[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的突出作用與發(fā)展機(jī)制研究”(14BJL122)；吉林省社科基金項(xiàng)目“吉林省農(nóng)業(yè)低碳化發(fā)展模式及路徑選擇研究”(2012B26)；吉林省教育研究所項(xiàng)目“縣域教育與縣域經(jīng)濟(jì)的良性互動研究”(GH11009)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的突出作用與發(fā)展機(jī)制

劉國斌，韓世博

(吉林大學(xué) 軍需科技學(xué)院，長春 130012)

[摘要]2014年3月，黨中央出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，新型城鎮(zhèn)化是集約、生態(tài)、節(jié)能的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化既是助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，也是全面建成小康社會的重要保障，對加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大的意義。在實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵、提升新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平的進(jìn)程中，縣城發(fā)揮著突出的作用。我們應(yīng)著眼于縣城的全面建設(shè)，通過分析縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出作用和制約因素，對縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展機(jī)制進(jìn)行研究，最終探尋一條以縣城的發(fā)展為核心的新型城鎮(zhèn)化路徑，具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；縣城；發(fā)展機(jī)制

[收稿日期]2015-01-20

[作者簡介]劉國斌(1963-)，男，吉林長春人，教授，博士，從事縣域經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐及低碳經(jīng)濟(jì)研究。

[中圖分類號]F299.21；F12

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0101-05

我國在發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的30年里城鎮(zhèn)建設(shè)逐步完善、城鎮(zhèn)化水平快速提高，取得了舉世矚目的成績，但也呈現(xiàn)出各種各樣的發(fā)展問題。為了解決我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的諸多問題，黨中央提出《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，指出新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化[1]，要求在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面徹底由“鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)化為“城”。縣城處在城鄉(xiāng)一體化連接點(diǎn)上，既要引導(dǎo)周邊經(jīng)濟(jì)要素的聚集，又要對區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生輻射，發(fā)揮“亞核心”的作用[2]，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中的作用十分關(guān)鍵。因此，基于縣城發(fā)展的視角來研究縣城在新型城鎮(zhèn)化中的發(fā)展機(jī)制，分析縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出作用和發(fā)展的制約因素，進(jìn)而探索出一條以建設(shè)新型縣城為重點(diǎn)來發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的路徑，既能作為理論參考，也具有一定的實(shí)踐價(jià)值，符合黨中央的精神指導(dǎo)，具有重要的研究意義。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的突出作用與發(fā)展機(jī)制的相關(guān)理論回顧

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。對于新型城鎮(zhèn)化的“新”，倪鵬飛(2013)認(rèn)為其主要體現(xiàn)在“內(nèi)涵增長”的發(fā)展方式和“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進(jìn)”的發(fā)展原則上，是指以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化[3]。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論方面，張占斌(2013)認(rèn)為“新”就是構(gòu)建與區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局相聯(lián)接的城市格局，提高城鎮(zhèn)承載力，形成城市群的主體形態(tài)。從宏觀政策理論的角度上看，仇保興(2014)將新型城鎮(zhèn)化的“新”闡述為城鄉(xiāng)互補(bǔ)、控制能耗、提高質(zhì)量、環(huán)境友好、集約機(jī)動、社會和諧六個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合[4]?？梢?國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的核心特征體現(xiàn)為“質(zhì)”與“量”同步提高。

