的健全和規(guī)范為基礎(chǔ)，提高調(diào)解程序的效率。在優(yōu)化程序的同時(shí)，更加注重調(diào)解機(jī)構(gòu)改革，在組織結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、績效機(jī)制、信息系統(tǒng)的建設(shè)中全面健全調(diào)解制度，從而達(dá)到改革的整體推進(jìn)。除此之外，人力資源的優(yōu)化配置也是調(diào)解機(jī)制內(nèi)在性能提升的重要方面，理清人事關(guān)系、開放主體來源、理順晉升激勵(lì)是健全調(diào)解機(jī)制持續(xù)動(dòng)力之所在。而外在地把握健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的系統(tǒng)性，則需要注重其與信訪、仲裁、司法等其它渠道的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。“多元調(diào)解機(jī)制的形成促使當(dāng)事人的訴求愈來愈趨于理性化，對(duì)于調(diào)解方式和調(diào)解協(xié)議的達(dá)成也愈發(fā)體現(xiàn)出自愿性的特點(diǎn)，新型自治多元調(diào)解將調(diào)解實(shí)踐推向嶄新的高度?！盵3]這就要求我們應(yīng)不斷提高調(diào)解在維權(quán)體系中的地位，將調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在完善提升到法治體系建設(shè)的整體戰(zhàn)略高度，還要求我們應(yīng)當(dāng)著力建立調(diào)解與其它糾紛化解機(jī)制之間的銜接渠道，使不同的維權(quán)機(jī)制能夠聯(lián)系為一個(gè)有機(jī)整體，相互促進(jìn)，共同發(fā)揮作用。

（三）能動(dòng)原則

能動(dòng)性既是調(diào)解這一矛盾解決機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢所在，又是健全調(diào)解機(jī)制所必須堅(jiān)持的原則。首先，健全調(diào)解機(jī)制需要重點(diǎn)激發(fā)其主動(dòng)性。調(diào)解委員會(huì)不能僅僅局限于被動(dòng)地接受申請(qǐng)，也不能僅僅流于形式簡單地開展工作，而應(yīng)發(fā)揮其軟法意義上的靈活性，突破硬法適宜的有限范圍，變消極管理為積極管理，主動(dòng)定位社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，適度傾向于處于信息弱勢地位的一方，填補(bǔ)信息鴻溝，從而更加積極地發(fā)揮作用。其次，健全調(diào)解機(jī)制需要著力突出其預(yù)防性。調(diào)解與其他糾紛化解手段相比，最大的優(yōu)勢在于其能夠事前介入，而不僅僅是權(quán)益損害后的裁判。因此，應(yīng)擴(kuò)大調(diào)解受理的范圍，將調(diào)解程序在維權(quán)流程中的位置前置，以預(yù)防調(diào)解為抓手，提前進(jìn)行矛盾調(diào)節(jié)，從而達(dá)到無訟是求、調(diào)處息爭。第三，健全調(diào)節(jié)機(jī)制需要努力凸顯其反饋性。調(diào)解既是一種糾紛化解的方式，又是一種政策信息產(chǎn)生的源流。一項(xiàng)政策在實(shí)施過程中會(huì)發(fā)生什么問題，一個(gè)制度在推行進(jìn)程中會(huì)激發(fā)什么矛盾，大都可以在調(diào)解過程中反映出來。因此，調(diào)解是政策的一面鏡子，是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)晴雨表。充分發(fā)揮調(diào)解的信息功能，可以為其他后置的糾紛化解方法提供重要參考，更可以降低政策制定的信息成本，從而有效促進(jìn)科學(xué)決策。

