賀靜超

【摘要】我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)目前主要存在四個(gè)問題，即政府對(duì)學(xué)前教育成本的分擔(dān)過(guò)少，家庭對(duì)學(xué)前教育成本的負(fù)擔(dān)過(guò)重;政府分擔(dān)部分存在不公平問題;政府的投入重幼兒園硬件建設(shè)，輕幼兒園軟件建設(shè)，導(dǎo)致學(xué)前教育的質(zhì)量參差不齊;政府對(duì)已投入的資金未給予充分的監(jiān)督指導(dǎo)，導(dǎo)致學(xué)前教育財(cái)政投入效益低下。為此，研究者運(yùn)用公共產(chǎn)品、教育成本分擔(dān)、教育公平、人力資本和財(cái)政投入效益理論，對(duì)以上問題進(jìn)行深入分析。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育;成本分擔(dān);理論依據(jù);現(xiàn)實(shí)問題

【中圖分類號(hào)】G617 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? 【文章編號(hào)】1004-4604（2015）01/02-0036-06

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)學(xué)前教育的重視程度不斷提高，但學(xué)前教育發(fā)展仍然存在許多問題。就學(xué)前教育成本分擔(dān)而言，主要存在四個(gè)問題。一是政府對(duì)學(xué)前教育成本的分擔(dān)過(guò)少，家庭對(duì)學(xué)前教育成本的負(fù)擔(dān)過(guò)重。二是政府分擔(dān)部分大部分投向了優(yōu)勢(shì)地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)園所，未充分體現(xiàn)財(cái)政投入的公共財(cái)政屬性。三是政府投入重硬件，輕軟件，導(dǎo)致學(xué)前教育的質(zhì)量參差不齊。四是政府對(duì)已投入學(xué)前教育的資金未予以充分的監(jiān)督指導(dǎo)，忽視了效益問題。本文嘗試運(yùn)用公共產(chǎn)品、教育成本分擔(dān)、教育公平、人力資本和財(cái)政投入效益理論，對(duì)以上存在的學(xué)前教育成本分擔(dān)問題進(jìn)行深入分析。

一、政府分擔(dān)過(guò)少，家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重

盡管政府已經(jīng)在相關(guān)文件中將學(xué)前教育的重要性提高到關(guān)乎“國(guó)計(jì)”“民生”“未來(lái)”的高度，但是從財(cái)政投入角度看，與家庭相比，政府對(duì)學(xué)前教育成本的分擔(dān)比仍然過(guò)低。

1.學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀

在政府尚未啟動(dòng)“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的2010年以前，我國(guó)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出總量中占比甚小。如2008年，學(xué)前三年毛入園率為51.89%，預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總支出僅占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出總量的1.29%，預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)為443.38元，是小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)的16%和13%。〔1〕這種捉襟見肘的財(cái)政投入使得學(xué)前教育的發(fā)展在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期步履艱難。

值得慶幸的是，自從2010年政府啟動(dòng)“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”以來(lái)，學(xué)前教育毛入園率已上升至62.3%，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占的百分比從2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%。2011～2013年全國(guó)各地新建、改擴(kuò)建及增設(shè)小學(xué)附屬幼兒園10萬(wàn)余所，扶持企事業(yè)單位辦園、集體辦園和普惠性民辦園6.9萬(wàn)所?！?〕由此可見，政府加大對(duì)學(xué)前教育的投入迅速促進(jìn)了學(xué)前教育的發(fā)展。然而，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育的財(cái)政投入主體仍然是地市以下地方政府，中央和省級(jí)政府只起輔助作用。由于很多地方地市以下的政府財(cái)力有限，所以學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源仍然是家庭。除此之外，我國(guó)學(xué)前教育底子薄、欠賬多，目前仍然是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是隨著學(xué)前教育成本的不斷增加，幼兒園需要更大的投入才能維持基本的保教活動(dòng)，但政府的財(cái)政撥款卻未能相應(yīng)提高，導(dǎo)致家庭學(xué)前教育成本負(fù)擔(dān)仍然過(guò)重，很多弱勢(shì)群體兒童無(wú)法接受到高質(zhì)量的學(xué)前教育。這有悖于學(xué)前教育的本質(zhì)屬性——公益性和服務(wù)性。

