文／胡一石 王守清

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高，PPP的應(yīng)用也開始從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到公共服務(wù)更廣泛的范圍，如文化、教育和信息通信技術(shù)（ICT）領(lǐng)域。

PPP-ICT項(xiàng)目即在ICT領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用PPP模式提供ICT公共產(chǎn)品/服務(wù)的一類項(xiàng)目，其提供的產(chǎn)品/服務(wù)形式為信息和信息載體，技術(shù)密集度高，更新?lián)Q代快，這些特性決定了它的運(yùn)作方式的特殊性，了解其分類和相應(yīng)的運(yùn)作方式很有實(shí)用價(jià)值。

PPP-ICT項(xiàng)目面面觀

PPP-ICT項(xiàng)目的發(fā)展歷程不長(zhǎng)，學(xué)界和業(yè)界也未有成型和權(quán)威的類別劃分。但根據(jù)PPP的原則，項(xiàng)目的內(nèi)在特征會(huì)直接影響其運(yùn)作方式或范式的選擇。根據(jù)我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，ICT產(chǎn)業(yè)包括：①電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)。②互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)。③軟件和信息技術(shù)服務(wù)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既是按產(chǎn)業(yè)劃分，也是按技術(shù)門類劃分。①代表的是通信技術(shù)，主要解決的是網(wǎng)絡(luò)的物理層和鏈路層的問題。②代表的是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)或計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，解決的是網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用層問題。③代表的是軟件技術(shù)和電子信息技術(shù)。但PPP-ICT公共項(xiàng)目往往綜合了多種技術(shù)，難以按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單區(qū)分PPP-ICT項(xiàng)目的類別。因此，筆者從項(xiàng)目的內(nèi)在特征出發(fā)，對(duì)PPP-ICT項(xiàng)目進(jìn)行分類。

根據(jù)功能用途分類

從功能導(dǎo)向看，可分為三類：①管理類。幫助政府更好地履行管理或治理職能，如戶籍信息管理系統(tǒng)。②服務(wù)類。幫助政府更好地履行服務(wù)職能，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)測(cè)維權(quán)系統(tǒng)。③綜合類。在一個(gè)項(xiàng)目中兼具管理和服務(wù)兩種職能，如電子政務(wù)網(wǎng)站。

從功能層次看，可分為三類：①直接服務(wù)類。產(chǎn)品本身就是面向公眾的終端公共服務(wù)，如無(wú)線基站、知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)測(cè)維權(quán)系統(tǒng)等。②間接服務(wù)類。產(chǎn)品提供給公共部門，通過提升公共部門的工作效率來(lái)改善公共服務(wù)，如政府會(huì)議系統(tǒng)、文電系統(tǒng)等。③雙向服務(wù)類。既有直接服務(wù)，又有間接服務(wù)，如電子政務(wù)網(wǎng)站。

從功能輻射面看，可分為兩類：①單一類。單一業(yè)態(tài)，如智能交通管理系統(tǒng)。②綜合類，如首都公共信息平臺(tái)。

根據(jù)設(shè)施形態(tài)分類

（1）基礎(chǔ)設(shè)施。為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性的信息服務(wù)而建設(shè)，技術(shù)門類比較單一，如光纖通信傳送網(wǎng)、移動(dòng)信號(hào)基站、大型數(shù)據(jù)中心等。這類項(xiàng)目以傳輸、存儲(chǔ)原始數(shù)據(jù)為主要任務(wù)，地理覆蓋范圍廣、工程量大、造價(jià)高。

（2）軟硬件結(jié)合的信息系統(tǒng)。為提供綜合性的多來(lái)源信息服務(wù)而建設(shè)，一般由大量不同層次的軟硬件組成，結(jié)合了軟件技術(shù)、電路設(shè)計(jì)技術(shù)、控制技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)等多門類技術(shù)，如智能交通管理系統(tǒng)、智能停車管理系統(tǒng)、電子政務(wù)中心等。