（四）協(xié)商原則

在社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的健全過程中，還需要遵循協(xié)商原則。調(diào)解為社會(huì)運(yùn)行中矛盾對(duì)立的各方提供了一個(gè)平等溝通的場所，這內(nèi)在地體現(xiàn)了其自愿、協(xié)商的特有屬性。健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，需要堅(jiān)持利益協(xié)商與權(quán)益救濟(jì)相結(jié)合，多元溝通與訴求疏導(dǎo)相結(jié)合，公眾參與與矛盾化解相結(jié)合，從而搭建起多元復(fù)合治理的新平臺(tái)，形成協(xié)商民主的新機(jī)制。此外，對(duì)于調(diào)解公正性和公信力日益增長的要求，又呼喚著一批具備調(diào)解專業(yè)能力、擁有法律相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織進(jìn)入調(diào)解程序，擔(dān)任第三方調(diào)解者的角色。這一方面為激發(fā)社會(huì)組織活力、培育相關(guān)社會(huì)組織提供了新的契機(jī)，另一方面為新的相關(guān)社會(huì)組織提供了發(fā)揮價(jià)值或作用的生存空間。新的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制應(yīng)當(dāng)而且必須是一個(gè)開放式平臺(tái)，將在調(diào)解專業(yè)機(jī)構(gòu)、法律援助組織和行業(yè)性社會(huì)組織的共同作用中極大地提升其糾紛化解的能力。

三　健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的科學(xué)路徑

推進(jìn)調(diào)解機(jī)制的改革，需探尋科學(xué)的、可行的路徑，實(shí)現(xiàn)路徑傳承與機(jī)制創(chuàng)新、有序穩(wěn)定與漸進(jìn)改革的統(tǒng)一。

（一）立法先行：完善相關(guān)法規(guī)，適時(shí)促成社會(huì)調(diào)解法制訂

法律是治國之重器，良法是善治之前提。要做到社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制健全的有序、可行，依據(jù)法治原則，必須立法先行。從步驟上來看，應(yīng)先對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，并注重中央法律與地方法規(guī)、不同部門法規(guī)之間的銜接。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革實(shí)踐，在適當(dāng)時(shí)候推進(jìn)社會(huì)調(diào)解法的制訂。

按照路徑依賴?yán)碚?，前期的制度安排?duì)后期的政策實(shí)踐和改革必然產(chǎn)生影響。因此，從可行性來講，改革應(yīng)從當(dāng)前不同調(diào)解法規(guī)的內(nèi)部修訂啟動(dòng)，由簡入難，以部分帶動(dòng)整體。目前存在的有關(guān)訴外社會(huì)調(diào)解的法律主要有《人民調(diào)解法》和《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》，在工商調(diào)解領(lǐng)域主要依據(jù)工商總局發(fā)布的《合同爭議行政調(diào)解辦法》，在醫(yī)療糾紛調(diào)解領(lǐng)域主要依據(jù)各地的地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)在其適用領(lǐng)域各有專長，但在能動(dòng)性、多元性等方面均有所不足。因此，應(yīng)首先對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行局部調(diào)整，主要是突出調(diào)解的能動(dòng)性和參與性，從法規(guī)完善角度對(duì)調(diào)解介入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、構(gòu)建公共參與平臺(tái)進(jìn)行制度性規(guī)范。而對(duì)于立法缺位的領(lǐng)域，例如醫(yī)療糾紛調(diào)解，應(yīng)加速立法，填補(bǔ)法律空白。

不難看到，目前與調(diào)解相關(guān)的法律法規(guī)存在著結(jié)構(gòu)紊亂、層次不齊等問題，既有法律，又有地方性法規(guī)；既有國家層面的人民調(diào)解法，又存在各地制訂的法規(guī)。因此，在總結(jié)各專門調(diào)解法規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)適時(shí)推進(jìn)一般社會(huì)調(diào)解法的制訂，從而在法律上將各專項(xiàng)法規(guī)統(tǒng)一起來，理順法理邏輯，建立更加合理的法律規(guī)范體系。

（二）整合布局：突破現(xiàn)有體系，推進(jìn)“一重構(gòu)三延伸”改革

健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，關(guān)鍵在于進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程，著力打造調(diào)解制度的升級(jí)版。為了整合現(xiàn)有調(diào)解機(jī)制布局，突破現(xiàn)有體系，需推進(jìn)以“一項(xiàng)重構(gòu)”和“三種延伸”為內(nèi)涵的改革。

1.組織重構(gòu)：建立社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)