2.基于公共產(chǎn)品理論——學(xué)前教育屬公共產(chǎn)品

在2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào)）出臺(tái)前，人們對(duì)學(xué)前教育的社會(huì)服務(wù)屬性的討論是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的。公共產(chǎn)品理論是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森于1954年在其《公共支出的純理論》一文中提出的。該理論按產(chǎn)品或服務(wù)是否具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和供給上的排他性，將全部社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。〔3〕公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)，私人產(chǎn)品是指在消費(fèi)上完全具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性且由市場(chǎng)提供的產(chǎn)品，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品則是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品。

一般而言，各國(guó)政府都視義務(wù)教育為純粹公共產(chǎn)品，由政府免費(fèi)向?qū)W生提供。盡管我們?cè)诜治隽x務(wù)教育產(chǎn)品屬性時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)作為公共產(chǎn)品，也具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性、排他性，并不完全符合公共產(chǎn)品的全部特征，但各國(guó)仍然將義務(wù)教育確定為公共產(chǎn)品，這是基于教育對(duì)社會(huì)的積極影響而定的。這同樣也是我們要視學(xué)前教育為公共產(chǎn)品對(duì)待的理論依據(jù)。

我國(guó)學(xué)者周桂勛認(rèn)為，學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，其對(duì)社會(huì)的正外部效應(yīng)遠(yuǎn)大于高等教育和中小學(xué)教育，理應(yīng)被視為公共產(chǎn)品。〔4〕的確，學(xué)前教育具有極其強(qiáng)大的外部效應(yīng)和利益的外溢性，因此，公益性是其根本屬性。世界上幾乎所有國(guó)家都優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育，尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，教育投入是稀缺資源，更應(yīng)該投向回報(bào)率最高的基礎(chǔ)教育階段。學(xué)前教育財(cái)政投入的高回報(bào)率，已被美國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)40年的成本—效益追蹤研究所證明。該研究發(fā)現(xiàn)，待兒童到27歲時(shí)，學(xué)前教育的財(cái)政投入回報(bào)率為1∶7.16;待兒童到40歲時(shí)，學(xué)前教育的財(cái)政投入回報(bào)率已高達(dá)1∶17.07，其中對(duì)個(gè)人的回報(bào)率為1∶4.17，對(duì)社會(huì)的回報(bào)率為1∶12.9?！?〕由此可見，學(xué)前教育是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的公共事業(yè)，國(guó)家、社會(huì)和家庭均從中受益。

3.基于教育成本分擔(dān)理論——學(xué)前教育成本需要分擔(dān)

教育成本分擔(dān)理論是由美國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯通于1986年在其《高等教育成本分擔(dān)金融與政策》中首次提出的。該理論指出，教育是有投資、有收益的活動(dòng)，能滿足多個(gè)主體的需要，其受益人包括國(guó)家、受教育者個(gè)人、納稅人、雇主、企業(yè)、家庭、學(xué)校。約翰·斯通由此提出了成本分擔(dān)的兩項(xiàng)基本原則，即利益獲得原則和能力支付原則?！?〕所謂利益獲得原則是根據(jù)社會(huì)和個(gè)人收益的大小來(lái)確定各自分擔(dān)的成本份額。所謂能力支付原則是以分擔(dān)能力作為確定教育成本分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。利益獲得原則與能力支付原則二者相互聯(lián)系，缺一不可。前者是指不論是直接還是間接，誰(shuí)從教育中獲得了好處和利益，誰(shuí)就該支付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，這也體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“等價(jià)交換原則”;后者是指所有從教育中獲得好處和利益的人，都應(yīng)該按其支付能力的大小來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，這體現(xiàn)了社會(huì)基本原則中的“公平原則”。

約翰·斯通的教育成本分擔(dān)理論同樣適用于學(xué)前教育。筆者認(rèn)為學(xué)前教育成本需要靠政府和家庭依據(jù)利益獲得原則和能力支付原則來(lái)合理分擔(dān)。