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的作用。在空間區(qū)位理論方面，陳陽霞(2013)認(rèn)為縣城是農(nóng)業(yè)人口就近城市化的第一空間梯度，是一條科學(xué)、可行的城鎮(zhèn)化路徑。在“四化”同步發(fā)展理論體系方面，呂靈華(2013)認(rèn)為縣城的發(fā)展是“四化”同步的重要承載者，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器、人口轉(zhuǎn)移的減壓器、反哺農(nóng)村的中轉(zhuǎn)站和文化保護(hù)的承載體。在人口遷移理論方面，李淑霞(2014)認(rèn)為縣城是城鎮(zhèn)化發(fā)展中低成本的產(chǎn)業(yè)聚集地和低門檻的人口轉(zhuǎn)移地，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)多級立體發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，是城市和鄉(xiāng)村間的聯(lián)接點(diǎn)?？梢妵鴥?nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為縣城在新型城鎮(zhèn)化中的作用十分關(guān)鍵。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的闡述和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城作用的研究各有側(cè)重，但不盡完善。筆者認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是指以集約、節(jié)能、生態(tài)為原則，以人為核心的城鎮(zhèn)化，要切實(shí)提高城鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，在發(fā)展城鎮(zhèn)配套產(chǎn)業(yè)的同時(shí)推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“市民化”，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展提供客觀條件。而在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，縣城位于城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的樞紐連接點(diǎn)上，既要聚集周邊經(jīng)濟(jì)要素，又要利用相對豐富的物資條件輻射到附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其作用十分關(guān)鍵。

二、縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用

根據(jù)《規(guī)劃》的指導(dǎo)，縣城作為其所管轄區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高，公共設(shè)施和服務(wù)最完善的地區(qū)，既要滿足城鎮(zhèn)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求，同時(shí)也要滿足周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需要；既要聚集區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素，又要對周邊經(jīng)濟(jì)輻射影響。可見，縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中作用十分關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.縣城發(fā)展對提高整體城鎮(zhèn)化水平作用關(guān)鍵、潛力巨大

一方面，縣城對提高整體城鎮(zhèn)化水平作用關(guān)鍵?？h城通常是所在縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素最集中的地方，同時(shí)也是與附近中心城市、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)聯(lián)系的樞紐。相對于所轄區(qū)域內(nèi)的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城的二、三產(chǎn)業(yè)通常更為發(fā)達(dá)，同時(shí)具備完善的教育、醫(yī)療、金融等社會服務(wù)體系，在滿足城鎮(zhèn)內(nèi)居民公共服務(wù)需求的同時(shí)，也能為周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力提供公共服務(wù)的保障。在空間關(guān)系上，縣城是轉(zhuǎn)移附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余勞動力成本最低、可行性最高的地方，因?yàn)榭h城受到周邊中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射，加上自身經(jīng)濟(jì)要素相對集中的優(yōu)勢，有條件發(fā)展形式多樣的二、三產(chǎn)業(yè)，更有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余勞動力的吸納。在拉動需求和創(chuàng)造供給上，縣城是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民最主要的消費(fèi)地，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中相關(guān)機(jī)械、物資的供給地，同時(shí)通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，逐步完成對農(nóng)民的市民化，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，對拉動國內(nèi)需求會產(chǎn)生巨大的作用。

另一方面，縣域地區(qū)的發(fā)展對提高整體城鎮(zhèn)化水平具有巨大潛力。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)顯示[5]，截至2012年，規(guī)模在20萬人以下的城鎮(zhèn)人口數(shù)占全國城鎮(zhèn)人口總數(shù)的40%以上；同時(shí)，在過去的十年間，全國城鎮(zhèn)人口總增長為2400萬人，而這其中75%以上為規(guī)模在20萬人以下的城鎮(zhèn)人口，增加了1800萬人。在我國，20萬以下人口的城鎮(zhèn)絕大部分是縣城，可見，縣城的發(fā)展對提高城鎮(zhèn)化水平所能發(fā)揮的巨大作用。同時(shí)，我國縣域所占人口比例巨大，但是城鎮(zhèn)化水平長期低于整體水平，且城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)、人口規(guī)模都較為落后，具有巨大的發(fā)展空間和潛力。

