莊健

依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治保障。十八屆四中全會《決定》提出，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。審計機關(guān)依照國家法律、行政法規(guī)等對本級各部門（含直屬單位）預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的真實、合法、效益性情況進行審計監(jiān)督，是政府預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)，是檢驗各部門對中央“八項規(guī)定”和國務(wù)院“約法三章”等貫徹落實情況的重要途徑。筆者結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計實踐，就其預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進行分析，提出相應(yīng)對策及建議。

一、預(yù)算執(zhí)行審計是國家機關(guān)第一位任務(wù)

《憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支進行審計監(jiān)督。《審計法》第十六條規(guī)定：審計機關(guān)對本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督。新《預(yù)算法》第八十九條規(guī)定：縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。《政府采購法》規(guī)定：審計機關(guān)應(yīng)當對政府采購進行審計監(jiān)督;政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人的有關(guān)政府采購活動，應(yīng)當接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。

二、當前部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.部門預(yù)算編制方面的問題。

（1）部門預(yù)算收入編制不完整。主要表現(xiàn)為：一是未將以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入預(yù)算管理，不能全面反映預(yù)算單位的真實收支內(nèi)容。預(yù)算法實施條例對地方政府預(yù)算的編制內(nèi)容中規(guī)定應(yīng)包括上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出。但在實際執(zhí)行中，有些預(yù)算單位未將上一年度末的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金納入當年預(yù)算。二是由于上級財政下達轉(zhuǎn)移支付資金不能提前告知，造成這部分資金收入未編入當年預(yù)算，導(dǎo)致未能全面反映預(yù)算單位的真實收支情況。預(yù)算編制不完整，容易造成財政資金“體外循環(huán)”，也容易誘發(fā)嚴重違法違紀問題發(fā)生。

（2）部門支出預(yù)算編制不細化。主要表現(xiàn)在：未落實到具體的項目執(zhí)行單位和明細子項目;無項目編制籠統(tǒng)、待分配項目資金過多的問題。

（3）未按照要求編制政府采購預(yù)算。主要表現(xiàn)在：有些地方?jīng)]有編制政府采購預(yù)算;地方政府采購預(yù)算的內(nèi)容不完整，未將屬于政府采購范圍的商品、服務(wù)編制采購預(yù)算。確定的采購方式不合規(guī)，違規(guī)采購或?qū)⒓胁少忁D(zhuǎn)為分散采購。

2.部門預(yù)算的批復(fù)方面的問題。

部門預(yù)算批復(fù)不及時。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，財政在將人大批準的部門預(yù)算下達到部門之后，主管部門應(yīng)該在15日內(nèi)及時足額批復(fù)到所屬的二、三級預(yù)算單位。主管部門是否在規(guī)定時間內(nèi)及時足額的批復(fù)，有無自行調(diào)整預(yù)算收支項目和數(shù)額，截留下級單位預(yù)算指標的問題。

3.部門預(yù)算的執(zhí)行方面的問題。

（1）公用經(jīng)費支出擠占項目經(jīng)費。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算約束力不強。一些部門單位對行政經(jīng)費支出控制不嚴，預(yù)算資金混用、占用的現(xiàn)象普遍存在。由于項目經(jīng)費使用權(quán)掌握在部門和單位手中，因此不少單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，存在項目經(jīng)費與公用經(jīng)費支出使用界限不清，一定程度上擠占了項目經(jīng)費。

（2）財政性資金的績效還有待進一步提高。主要表現(xiàn)為：下?lián)艿膶ｍ椯Y金被閑置、出借的問題，部分出借經(jīng)費用于彌補公用經(jīng)費、設(shè)備購置，財政性資金在下屬單位長期掛賬等情況，影響了資金的使用效益。二是對下屬二、三級預(yù)算單位的監(jiān)管不力。如有些部門下屬子單位較多，業(yè)務(wù)涉及面廣，收費項目多，監(jiān)督機制相對滯后，部分經(jīng)濟業(yè)務(wù)“下沉”至下屬的二、三級單位進行核算，出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象;部分單位財務(wù)管理薄弱，固定資產(chǎn)入賬不及時、賬實不一致，固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，管理不規(guī)范， 固定資產(chǎn)長期未清理等問題。

（3）公車管理及交通費用控制不嚴。主要表現(xiàn)為：有些部門未按制度規(guī)定及時對預(yù)算單位的人、車增減情況進行核實，車輛購置、編制核定未能得到有效的控制，大部分單位實際配置或使用的車輛數(shù)大于編制數(shù)，交通費用超過預(yù)算定額比例較高，個別單位交通費超過預(yù)算執(zhí)行數(shù)額較大。

部分單位車輛資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、入賬不及時，借用下屬及相關(guān)單位車輛情況較多，車輛過戶手續(xù)未辦理。對一些無法通過正常渠道報銷的費用放到公務(wù)用車維修、保養(yǎng)項目中，公務(wù)用車的成本高出社會車輛的幾倍，交通費用逐年上升。