就利益獲得原則來(lái)說(shuō)，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人及家庭都是學(xué)前教育的受益者。學(xué)前教育對(duì)幼兒個(gè)體身心發(fā)展所具有的促進(jìn)作用是早就被證明了的，與此同時(shí)，學(xué)前教育還能夠產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。首屆聯(lián)合國(guó)教科文組織世界學(xué)前教育大會(huì)將學(xué)前教育的地位提高到了“構(gòu)筑國(guó)家財(cái)富”的高度，認(rèn)定投資學(xué)前教育比投資其他任何階段的教育擁有更大的回報(bào)。西歐國(guó)家的多項(xiàng)早期教育成本效益研究表明，投資早期教育可以降低輟學(xué)率、復(fù)讀率、對(duì)社會(huì)救濟(jì)的依賴率以及犯罪率，這些都可以節(jié)約大量公共資金。美國(guó)和西歐國(guó)家的研究都表明，政府從學(xué)前教育中獲得的利益多于家庭，因此，按照利益獲得原則，政府理應(yīng)分擔(dān)學(xué)前教育的大部分成本。然而，迄今為此，我國(guó)政府并未充分意識(shí)到自己已從學(xué)前教育中獲得巨大利益，這也許是因?yàn)樵诠策x擇理論影響下，政府視自己為“理性經(jīng)濟(jì)人”，為了追求經(jīng)濟(jì)收益的最大化，在進(jìn)行行為選擇之前會(huì)對(duì)成本和收益進(jìn)行核算，而學(xué)前教育收益具有的延遲性特點(diǎn)導(dǎo)致了政府決策的延遲。

從能力支付原則來(lái)看，需要考慮的是政府與政府間的不同支付能力、政府與家庭間的不同支付能力以及家庭與家庭間的不同支付能力。

不同地區(qū)的政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，政府間的財(cái)力大小也不盡相同，對(duì)學(xué)前教育的支付能力也會(huì)不同。近年來(lái)，我國(guó)很多地方政府對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展實(shí)行的是“獎(jiǎng)補(bǔ)政策”，結(jié)果越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)前教育就越多地得到了上級(jí)政府的投入，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣?cái)力有限，對(duì)本地區(qū)的學(xué)前教育投入顯得力不從心。因此，按照能力支付原則，中央、省級(jí)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金投入支持，以提高其對(duì)本地區(qū)學(xué)前教育的支付能力，促進(jìn)學(xué)前教育更公平地發(fā)展。

政府與家庭的支付能力對(duì)比，主要可從“支出能力”“擁有財(cái)富數(shù)量”“能力高低”三方面來(lái)考慮。〔7〕政府主要是通過(guò)稅收等渠道取得財(cái)政收入的。家庭主要是通過(guò)合法勞動(dòng)獲得可支配收入的?？陀^地說(shuō)，政府的支出能力、擁有財(cái)富數(shù)量和能力方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)家庭。富有者支付更多的教育成本是公平的?！?〕

家庭與家庭間由于受教育程度和經(jīng)濟(jì)水平等的差異，對(duì)學(xué)前教育的支付能力也是不同的。有研究表明，父母接受過(guò)高等教育且有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭因其具備對(duì)學(xué)前教育足夠的支付能力而更傾向于讓子女進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)?！?〕而一些經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭，因?qū)Ω哔|(zhì)量的學(xué)前教育不具備足夠的支付能力，不得不選擇那些低質(zhì)量的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，甚至放棄讓子女接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，造成兒童在教育起點(diǎn)的不公平。鑒于此，政府在加大學(xué)前教育成本分擔(dān)力度的同時(shí)，應(yīng)考慮重點(diǎn)扶持弱勢(shì)群體，保證弱勢(shì)群體兒童公平享受與其他兒童同等質(zhì)量的學(xué)前教育。

二、財(cái)政投入缺乏公共屬性，學(xué)前教育公平問題突出

政府財(cái)政投入的公平是保證學(xué)前教育成本得到合理分擔(dān)的重要措施。學(xué)前教育處于教育的初級(jí)階段，若這一階段的教育公平問題持續(xù)惡化下去，將會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重的社會(huì)不公平問題。

1.學(xué)前教育存在不公平問題

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入差異巨大。我國(guó)很多地方政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展實(shí)行的是“獎(jiǎng)補(bǔ)政策”。這樣一來(lái)，原本學(xué)前教育發(fā)展較好的地區(qū)在接受政府資金投入后發(fā)展得更好，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)仍然會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而無(wú)法充分發(fā)展學(xué)前教育，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