2.縣城是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中體制改革的基本單元

在我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，對遺留的很多體制方面的問題進(jìn)行了改革，例如：戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)制度改革、社會保障制度改革等，作為縣級行政機(jī)關(guān)所在地，縣城在制定相關(guān)改革條例細(xì)則、享受改革政策優(yōu)惠等方面，都是我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為基本的單元。在戶籍制度改革方面，我國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民“市民化”的進(jìn)程，在現(xiàn)階段，由于城市戶口涉及眾多福利保障而無法徹底改變，同時(shí)由于巨大的人口和資源壓力，中心大城市也無法為農(nóng)業(yè)勞動人口提供“市民化”的空間，因此，縣城無疑就成了戶籍改革可行性最高、效果最為顯著的地區(qū)。在土地制度改革方面，縣城作為在地理空間上與農(nóng)村土地最為接近的地區(qū)，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成果的享有者，也是區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)市場的中心，但是現(xiàn)階段縣城的這一作用并沒有發(fā)揮好。數(shù)據(jù)顯示我國農(nóng)村耕地被征用后，收益的50%—60%流入了縣級政府和投資商手中，20%—30%被鄉(xiāng)政府截取，農(nóng)民真正得到的利益不足10%。同時(shí)，由于服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地征用建設(shè)不配套，往往造成土地資源浪費(fèi)。另外，在社會保障制度改革、醫(yī)療改革和金融財(cái)稅改革方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)與中心大城市間距離較遠(yuǎn)，農(nóng)民很難享受到城市里的公共資源，而縣城擁有所轄地區(qū)相對完善的公共服務(wù)體系，同時(shí)聚集了相對更豐富的人力、物力和資金等經(jīng)濟(jì)要素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，能滿足農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的勞動者共享社會公共服務(wù)的要求，其作用至關(guān)重要。

3.縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展對解決農(nóng)民工問題作用明顯，能夠減緩中心城市壓力

現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)人口呈現(xiàn)出東部地區(qū)密集、中西部分散，大、中城市人滿為患，小城市、縣城人口稀少的特點(diǎn)。農(nóng)民工跳過周邊縣城，直接前往大城市打工，既造成縣城內(nèi)自然資源、物力財(cái)力的浪費(fèi)，同時(shí)也給大城市的人口、資源、環(huán)境和公共服務(wù)帶來巨大的壓力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，我國京津冀、長三角和珠三角這三個(gè)僅占3%的國土面積的城市群，吸納了13%的勞動人口[1]，然而廣袤的中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)豐富的自然資源、社會物資卻遭閑置得不到利用?？梢姡罅Πl(fā)展縣城的特色產(chǎn)業(yè)，完善公共服務(wù)和社會保障體系，改革戶籍準(zhǔn)入制度，吸引農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，就地就能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這是解決當(dāng)前城鎮(zhèn)人口分布與資源配置不平衡，緩解中心城市發(fā)展壓力的最為科學(xué)合理的途徑。一方面，發(fā)展縣城產(chǎn)業(yè)可以發(fā)揮縣城作為城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)鏈接樞紐的作用，合理引進(jìn)中心城市的優(yōu)質(zhì)資金、技術(shù)、人才，推動縣城內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平，豐富產(chǎn)業(yè)類型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，保障對農(nóng)民工的吸納能力，同時(shí)因地制宜，根據(jù)周邊縣鎮(zhèn)自然資源的特點(diǎn)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓展經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，制定優(yōu)惠政策吸引經(jīng)濟(jì)要素流入。另一方面，發(fā)展縣城產(chǎn)業(yè)也要利用縣城相對健全的社會公共服務(wù)體系，將自身的資源轉(zhuǎn)化為可見的優(yōu)勢，降低農(nóng)民工在縣城內(nèi)享受社會福利待遇的門檻，擴(kuò)大戶籍轉(zhuǎn)入的范圍，逐漸改變農(nóng)民工的“半市民化”的身份，完成農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。由此可見，縣城在調(diào)整城鎮(zhèn)人口分布格局、提高人口城鎮(zhèn)化率中的作用是無法替代的。