組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)是為提高調(diào)解效率提供力量源流，為人力資源在調(diào)解領(lǐng)域的優(yōu)化配置提供組織保障。在組織結(jié)構(gòu)的形態(tài)上，當(dāng)前的各個(gè)調(diào)解委員會(huì)主要是采用職能型結(jié)構(gòu)，即按照職能分工的不同劃分為不同的調(diào)解委員會(huì)，以調(diào)解的專門化為主要特征。這種組織設(shè)置，主要設(shè)計(jì)考量是在不同的調(diào)解領(lǐng)域，培育掌握不同部門法規(guī)知識(shí)的人才。然而，該種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了調(diào)解機(jī)構(gòu)的分散，使相關(guān)法律人才資源不能聚合形成集聚效應(yīng)，并且不利于調(diào)解機(jī)制整體地位的提升。尤其需要指出的是，在社會(huì)矛盾更易觸發(fā)的廣大基層，法律人才更加稀缺，這種分散式的組織結(jié)構(gòu)在人力資源配置上的弱勢更為凸顯，使基層調(diào)解效率進(jìn)一步減弱。

針對(duì)上述問題，我們認(rèn)為，應(yīng)改變偏重專業(yè)調(diào)解的認(rèn)識(shí)，做到綜合調(diào)節(jié)與專業(yè)調(diào)解相統(tǒng)一，以矩陣式結(jié)構(gòu)重構(gòu)調(diào)解組織。首先，可考慮在現(xiàn)有的各專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)之上，在區(qū)縣一級(jí)人民政府設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)是轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌管理調(diào)解事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)解制度的建設(shè)，協(xié)調(diào)調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行。在行政層級(jí)上，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，該委員會(huì)可以設(shè)置為直接對(duì)區(qū)縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，也可以設(shè)置為區(qū)縣一級(jí)社會(huì)工作委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。在內(nèi)部組織上，該委員會(huì)按專業(yè)分工可以設(shè)置社區(qū)調(diào)解、勞動(dòng)調(diào)解、工商調(diào)解、醫(yī)療調(diào)解及其他類型調(diào)解科處。在機(jī)構(gòu)職能上，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)調(diào)解工作的計(jì)劃編制、預(yù)算管理、運(yùn)行管理、人事管理以及調(diào)解申請(qǐng)的受理。在人事管理上，綜合調(diào)解委員會(huì)可將相關(guān)人員劃分為三種類型，即綜合調(diào)解工作人員、行政事務(wù)人員和專項(xiàng)調(diào)解工作人員。其中，前兩者由社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)直接管轄，專項(xiàng)調(diào)解工作人員由各專門科室管理。此時(shí)，原有的各專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)不再是固化的組織機(jī)構(gòu)，而是具有高度靈活性的調(diào)解小組，按照項(xiàng)目式管理，矛盾產(chǎn)生時(shí)調(diào)處糾紛，糾紛終止后相關(guān)人員回到原單位。當(dāng)糾紛產(chǎn)生時(shí)，由綜合調(diào)解委員會(huì)調(diào)用綜合調(diào)解工作人員、由專門科處調(diào)用專項(xiàng)調(diào)解工作人員，并協(xié)調(diào)第三方社會(huì)組織參與，形成調(diào)解小組，化解爭議。

單獨(dú)設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)，并按矩陣式結(jié)構(gòu)安排其機(jī)構(gòu)設(shè)置具有內(nèi)外兩個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)。首先，從內(nèi)部來看，按照矩陣式結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)可以對(duì)調(diào)解人力進(jìn)行靈活配置。不同地區(qū)、不同時(shí)期社會(huì)糾紛產(chǎn)生的類型有所不同，將調(diào)解人員按綜合、專項(xiàng)進(jìn)行劃分，分類管理，則有助于在維持調(diào)解專業(yè)性的基礎(chǔ)上對(duì)綜合人員靈活調(diào)度，以適宜不同的社會(huì)狀況。其次，從外部來看，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)其本身行政層級(jí)較高，對(duì)涉及調(diào)解的行政資源進(jìn)行統(tǒng)一配置，利于提高調(diào)解在各種維權(quán)方式中的地位，從而為構(gòu)建良好的與其他維權(quán)方式的銜接機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

2.主體延伸：搭建協(xié)商參與式調(diào)解平臺(tái)

建立社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)，在優(yōu)化調(diào)解領(lǐng)域行政資源配置、提高行政機(jī)制作用效率的同時(shí)，也為開放調(diào)解平臺(tái)、引入?yún)f(xié)商民主創(chuàng)造了條件。此時(shí)的專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)，實(shí)質(zhì)是在政府主導(dǎo)下發(fā)揮自我調(diào)解功能的半官方組織。在其人員構(gòu)成中，來自社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)的人員僅是一部分，而另一部分則來自于獨(dú)立的法律機(jī)構(gòu)和第三方社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解主體的延伸。從這個(gè)角度看，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立實(shí)際上是將調(diào)解機(jī)制中的行政力量整合并剝離出來，為社會(huì)力量參與調(diào)解創(chuàng)造了條件、拓寬了空間。