二是政府的有限資金不僅在地區(qū)投入上存在不公平，而且在對(duì)不同體制的幼兒園的投入上也存在不公平。很多地方政府通常將有限的教育經(jīng)費(fèi)投入到了公辦優(yōu)質(zhì)幼兒園，起到的是“錦上添花”的作用。例如，2011年廣州市8所機(jī)關(guān)辦幼兒園享受的政府補(bǔ)貼高達(dá)7540萬(wàn)元。事實(shí)上，民辦園與公辦園同樣承擔(dān)著普及學(xué)前教育的責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的民辦園很少得到政府投入的眷顧，以致普遍存在規(guī)模小、條件簡(jiǎn)陋、教師工資低、保教質(zhì)量差的問題。政府財(cái)政投入的傾斜政策會(huì)導(dǎo)致幼兒園質(zhì)量?jī)蓸O分化情況越來(lái)越嚴(yán)重。

2.基于教育公平理論——學(xué)前教育財(cái)政投入應(yīng)發(fā)揮公平導(dǎo)向作用

美國(guó)當(dāng)代哲學(xué)家、教育家莫提默·艾德勒把“平等”“不平等”分成兩類：一類是被環(huán)境制約的平等或不平等，另一類是被先天或后天努力程度制約的平等或不平等。前者又可以分為“機(jī)會(huì)平等”和“條件平等”兩種類型。所謂“機(jī)會(huì)平等”是指每個(gè)人都有相同的機(jī)會(huì)和出發(fā)點(diǎn)參與某項(xiàng)活動(dòng)。所謂“條件平等”也可稱作“結(jié)果平等”，是指不受機(jī)會(huì)平等影響的結(jié)果平等，這種平等只有通過(guò)立法程序和社會(huì)規(guī)范的作用才能夠?qū)崿F(xiàn)。〔10〕為了使幼兒獲得“結(jié)果平等”，教育財(cái)政作為公共財(cái)政的組成部分，應(yīng)體現(xiàn)普惠、公平的本質(zhì)。

賀拉斯·曼認(rèn)為，教育不平等是社會(huì)不平等的產(chǎn)物。他認(rèn)為人人應(yīng)該享有受教育的權(quán)利，為此，他視教育為“天賦人權(quán)”。教育是促進(jìn)人類平等的平衡器，也是社會(huì)必不可少的平衡輪。教育可以促使個(gè)體提高他們的天賦能力和社會(huì)責(zé)任感，促使每個(gè)個(gè)體都能成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人?！?1〕根據(jù)賀拉斯·曼的理論，我們認(rèn)為，教育公平不僅對(duì)受教育者個(gè)人有益，更對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安有重大意義。

學(xué)前教育財(cái)政投入的公平需要制度來(lái)保障。正如羅爾斯所說(shuō)：“為了在分配上采用純粹的程序正義的概念，有必要實(shí)際地建立和公平地管理一個(gè)正義的制度體系?！敝贫仁且粋€(gè)客觀的機(jī)制，是一種公開的規(guī)范體系，有了制度的保障，學(xué)前教育的公平才有實(shí)現(xiàn)的可能。羅爾斯指出，“公平機(jī)會(huì)的優(yōu)先意味著我們必須給那些具有較少機(jī)遇的人以機(jī)會(huì)”?！?2〕他主張對(duì)社會(huì)上處于弱勢(shì)群體的人，在資源分配上給予補(bǔ)償，使弱勢(shì)群體最終能獲得相同的生活質(zhì)量。這就是現(xiàn)在廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)和教育等各個(gè)領(lǐng)域的“補(bǔ)償原則”的理論基礎(chǔ)。在盡最大努力平等照顧每一個(gè)兒童的利益的前提下，可以根據(jù)差別原則，給予弱勢(shì)兒童更多的關(guān)懷。