4.縣城公共服務(wù)完善與城鎮(zhèn)建設(shè)一體化，是提高新型城鎮(zhèn)化水平的保證

《規(guī)劃》中指出，我國采用城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)這四個(gè)大的方面組成的綜合評價(jià)體系來衡量城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。這種評價(jià)方式要求農(nóng)村人口的“市民化”必須在保障城鎮(zhèn)人口所接受的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房同步提高的前提下進(jìn)行，同時(shí)還要保證城市管理和環(huán)境資源的改善。縣城是縣域范圍內(nèi)自然資源和社會資源最為集中的聚集地，也是所轄范圍內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)生活設(shè)施的主要提供地，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化所要求的發(fā)展指標(biāo)，關(guān)鍵就在縣城的發(fā)展。第一點(diǎn)，要完成戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距縮小百分之二的目標(biāo)，關(guān)鍵在于提高縣城對農(nóng)民工的吸引力，降低縣城的戶籍轉(zhuǎn)移門檻，擴(kuò)大縣城對農(nóng)民工社會福利的惠及范圍；第二點(diǎn)，縣城匯集了縣域范圍最先進(jìn)的教育、醫(yī)療、住房資源，因此要保障農(nóng)民工子女教育、住房、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)的全覆蓋，改善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系，必須依靠縣城的發(fā)展[6]；第三點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化要遵循集約、節(jié)能、生態(tài)的原則，縣城是土地城鎮(zhèn)化后進(jìn)行城市建設(shè)的所在地，必須保證科學(xué)合理的生產(chǎn)管理，提高可再生能源的利用率，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，完成農(nóng)村土地的高效利用?？梢?，在保障環(huán)境友好、社會和諧的前提下，縣城在統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約高效地提高新型城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)程中作用十分關(guān)鍵。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的突出作用與發(fā)展機(jī)制的制約因素

《規(guī)劃》中提到，現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已進(jìn)入到了“城市病”的爆發(fā)期，呈現(xiàn)出諸多的問題，這些因素在影響著我國城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高的同時(shí)，也制約了縣城良性的發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.城鎮(zhèn)化水平總體偏低，城鎮(zhèn)化率“虛高”

改革開放后的30年間，在工業(yè)化的推動下，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展十分迅速，城鎮(zhèn)化率年均增長1.02個(gè)百分點(diǎn)，城市常住人口增加了5.6億，城市數(shù)量增加了465個(gè)，建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加了17940個(gè)，取得了舉世矚目的成就。但是，截至2013年，我國的城鎮(zhèn)化率雖然已達(dá)到53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅僅為36%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%—90%的城鎮(zhèn)化率。同時(shí)，受制于我國龐大的人口基數(shù)，戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度等，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還存在諸多阻礙。例如，我國雖然城鎮(zhèn)化率為53.7%，但是由于我國的戶籍制度的限制和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及城市建設(shè)融合不同步等因素，城鎮(zhèn)人口中常住人口和戶籍人口相差了17.3%，這其中就包含了2.34億沒有城市戶籍的農(nóng)民工，這些工人與其隨行的家屬無法享受到城鎮(zhèn)各方面的社會保障，造成了農(nóng)民工在工作地和居住地間“鐘擺式”地遷移，繼而引發(fā)“春運(yùn)難”“留守兒童”等社會問題。另外，由于政策引導(dǎo)不足、市場需求不夠、縣城公共服務(wù)缺乏等原因，導(dǎo)致農(nóng)村的剩余勞動力大多流向了大、中城市，造成我國雖然總體的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，但占城鎮(zhèn)總?cè)丝?0%以上的縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化率卻遠(yuǎn)低于這一數(shù)值的現(xiàn)象[5]，這不僅僅違背了新型城鎮(zhèn)化著力發(fā)展中、小城市的理念，同時(shí)也成為了制約我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