（3）軟件網(wǎng)站類。為提供專業(yè)性的信息服務(wù)而建設(shè)，一般以軟件或網(wǎng)站為主，如政府門戶網(wǎng)站等。

PPP-ICT項(xiàng)目的運(yùn)作方式

胡振等認(rèn)為，根據(jù)建設(shè)期、特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)和特許經(jīng)營(yíng)期后這三個(gè)階段所有權(quán)的歸屬不同，一般PPP項(xiàng)目可以劃分為BTO、BOT、BOO三種基本范式。其研究表明，項(xiàng)目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營(yíng)期和VfM指標(biāo)與范式選擇有顯著的相關(guān)性。PPP-ICT項(xiàng)目的運(yùn)作方式符合PPP范式選擇的基本規(guī)律，也有顯著的特殊性。但因其生產(chǎn)環(huán)節(jié)專業(yè)門檻高，業(yè)務(wù)靈活，提供的產(chǎn)品有豐富的拓展空間，PPP-ICT范式的選擇日趨交叉和復(fù)雜，也出現(xiàn)了一些新形式。

范式以BOT為主趨多樣化

BOT在風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)方面的均衡性較好，是PPP中應(yīng)用最廣也最為成熟的一種范式，同樣適用于PPPICT項(xiàng)目。ICT基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目與土建類項(xiàng)目相似度高，BOT談判難度不高，如意大利布雷西亞的寬帶建設(shè)項(xiàng)目，政府與Megabeam公司簽訂BOT合同，將部分寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)交給Megabeam，特許經(jīng)營(yíng)期15年；電子政務(wù)類項(xiàng)目如南非的人力資源管理系統(tǒng)，勞工部與西門子為代表的聯(lián)合體合作，簽署了BOT合同，特許期10年。中國(guó)香港地區(qū)的ESDlife和馬來(lái)西亞的e-Perolehan項(xiàng)目也是BOT模式。

因信息服務(wù)的安全性十分重要，在很多PPP-ICT項(xiàng)目中，政府希望在與企業(yè)長(zhǎng)期合作的同時(shí)保留一定的控制權(quán)，于是采用狹義PPP的范式——政府深入介入項(xiàng)目，甚至入股。如美國(guó)的Access Indiana項(xiàng)目，印第安納州政府成立了Intelenet Commission全權(quán)負(fù)責(zé)網(wǎng)站的組織管理及與私人部門合作，另有兩個(gè)委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目做運(yùn)營(yíng)和戰(zhàn)略方向的監(jiān)管；私營(yíng)部門合作方Indiana Interactive則負(fù)責(zé)融資、研發(fā)和運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧，但政府擁有所有權(quán)，政企雙方長(zhǎng)期合作。荷蘭的阿姆斯特丹城市網(wǎng)項(xiàng)目群，政府則直接入股參與到項(xiàng)目中，但不參與項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)。

在PPP-ICT的運(yùn)作方式中，BOO也占有一席之地，如2008年之前，北京市信息化建設(shè)項(xiàng)目全部采用BOO模式，包括承載著近600萬(wàn)人口醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的北京市醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)、連接1300多家市級(jí)行政單位的北京市統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、覆蓋市、區(qū)和街道三級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的北京市社區(qū)服務(wù)公共信息平臺(tái)等。還有一些面向政府服務(wù)的軟件網(wǎng)站類項(xiàng)目則采用PFI范式甚至混合型范式。

收益方式多樣

因?yàn)镮CT項(xiàng)目提供的產(chǎn)品主要是信息形態(tài)，易于傳播、復(fù)制、改造，同時(shí)生產(chǎn)和傳輸信息的設(shè)施相對(duì)于傳統(tǒng)的土建類基礎(chǔ)設(shè)施更易于擴(kuò)展和組合，提供信息產(chǎn)品的邊際成本很低，這使得PPP-ICT項(xiàng)目的業(yè)務(wù)和收益方式遠(yuǎn)比傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目更為豐富。這在綜合信息系統(tǒng)類項(xiàng)目中體現(xiàn)得最突出。

一方面，收費(fèi)對(duì)象多。項(xiàng)目可以同時(shí)向政府和公眾甚至其他企業(yè)、團(tuán)體提供服務(wù)。如中國(guó)香港地區(qū)的ESDlife同時(shí)服務(wù)于政府、公眾和企業(yè)，分別收取三方的服務(wù)費(fèi)。另一方面，業(yè)務(wù)門類多。基于一定的軟硬件平臺(tái)，在政府許可下，可以拓展多項(xiàng)業(yè)務(wù)，如Access Indiana主要有兩類業(yè)務(wù)：①為用戶提供比以往的傳統(tǒng)方式更為便利的交易方式并對(duì)此收費(fèi)。②對(duì)基礎(chǔ)政務(wù)信息的增值業(yè)務(wù)收費(fèi)。