目前，大部分OECD國(guó)家政府為私立幼兒園提供大量財(cái)政補(bǔ)助，這一政策的理論基礎(chǔ)是私立幼兒園分擔(dān)了政府的部分職責(zé)，提供了公共學(xué)前教育服務(wù)，政府應(yīng)保證不同類型幼兒園和就讀不同類型幼兒園的幼兒享受幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持上的公平。OECD國(guó)家的普遍做法是提供優(yōu)惠性財(cái)政政策而不是直接提供財(cái)政撥款，兒童入學(xué)補(bǔ)助發(fā)放范圍一般定位于社會(huì)中低收入階層，補(bǔ)助的金額依兒童需要而定，一般考慮父母工作和收入、家庭狀況等多種因素，采取的是“積極歧視”原則。〔13〕研究者建議我國(guó)政府借鑒OECD的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力，對(duì)學(xué)前教育不公平現(xiàn)象進(jìn)行“削峰填谷”式的糾偏，為學(xué)前教育發(fā)展薄弱地區(qū)提供“雪中送炭”的教育財(cái)政資金扶持，以促進(jìn)學(xué)前教育的公平發(fā)展。

三、財(cái)政投入重硬件輕軟件，學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊

1.學(xué)前教育財(cái)政投入忽視質(zhì)量問題

師資水平是決定學(xué)前教育質(zhì)量的核心因素。OECD的一項(xiàng)早期保教質(zhì)量調(diào)查表明，教師的高學(xué)歷與兒童的良好發(fā)展之間存在高度相關(guān)性，高學(xué)歷的教師在與兒童進(jìn)行互動(dòng)時(shí)能更好地運(yùn)用支架策略，以幫助兒童獲得最大發(fā)展?！?4〕然而，當(dāng)前我國(guó)的政府財(cái)政投入大多花在了改善硬件設(shè)施方面，對(duì)提高教師專業(yè)素養(yǎng)這一問題重視不夠，導(dǎo)致各地的學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊。例如，媒體報(bào)道，廣東有一所幼兒園的教師集體失蹤，有許多家長(zhǎng)表示該園教師在做家訪時(shí)曾向家長(zhǎng)訴說(shuō)他們的工資待遇太低，家長(zhǎng)們懷疑這一教師集體失蹤事件極有可能是與工資待遇過(guò)低有關(guān)的。又如，當(dāng)前我國(guó)幼兒園教師的學(xué)歷水平普遍偏低，尤其是部分農(nóng)村地區(qū)的幼兒園教師學(xué)歷水平更低，所以，師資力量難有保證。事實(shí)上，即使在一些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的城市地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)待遇普遍不高，對(duì)幼兒園優(yōu)秀教師的吸引力也不強(qiáng)。

2.基于人力資本理論——學(xué)前教育質(zhì)量不容忽視

人力資本理論的發(fā)展可以追溯到18世紀(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)立之初，該理論強(qiáng)調(diào)的是教育在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。該理論創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，人力資本是凝結(jié)于勞動(dòng)者身上，通過(guò)資本的投資費(fèi)用轉(zhuǎn)化而來(lái)的，表現(xiàn)為勞動(dòng)者技能和技巧的資本費(fèi)用?！?5〕舒爾茨認(rèn)為，人力資本的核心是人口質(zhì)量。美國(guó)的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家在調(diào)查學(xué)前教育對(duì)兒童長(zhǎng)期發(fā)展的影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育是最有效的預(yù)防干預(yù)手段之一，不僅對(duì)幼兒及其家庭有利，更具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因?yàn)樗饶転樯鐣?huì)創(chuàng)造高質(zhì)量的勞動(dòng)力，提高就業(yè)率，增加國(guó)家的財(cái)政收入，又有利于降低犯罪率和改善公民的健康狀況和生活質(zhì)量，有效節(jié)約公共行政、司法、醫(yī)療和福利開支，是一種高回報(bào)的人力資本投入。〔16〕

促使勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)化成人力資本的關(guān)鍵是發(fā)展教育，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)與技能。低質(zhì)量的學(xué)前教育（如“小學(xué)化”的學(xué)前教育）很難給作為潛在人力資本的兒童提供可以影響其一生發(fā)展的良好教育，也很難促成人口資源向人力資源的成功轉(zhuǎn)變?！?7〕而高質(zhì)量的學(xué)前教育離不開政府的大力投入。這是因?yàn)閷W(xué)前教育的高質(zhì)量直接與幼兒園教師的專業(yè)素質(zhì)相關(guān)，而要吸引具有較高專業(yè)素養(yǎng)的教師，需要為其提供合理的薪金待遇，這部分的資金投入需要靠政府提高對(duì)學(xué)前教育的成本分擔(dān)比來(lái)實(shí)現(xiàn)。尤其是一些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)薄弱的縣鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣茈y承擔(dān)這一經(jīng)費(fèi)，需要依靠省級(jí)和中央政府通過(guò)學(xué)前教育專項(xiàng)資金或者轉(zhuǎn)移支付的方式給予支持。