2.配套保障制度不健全，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度等相關(guān)政策體制的不健全，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長久以來尚未改善，極大地延緩了新型城鎮(zhèn)化快速、穩(wěn)定發(fā)展的進(jìn)程。首先，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最大的阻礙。建國以來我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，由于在改革開放初期，戶籍改革未能與城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推動，導(dǎo)致現(xiàn)如今雖然戶籍改革歷時(shí)多年，卻仍未取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，全國2.34億農(nóng)民工中，僅有200萬人通過購房和結(jié)婚等形式獲得了城鎮(zhèn)的戶口，不足總數(shù)的1%，其余的仍處于“半市民化”狀態(tài)[1]。龐大的農(nóng)業(yè)人口在進(jìn)入城市后并沒有真正被城市吸納，在工作地和生活地間過著“候鳥式”兩地遷徙的生活，形成了我國城鎮(zhèn)化率特有的“虛高”。其次，我國現(xiàn)行的土地制度制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。我國的土地改革一波三折，2008年，黨中央在十七屆三中全會后允許農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但由于農(nóng)村土地交易市場機(jī)制不完善，截至2013年，我國農(nóng)民人均占地僅0.1公頃，農(nóng)戶每戶平均土地經(jīng)營規(guī)模僅有0.6公頃，只相當(dāng)于世界平均水平的40%，還無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模化生產(chǎn)的要求。同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低、規(guī)模小，農(nóng)民不能徹底從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中擺脫出來，也制約了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。

3.城鎮(zhèn)人口分布不合理，大城市人口過于密集

現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)人口分布密集程度呈現(xiàn)出東部大于西部，大、中城市大于小城市和縣城的特征。根據(jù)《規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，我國東、中、西部近幾年來的城鎮(zhèn)化水平比為62.2%︰48.5%︰44.8%，可見中西部基本水平持平，但東部地區(qū)占有明顯優(yōu)勢，并且近年來呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。同時(shí)我國大、中城市的城鎮(zhèn)化水平明顯高于小城市和縣城，例如，截至2013年，我國京津冀、長三角和珠三角這三個(gè)僅占3%的國土面積的城市群，卻吸納了13%的勞動人口，同時(shí)創(chuàng)造了占全國國民生產(chǎn)總值36%以上的價(jià)值[1]。這種極不平衡的城鎮(zhèn)人口分布格局與我國的自然資源結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境承載力不相符合，導(dǎo)致我國東部沿海城市資源緊缺、環(huán)境問題形勢嚴(yán)峻、人口壓力過大。與之相反，數(shù)量眾多的小城市和縣城，卻由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠完善、社會服務(wù)功能較弱，無法形成對剩余勞動力的大量聚集，造成資源和勞動力的相對閑置。根據(jù)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，城鎮(zhèn)人口50萬以上的城市聚集了近2.7億城鎮(zhèn)人口，占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的46.1%，城鎮(zhèn)人口5萬以下的縣城吸納了1.4億人，僅占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?4.3%。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)不配套

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的要求，城鎮(zhèn)配套產(chǎn)業(yè)的建設(shè)、管理服務(wù)的完善和體制機(jī)制的健全都應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步進(jìn)行，只有這樣，才能在提高土地和勞動力城鎮(zhèn)化水平的同時(shí)，也保證了土地的高效利用和農(nóng)民的完全“市民化”。但現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出，土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。根據(jù)數(shù)據(jù)資料顯示，在2000年至2011年這11年間，城鎮(zhèn)建成區(qū)域面積增長76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度，同時(shí)，雖然農(nóng)村人口總計(jì)減少了1.33億人，但是農(nóng)村建設(shè)居住用地卻增加了3045萬畝[1]，在勞動人口的“市民化”尚未落實(shí)之際，農(nóng)村土地已經(jīng)可以按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值的原用途補(bǔ)償原則掛牌出讓了，這不僅僅造成農(nóng)村土地的大量低效率粗放式地征用，浪費(fèi)了農(nóng)業(yè)耕種用地，同時(shí)也因?yàn)榕涮自O(shè)施和相關(guān)政策不完善，使得建成的地區(qū)人口密度低，形成所謂的“鬼城”“空城”。另外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的不協(xié)調(diào)還體現(xiàn)在很多城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏有效和科學(xué)的管理和服務(wù)方面。很多城市無視城市的生態(tài)建設(shè)，只重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共服務(wù)功能不完善，使得城鎮(zhèn)公共安全隱患頻發(fā)、生活環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境污染加劇，城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)不合理、不科學(xué)，不符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城的突出作用與發(fā)展機(jī)制的路徑選擇