調(diào)解主體的延伸不僅需要平臺(tái)的搭建，更需要對(duì)相關(guān)社會(huì)主體進(jìn)行積極培育。針對(duì)基層法律人才稀缺的問題，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)創(chuàng)建區(qū)域法律人才庫，將轄區(qū)內(nèi)的律師隊(duì)伍進(jìn)行整合，組成一個(gè)以律師為主體、以調(diào)解為主要內(nèi)容、自治自立的非營利組織。加入?yún)^(qū)域法律人才庫的律師可主要采取兼職形式，在邀請(qǐng)律師參與調(diào)解時(shí)綜合調(diào)解委員會(huì)可以以購買服務(wù)的方式承擔(dān)費(fèi)用。在機(jī)構(gòu)設(shè)立上，區(qū)域法律人才庫可以與現(xiàn)有的法律援助機(jī)構(gòu)相整合。

在構(gòu)建區(qū)域法律人才庫，以整合律師資源、提高依法調(diào)解水平的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)為其他社會(huì)組織提供參與調(diào)解的機(jī)會(huì)。隨著社會(huì)復(fù)雜性的增加，社會(huì)中各主體關(guān)系變動(dòng)劇烈，社會(huì)需求和爭議類型變得極為不均衡。此時(shí)，必須充分發(fā)揮社會(huì)組織多元治理的強(qiáng)大功能，注重社會(huì)組織多元、靈活的特征，才能夠?qū)崿F(xiàn)群眾利益訴求具體的實(shí)際的滿足。在調(diào)解實(shí)踐中，社會(huì)組織的參與不僅能運(yùn)用其自身對(duì)某個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)提高調(diào)解的專業(yè)性，而且能夠有效充當(dāng)起調(diào)解的第三方，進(jìn)而提高調(diào)解的公信力。

3.流程延伸：提高調(diào)解預(yù)防和終止能力

社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的健全，不僅需要縱向上的組織架構(gòu)再造，而且需要橫向上的工作流程延伸。如果把當(dāng)前社會(huì)糾紛的產(chǎn)生、化解流程劃分為糾紛潛伏、糾紛調(diào)處、糾紛結(jié)束三個(gè)階段，當(dāng)前的社會(huì)調(diào)解只是作為糾紛化解的一種方式，其作用局限在糾紛調(diào)處這一個(gè)階段。進(jìn)行調(diào)解流程的延伸，就是要在糾紛調(diào)處的前端和后端發(fā)揮調(diào)解的作用，并進(jìn)一步提高調(diào)解在糾紛調(diào)處階段發(fā)揮作用的能力。

首先，在糾紛潛伏階段，應(yīng)積極發(fā)揮調(diào)解的預(yù)防作用。社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)主要工作職責(zé)之一是建立和運(yùn)行常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和前期溝通機(jī)制。其中，常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是指，綜合調(diào)解委員各專門科室要與企業(yè)、醫(yī)院、社區(qū)等糾紛常發(fā)的單位保持定期聯(lián)系，根據(jù)實(shí)際情況，列出潛在糾紛清單，為每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)潛在因子分等定級(jí)，繪制轄區(qū)內(nèi)綜合社會(huì)糾紛風(fēng)險(xiǎn)地圖，從而有利于綜合調(diào)解委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)糾紛潛在狀況進(jìn)行統(tǒng)籌把握。在此基礎(chǔ)上，建立前期溝通機(jī)制，由綜合調(diào)解委員會(huì)各科室派遣工作組，在糾紛潛伏階段介入事件，與高風(fēng)險(xiǎn)人員進(jìn)行前期溝通，明確各方權(quán)利義務(wù)和問題產(chǎn)生后的協(xié)調(diào)方式，建立可能的沖突主體之間的基本信任，從而將可能的糾紛化解在萌芽階段。