四、財(cái)政投入效益不高，有限的財(cái)政投入未獲得最大的收益

政府投入到學(xué)前教育的有限資金，因?yàn)槿狈τ行У母櫤蛦栘?zé)機(jī)制，致使投入效益不高。有效的監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)也屬學(xué)前教育成本，需要政府投入一定的人力和物力。

1.學(xué)前教育財(cái)政投入效益不高

近10年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例一直在1.3%以下?！?8〕然而，與學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)總量不足相比，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的投入效益低更是個(gè)令人沮喪的問題。

教育財(cái)政投入效益不高在公辦園的表現(xiàn)是辦園成本意識(shí)薄弱，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和社會(huì)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。在公辦園，維持性經(jīng)費(fèi)投入比例往往高于發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入比例，不利于發(fā)揮財(cái)政投入的最大效益。此外，公辦園普遍缺乏節(jié)約意識(shí)，人才、財(cái)力、物力浪費(fèi)嚴(yán)重。例如，園舍重復(fù)建設(shè)，大搞華而不實(shí)的裝修;所購(gòu)買的圖書資料利用率不高;長(zhǎng)期存在論資排輩現(xiàn)象，限制了許多優(yōu)秀青年教師的成長(zhǎng)與發(fā)展，導(dǎo)致人才流失，等等。與此同時(shí)，由于辦園經(jīng)費(fèi)靠政府的財(cái)政撥款，招生也有計(jì)劃指標(biāo)，有的公辦園逐漸養(yǎng)成了“官”氣十足、服務(wù)意識(shí)淡薄的不良習(xí)氣。

教育財(cái)政投入效益不高在普惠性民辦園的表現(xiàn)是注重硬件設(shè)施投入，忽視對(duì)師資力量的投入。一些民辦園轉(zhuǎn)變成普惠性民辦園后，為了提高競(jìng)爭(zhēng)力，將大部分財(cái)政補(bǔ)貼投入到了幼兒園室內(nèi)外硬件設(shè)施的添置上，例如戶外活動(dòng)場(chǎng)地?cái)U(kuò)建、大型戶外活動(dòng)器械增加、綠化面積擴(kuò)大等外部形象工程，留給教師專業(yè)素質(zhì)發(fā)展的資金則少之又少。然而，師資力量才是決定幼兒園保教質(zhì)量的關(guān)鍵因素。要想建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，合理的工資待遇是不可缺少的前提條件，否則一切將無(wú)從談起。

2.基于財(cái)政投入效益理論——學(xué)前教育財(cái)政投入效益有待提高

教育投入效益是指教育資源消耗與教育產(chǎn)出成果的比較，即教育投入與產(chǎn)出之比。我國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家王善邁認(rèn)為，教育是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一個(gè)有機(jī)組成部分，只有當(dāng)教育發(fā)展同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)時(shí)，教育才能在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中充分發(fā)揮作用，教育才能獲得健康發(fā)展?！?9〕王善邁指出，教育的進(jìn)行必須投入一定量的社會(huì)勞動(dòng)或社會(huì)資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下表現(xiàn)為教育投資，這是教育的物質(zhì)基礎(chǔ)。教育產(chǎn)出或教育投資的經(jīng)濟(jì)效果表現(xiàn)在兩方面。一方面是教育的直接產(chǎn)出，或教育資源的利用率，即以較少的教育投入，培養(yǎng)較多較好的勞動(dòng)力和專門人才。另一方面是教育的間接產(chǎn)出，或教育投資的經(jīng)濟(jì)效益，即教育所培養(yǎng)的勞動(dòng)力和專門人才投入社會(huì)后所引起的國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)民收入的增量、扣除教育成本后的凈收益，又分為社會(huì)和個(gè)人的收益兩部分?！?0〕單位教育投資產(chǎn)出的成果多，質(zhì)量高，或單位教育成果所費(fèi)教育投資少，表明投入效益高;反之，則表明投入效益低。