根據(jù)《規(guī)劃》的原則指導(dǎo)，基于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制轉(zhuǎn)變、人口遷移等方面的突出作用，針對當(dāng)前限制我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素，以改善城鎮(zhèn)化“規(guī)模與質(zhì)量失衡”為目的，提出以縣城為視角的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

1.推動縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化吸納的就業(yè)空間

縣城是縣域范圍內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)要素、社會要素的聚集地，承載著城鄉(xiāng)之間的連接作用，必須利用城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用，發(fā)展縣城的產(chǎn)業(yè)，形成對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力的聚集。 要推動縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以從三方面著手：第一點(diǎn)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。縣城的優(yōu)勢在于經(jīng)濟(jì)要素豐富，自然資源充沛，把握住這一優(yōu)勢來完善縣城內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)的科技含量，從粗放的勞動力密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)移為集約的高科技含量的生產(chǎn)，提高縣城企業(yè)的就業(yè)吸納能力，擴(kuò)大就業(yè)空間和種類。第二點(diǎn)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。不要搞千篇一律的發(fā)展模式，要根據(jù)自身的自然資源和經(jīng)濟(jì)水平的狀況，按照成長性強(qiáng)、相對優(yōu)勢明顯、關(guān)聯(lián)性廣泛的原則來因地制宜地發(fā)展自身的特色產(chǎn)業(yè)，逐步形成地區(qū)內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)。第三點(diǎn)，加速發(fā)展服務(wù)業(yè)。要利用縣城聚集經(jīng)濟(jì)要素和自然資源的特殊優(yōu)勢，充分發(fā)展餐飲、物流、信息中介、教育培訓(xùn)等服務(wù)業(yè)，尤其是縣城可以作為周邊農(nóng)民科技知識教育、職業(yè)技能培訓(xùn)的中心。對服務(wù)業(yè)的大力推動在創(chuàng)造了充足的就業(yè)機(jī)遇的同時(shí)，也能提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和文化素質(zhì)，符合新型城鎮(zhèn)化對縣城發(fā)展的要求。

2.完善縣城基本公共服務(wù)，健全新型城鎮(zhèn)化社會保障體系

由于戶籍問題短期內(nèi)無法解決，農(nóng)民工在工作地和戶籍地“遷徙”的情況仍將長期存在，這就要求按照統(tǒng)籌兼顧的原則，積極地拓寬縣城基本公共服務(wù)的覆蓋面，有步驟有計(jì)劃地完成對農(nóng)民工的社會公共服務(wù)。首先，解決縣城內(nèi)農(nóng)民工子女的教育問題?？h城擁有相對豐富的教育資源，要科學(xué)合理地完善縣城的義務(wù)教育系統(tǒng)，既保障農(nóng)民工子女享受到與城鎮(zhèn)中、小學(xué)生同等受教育的權(quán)利，同時(shí)又為農(nóng)民工子女提供便捷的學(xué)籍轉(zhuǎn)移通道，讓隨行子女在工作地能順利地參加升學(xué)考試。其次，完善社會保障制度，提供職業(yè)培訓(xùn)。完善社會保險(xiǎn)制度，實(shí)行全國統(tǒng)籌，建立一個(gè)全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)系統(tǒng)，為流動人口和無戶籍人口提供繳納社會保險(xiǎn)的途徑。采取優(yōu)惠和補(bǔ)貼的辦法來鼓勵農(nóng)民工參加職業(yè)技能培訓(xùn)，并確定企業(yè)對員工進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)的義務(wù)，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)來縣城開展培訓(xùn)和教育。最后，拓寬縣城內(nèi)農(nóng)民工的住房途徑，明確企業(yè)在農(nóng)民工集中區(qū)建立職工宿舍的責(zé)任，同時(shí)利用補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策來改善農(nóng)民工的住房條件，拓寬廉租房的推廣途徑。