其次，在糾紛調(diào)處階段，應(yīng)大力強(qiáng)化調(diào)解的終止作用。調(diào)解應(yīng)當(dāng)作為一種糾紛調(diào)處的強(qiáng)制性程序，即矛盾的最終終結(jié)，以調(diào)解啟動(dòng)作為必要要件之一。這樣可以強(qiáng)化群眾參與調(diào)解的意識(shí)，引導(dǎo)眾多社會(huì)矛盾通過調(diào)解這一柔性機(jī)制來化解。值得注意的是，為避免部分當(dāng)事人利用調(diào)解的強(qiáng)制性拖延問題的解決，降低糾紛調(diào)處效率，調(diào)解的強(qiáng)制性并不具有排他性，意即在調(diào)解程序進(jìn)行的同時(shí)，可以依法直接納入其他調(diào)處方式，如調(diào)解、仲裁、信訪、訴訟等在符合法律規(guī)定的前提下可以同時(shí)進(jìn)行，哪一種手段能夠優(yōu)先化解糾紛就按照該種程序所達(dá)成的糾紛終止決定、裁決、判決來執(zhí)行。這樣，一方面不會(huì)影響糾紛化解的效率，另一方面也可以進(jìn)一步拓展調(diào)解發(fā)揮其終止作用的空間。

再次，在糾紛結(jié)束階段，應(yīng)持續(xù)發(fā)揮調(diào)解的善后作用。社會(huì)糾紛在法定程序上的終結(jié)，并不一定意味著其在社會(huì)層面上的終結(jié)。以勞動(dòng)糾紛為例，如果糾紛最后通過法院訴訟解決，資方和勞方之間的矛盾往往尖銳對(duì)立，而由于勞動(dòng)關(guān)系的從屬性，這種尖銳的矛盾并不利于勞方繼續(xù)工作，實(shí)踐中也往往以勞方辭去工作為結(jié)局。因此，調(diào)解不僅可以作為一種糾紛化解的渠道，還可以作為一種糾紛善后的機(jī)制。調(diào)解委員會(huì)中第三方社會(huì)組織在糾紛結(jié)束階段可以充分發(fā)揮其作用，對(duì)有關(guān)各方展開對(duì)話溝通、心理輔導(dǎo)，使糾紛各方能夠真正尊重調(diào)處結(jié)果，提高糾紛結(jié)果的可執(zhí)行度。

4.銜接延伸：健全與其它渠道聯(lián)系方式

完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，是十八屆四中全會(huì)對(duì)健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制提出的新要求。事實(shí)上，在主體和流程均得以延伸之后，銜接機(jī)制也必將延伸，以達(dá)到整個(gè)糾紛化解機(jī)制的協(xié)調(diào)。

信息的互通性是銜接渠道延伸的基礎(chǔ)。區(qū)縣一級(jí)社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)，有利于整合本轄區(qū)內(nèi)所有的糾紛信息、潛在風(fēng)險(xiǎn)信息。在進(jìn)行必要的信息整理之后，社會(huì)綜合調(diào)解委員會(huì)與當(dāng)?shù)匦旁L辦公室、檢察院、法院、仲裁委員會(huì)之間應(yīng)定期召開聯(lián)席會(huì)議，對(duì)所掌握的信息進(jìn)行通報(bào)。

信息的反饋性是銜接渠道延伸的著力點(diǎn)。糾紛信息的互聯(lián)互通不應(yīng)僅僅停留在信息的高效傳遞上，而應(yīng)體現(xiàn)在如何提升信息的利用程度上，使前期糾紛信息有助于預(yù)防后期糾紛產(chǎn)生。在糾紛潛伏、調(diào)處和結(jié)束階段均發(fā)揮重要作用的調(diào)解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)作為一種糾紛信息的處理器，及時(shí)、定期地將這些信息提供到政策制定的前端、決策形成的環(huán)節(jié)，從而為未來政策的制定提供參考。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)：堅(jiān)持前瞻視角，注入持續(xù)發(fā)展動(dòng)力

健全社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，不僅在于如何健全原有體系、解決存在的問題，更在于著眼未來，以創(chuàng)新為抓手，以發(fā)展為動(dòng)力，使調(diào)解機(jī)制更加適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。