實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施類ICT項(xiàng)目同樣具有巨大的業(yè)務(wù)拓展空間，如有線通信網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，同一個(gè)線纜管道可以敷設(shè)多條不同用途的線纜，同一條線纜也可以提供空閑的頻段供非主營(yíng)業(yè)務(wù)使用；又如數(shù)據(jù)中心類項(xiàng)目，設(shè)施的復(fù)用率很高，在滿足公共數(shù)據(jù)存儲(chǔ)管理的同時(shí)，還可以將空閑空間出租。

特許期較短

由于ICT更新?lián)Q代較快，收益方式多樣，因而涉及移交的PPP-ICT項(xiàng)目的特許期普遍不長(zhǎng)。相對(duì)較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目也極少超過20年，其他如電子政務(wù)類項(xiàng)目雖然投資額也較大，但特許期也很少超過10年，如南非勞工部的人力資源信息管理系統(tǒng)投資2.25億美元，特許期10年；馬來(lái)西亞的e-Perolehan項(xiàng)目投資0.7億美元，特許期8年。

項(xiàng)目集群化、長(zhǎng)期化

信息化、智能化是當(dāng)今時(shí)代的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，而且ICT項(xiàng)目的產(chǎn)品邊際成本低，網(wǎng)際交換成本高，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。因此出現(xiàn)了一些極具前瞻性的PPP-ICT大型計(jì)劃和項(xiàng)目集群。

美國(guó)的大型ICT企業(yè)國(guó)家信息聯(lián)合體（National Information Consortium）與美國(guó)18個(gè)州和7個(gè)城市合作開發(fā)、運(yùn)營(yíng)電子政務(wù)項(xiàng)目，Access Indiana就是其中一個(gè)。相比單獨(dú)運(yùn)作項(xiàng)目而言，這大大降低了研發(fā)成本，也有效降低了運(yùn)營(yíng)成本。

德國(guó)的智慧城市建設(shè)大多采用PPP-ICT模式，其水平走在世界前列。智慧城市涵蓋各行各業(yè)的眾多項(xiàng)目，ICT是其中的核心。其運(yùn)作方式分兩種：一種是政府先在某個(gè)方面提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀目標(biāo)，并通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)研究，最終從若干參與者中選出合適的合作者。另一種是像德國(guó)電信、西門子、寶馬等大型企業(yè)，為了推銷本公司的某種產(chǎn)品或服務(wù)，先在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一個(gè)或幾個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，符合條件的或?qū)?xiàng)目感興趣的城市會(huì)積極參加這些企業(yè)開展的試點(diǎn)競(jìng)賽。

問題猶存

PPP模式并非萬(wàn)能，應(yīng)用到ICT項(xiàng)目中也存在一些問題。

對(duì)于純公共產(chǎn)品性質(zhì)的ICT項(xiàng)目特別是保密性較強(qiáng)的項(xiàng)目，并不適宜應(yīng)用PPP模式，如國(guó)防通信網(wǎng)等；PPP-ICT項(xiàng)目的移交不同于土建類項(xiàng)目，其殘值很可能所剩無(wú)幾；PPPICT項(xiàng)目特別是信息系統(tǒng)、軟件類項(xiàng)目的產(chǎn)出難以精確測(cè)量，給特許期和價(jià)格的確定與調(diào)整、權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管等都帶來(lái)難度；基本公共服務(wù)和增值服務(wù)之間需要但難以合理權(quán)衡，等等。

總體而言，PPP-ICT項(xiàng)目還處在萌芽期和探索期，需要政界、商界、學(xué)界共同探討，實(shí)踐并總結(jié)出一套科學(xué)可行的應(yīng)用模式。

[1] 胡振，范秀芳，董清. 公私合作（PPP）項(xiàng)目范式選擇的決策模型分析——基于SVM分類理論[J]. 西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）, 2012(4):568-571.

[2] Faizullah Khan. The Challenges of e-Government in Developing Countries:Study on Public-Private Partnership Model based on Cloud Computing [D]. 北京郵電大學(xué)，2012:58.