3.合理引導(dǎo)縣城戶籍改革，有序推動新型城鎮(zhèn)化的市民化進(jìn)程

前面已經(jīng)分析了，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平和社會發(fā)展?fàn)顩r來看，縣城都是最為合理的農(nóng)民人口城鎮(zhèn)化的地區(qū)，因此要縮小戶籍城鎮(zhèn)人口與常住城鎮(zhèn)人口的差距，改變城鎮(zhèn)化率“虛高”的現(xiàn)象，就要科學(xué)地制定縣城戶籍改革章程，逐步完成農(nóng)民的市民化。一方面，實(shí)行差別化的戶籍遷移政策。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)、資源和人口的實(shí)際情況，因地制宜地制定完善的落戶條件，基本原則應(yīng)當(dāng)是城市的規(guī)模越大，戶口遷入的門檻就越高，在保證穩(wěn)定工作和長期居住的前提下，全面開放縣城這種小規(guī)模城鎮(zhèn)的落戶條件，引導(dǎo)我國城鎮(zhèn)人口的合理布局。另一方面，完善戶籍改革制度。由于我國的城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)由來已久，戶籍改革難以一步到位。所以，以縣城為基本單位，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)水平、資源狀況和人口規(guī)模等承載能力，合理調(diào)整戶籍遷入標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)地建立戶籍遷入的評價(jià)系統(tǒng)，以保證農(nóng)村人口戶籍轉(zhuǎn)移的公開、公正。

4.加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)和諧

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)集約、節(jié)能、生態(tài)的原則，那么縣城在進(jìn)行人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，也要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，節(jié)約資源，保證生態(tài)環(huán)境不受破壞。首先，拓展供水、供熱的覆蓋面積，其中供熱盡量采用可循環(huán)的低碳方式，例如沼氣、農(nóng)作物殘?jiān)茸鳛樯a(chǎn)生活熱能的來源。其次，根據(jù)縣城自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況等，科學(xué)合理地設(shè)置污水、垃圾的處理廠，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活廢物的無公害處理，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)和諧。最后，形成城鄉(xiāng)一體化的道路是關(guān)鍵，縣城政府應(yīng)當(dāng)因地制宜地投入資金，積極主動地發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕煌ㄟ\(yùn)輸網(wǎng)，為縣域地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定硬件基礎(chǔ)?？傊滦统擎?zhèn)化就是要建設(shè)生態(tài)宜居、和諧發(fā)展、節(jié)約集約的城鎮(zhèn)，不能以犧牲環(huán)境、浪費(fèi)資源為代價(jià)發(fā)展城鎮(zhèn)化，必須保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的互動和諧。

綜上所述，根據(jù)習(xí)近平主席在2013年11月在中央城鎮(zhèn)化工作會議上所作重要講話的精神，新型城鎮(zhèn)化中縣城的發(fā)展機(jī)制就是“以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，其實(shí)質(zhì)就是利用縣城在空間地域連接、經(jīng)濟(jì)要素聚集、自然資源儲備和社會服務(wù)構(gòu)建等方面的優(yōu)勢，在全面改善城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)水平，保護(hù)自然環(huán)境、生態(tài)資源和社會人文遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步完成農(nóng)村人口的市民化，這完全符合《規(guī)劃》的精神要求，這是我國發(fā)展新型城鎮(zhèn)化一條科學(xué)可行的路徑。

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〔責(zé)任編輯：崔家善王巍〕

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