技術(shù)創(chuàng)新是社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新的新引擎?？梢哉f，目前調(diào)解信息化的發(fā)展還局限在原有行政手段在信息系統(tǒng)的延伸這一初步階段，離社會(huì)發(fā)展的要求還有一定差距。調(diào)解機(jī)制應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)調(diào)解流程智能化和信息處理數(shù)據(jù)化。其中，調(diào)解流程智能化是指實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的全面在線和移動(dòng)終端辦理，實(shí)現(xiàn)絕大部分調(diào)解申請(qǐng)可以足不出戶辦理，從而極大地提高糾紛化解效率和群眾生活便利程度。同時(shí)，不僅僅滿足于事務(wù)的辦理，而應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)社區(qū)平臺(tái)，完善網(wǎng)上溝通機(jī)制，使公眾通過微博、微信等新媒體渠道就能夠表達(dá)利益訴求，并且這些訴求都能夠得到及時(shí)解決。在信息處理智能化實(shí)現(xiàn)的過程中，信息系統(tǒng)將做到海量數(shù)據(jù)的創(chuàng)造和儲(chǔ)存，實(shí)際上就實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的數(shù)據(jù)化，這為大數(shù)據(jù)的處理和利用創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上，以技術(shù)為導(dǎo)向、以治理為載體，全面提升調(diào)解機(jī)制的數(shù)字化程度，一方面以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托推進(jìn)糾紛解決能力優(yōu)化升級(jí)，另一方面在智能化與數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上提升風(fēng)險(xiǎn)信息預(yù)警的效力。這不僅是大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制的必然要求，也是面向未來、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

治理創(chuàng)新是社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新的新依托。值得注意的是，“一項(xiàng)重構(gòu)”和“三種延伸”的改革，都是著眼于當(dāng)前調(diào)解

機(jī)制問題的解決，不同程度上仍是行政治理的一種自我調(diào)整、優(yōu)化。而多元社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)的中立性要求不斷提升，最終要求完全獨(dú)立化的調(diào)解機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，成為社會(huì)多元主體自主治理的一個(gè)方面。在自主治理中，各主體能夠相對(duì)獨(dú)立地自我發(fā)展、自我服務(wù)，一方面根據(jù)自身所擁有的資源創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值以拓展其存在的空間，另一方面通過自我服務(wù)、資源交換等方式滿足自身需求。獨(dú)立性調(diào)解機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，基于“社會(huì)人”的概念，即社會(huì)的各種角色都能夠自覺參與到治理體系中，主動(dòng)開拓需求空間，積極參與公共事務(wù)，從而更好地發(fā)揮現(xiàn)代社會(huì)治理高可適性、高可進(jìn)化性、高彈性等特征，對(duì)社會(huì)變化的刺激能夠快速的反應(yīng)，在與社會(huì)的矛盾運(yùn)動(dòng)中能夠不斷調(diào)整自身的運(yùn)行方式，并且社會(huì)主體創(chuàng)造出的價(jià)值冗余使得即使部分機(jī)制失效仍然可以自體運(yùn)行。這種高度靈活、富有彈性的利益實(shí)現(xiàn)方式，將大為降低行政成本，提高調(diào)解效率，限制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而更加利于達(dá)到定紛止?fàn)幍母灸康摹?/p>

四　結(jié)　語

十八屆四中全會(huì)對(duì)走中國特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系做出了全面部署，提出了總體要求，社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制在中國特色社會(huì)主義法治體系中具有不可或缺的地位和作用。提升調(diào)解在社會(huì)矛盾糾紛解決中的地位、健全調(diào)解機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理創(chuàng)新和協(xié)商民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，并最終對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)意義。

注釋：

[1]輔導(dǎo)讀本編寫組：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014年，第30頁。

[2]于語和、田學(xué)麗：《完善大調(diào)解機(jī)制論綱》，《天津法學(xué)》2014年第3期。

[3]赫然、張榮艷：《中國社會(huì)糾紛多元調(diào)解機(jī)制的新探索》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第2期。

責(zé)任編輯呂廷君

作者簡介：陳旻，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）思想政治教育學(xué)院博士研究生，北京市100083；李呈，北京市朝陽區(qū)人民政府麥子店街道辦事處干部，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，北京市，100125；陳勇，北京政法職業(yè)學(xué)院黨委副書記、副院長，教授，博士生導(dǎo)師，北京市，100024。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)03-0061-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：DD035