教育財(cái)政投入效益是由資金分配的合比例性和資金使用的有效性這兩大要素構(gòu)成的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置主要通過(guò)市場(chǎng)和政府兩個(gè)渠道進(jìn)行。在一定時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)資源總是稀缺的。為了能夠運(yùn)用有限的資源，更好、更全面地滿足社會(huì)的各種需求，首先要求人們對(duì)有限資源在公共部門和私人部門之間進(jìn)行合理分配。只有當(dāng)資源集中在政府手中能夠發(fā)揮更大效益時(shí)，政府占有資源才是對(duì)社會(huì)有益的，財(cái)政支出的合理規(guī)模即是對(duì)財(cái)政支出效益外在合比例性的要求?！?1〕教育，尤其是學(xué)前教育，不能完全放手交給市場(chǎng)，需要政府的宏觀調(diào)控，即政府通過(guò)財(cái)政投入與監(jiān)督來(lái)推動(dòng)學(xué)前教育的健康發(fā)展，促進(jìn)學(xué)前教育投入效益的最大化。

根據(jù)2012年的教育年鑒統(tǒng)計(jì)顯示，教育決算總經(jīng)費(fèi)是21242.10億元人民幣，而學(xué)前教育只得到632.71億元人民幣，不足總經(jīng)費(fèi)的3%。在得不到足額財(cái)政支持的情況下，想要使有限的財(cái)政投入獲得最大效益，只能訴諸財(cái)政投入的內(nèi)在合比例性，按照對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)的大小，將投入到學(xué)前教育的有限資金通過(guò)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，分配到不同領(lǐng)域。

能否找到教育財(cái)政投入的關(guān)鍵點(diǎn)，是判斷財(cái)政投入效益高低的一個(gè)重要因素。不論是園所設(shè)施，還是師資力量，都是學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的因素。其中，教師作為勞動(dòng)力和專門人才，是保證學(xué)前教育高質(zhì)量和高效益的決定性因素。因此，按照對(duì)幼兒園保教質(zhì)量貢獻(xiàn)的大小來(lái)看，教育財(cái)政投入首先應(yīng)該在師資力量方面占最大比例，也就是說(shuō)，先保障教師的工資待遇，以穩(wěn)定師資隊(duì)伍，再投入硬件設(shè)施。

教育財(cái)政投入不能“只顧耕耘，不問收獲”，需要有完善的監(jiān)督管理制度。教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)評(píng)是指對(duì)教育財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的全過(guò)程（包括教育財(cái)力資源的配置和使用）及其所產(chǎn)生的各種結(jié)果（主要指教育財(cái)力資源的配置和使用的效率與效益），以及與此相關(guān)的一切活動(dòng)所進(jìn)行的一種監(jiān)控性測(cè)量與評(píng)價(jià)。這是提高教育投入效益的有力保證，因此，需要配備相關(guān)人員，提供一定經(jīng)費(fèi)作保障?！?2〕政府部門需要完善監(jiān)督管理制度，對(duì)財(cái)政投入進(jìn)行有效跟蹤監(jiān)督，切實(shí)保障財(cái)政投入落到實(shí)處，最大限度地發(fā)揮財(cái)政投入的效益，減少浪費(fèi)。

學(xué)前教育是向終身教育的第一筆投資，是為滿足每個(gè)家庭更加廣泛的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)需要的一項(xiàng)意義遠(yuǎn)大的政策援助。如果政府能合理分擔(dān)學(xué)前教育成本，重視提高教育質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督管理，必將獲得巨大回報(bào)。

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The Study of Cost-sharing Theory in Preschool Education

He Jingchao

（College of Educational Science， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】Currently there are four main problems in cost-sharing of preschool education： the partaking of preschool education by government is far less than families; the finite part by government has unequal orientation; governments invest financially more on the “hardware” of kindergartens， less on the “software”; lack of the supervision of the financial investment results in the low benefit of preschool education. This paper intends to analyze these four problems， using theories of public goods， cost-sharing， education fairness， human capital， and investment efficiency.

【Keywords】preschool education; cost-sharing; theory evidence; current situation