（4）違規(guī)收費，未執(zhí)行“收支兩條線”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，部門和單位的非稅收入必須上繳財政納入預(yù)算管理，支出由同級財政按預(yù)算統(tǒng)籌安排，實行收支兩條線管理。但實際執(zhí)行中，主要表現(xiàn)為：部分單位存在越權(quán)批準設(shè)立收費、超范圍收費、超標準收費、未按規(guī)定及時足額上繳非稅收入及坐收坐支現(xiàn)象，如房屋租金收入、資產(chǎn)處置收入未上繳財政專戶，直接用于彌補單位行政經(jīng)費不足。

（5）滯留、閑置財政資金。實行國庫集中支付制度以后，財政資金通過國庫單一支付賬戶直接支付到單位和個人，減少了轉(zhuǎn)撥款的中間環(huán)節(jié)，違規(guī)撥付財政資金的現(xiàn)象大為減少，但同時也存在新的問題，主要表現(xiàn)為：將財政資金轉(zhuǎn)撥到原有的資金賬戶、不按實際進度申請撥付財政資金、少數(shù)單位編造虛假的支出事項，將財政資金調(diào)出零余額賬戶用于其他用途。截留財政資金導(dǎo)致大量資金滯留在經(jīng)費管理部門，影響了年度預(yù)算執(zhí)行率，降低了財政資金的使用效率。

三、產(chǎn)生上述問題的主要原因

上述問題的存在，既有主觀上的因素，也有體制機制等客觀因素，具體原因分析如下：

1.預(yù)算編制管理制度不夠完善。公共財政管理體制有一個逐步建立、完善的過程，預(yù)算管理的改革需要循序漸進，發(fā)展的過程中存在的一些問題需要通過不斷改革、創(chuàng)新，出臺相關(guān)的政策措施來逐步解決。近年來，財政部門每年都出臺預(yù)算編制政策，規(guī)定了預(yù)算編制原則和要求，但編制預(yù)算時沒有充分考慮影響預(yù)算收支規(guī)模、預(yù)算單位的職能性質(zhì)及其他變動的一些因素，沒有細化到具體支出內(nèi)容、支出去向、支出方式等，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不利于和國庫集中支付、政府采購等管理制度的銜接，不利于預(yù)算執(zhí)行的事中控制，也不利于項目完成后的績效評價。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏強有力的約束機制。對預(yù)算執(zhí)行還沒有明確的績效標準和考核制度，使得對行政成本控制情況的評價缺乏基礎(chǔ)。有些雖有制度規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，操作性不強，只能依靠各單位的自我約束、自我管理來控制，缺乏必要的制度約束，隨意性較大。部分支出難以區(qū)分公用經(jīng)費與項目經(jīng)費，接待費、會議費在使用中存在交叉調(diào)劑現(xiàn)象，未能真實地反映部門預(yù)算執(zhí)行的實際情況。部分資金收支未納入預(yù)算和資產(chǎn)管理不規(guī)范，少數(shù)單位將部分收支在賬外或往來賬中列收列支，游離于預(yù)算管理之外，部分專項資金沉淀在“暫存款”賬戶。同時，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，各級政府有可能制定新的政策，要求財政部門安排相應(yīng)的資金。而在大多數(shù)情況下，這些政策會形成一種強制性的支出，影響當年的財政收支平衡。

3.車輛管理制度執(zhí)行不嚴。雖然有關(guān)部門制訂了黨政機關(guān)小汽車數(shù)量配置及編制管理規(guī)定，但部分單位未能及時對各單位實際車輛增減情況進行核實，車輛購置、編制核定控制不嚴，造成大部分單位實際配置或使用的車輛大于編制數(shù)，超編的車輛資金一般通過財政安排、上級撥款、單位自籌解決。車輛管理制度的執(zhí)行與購置不嚴是交通費用大幅上漲的重要原因，近幾年的燃料費、修理費用價格等使用成本不斷上漲也是造成車輛費用逐年上升的重要因素。

四、進一步健全部門預(yù)算管理的對策

筆者認為應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理工作實際，進一步推進部門預(yù)算改革，進一步健全預(yù)算單位公用經(jīng)費管理相關(guān)配套措施，加快實現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、制度化、科學化的目標。

1.逐步建立健全科學的預(yù)算管理體系。有關(guān)職能部門應(yīng)以政府收支改革為契機，加強協(xié)調(diào)配合，形成合力，按照各自職能合理分工，嚴格按支出經(jīng)濟分類編制項目支出預(yù)算并細化到每個明細項目，切實保證預(yù)算與實際工作需要相符，不斷提高預(yù)算編制的準確度，使預(yù)算實際執(zhí)行部門和預(yù)算執(zhí)行審核部門有據(jù)可依，有據(jù)可查。按照公平、合理、透明的原則嚴格預(yù)算管理，強化預(yù)算約束力。

2.不斷提高財政資金的使用效益。應(yīng)積極探索、建立財政資金使用包括法律法規(guī)、定額標準、工作目標和程序、預(yù)算等方面的績效評價體系和考核制度，加強預(yù)算執(zhí)行分析，要注重預(yù)、決算的對比分析和決算結(jié)果的應(yīng)用，將其作為下年度預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算單位還要對一些公用支出和項目支出做定性和定量分析，找出支出中不合理因素，降低單位管理成本。建立預(yù)算執(zhí)行追蹤問效制度，進一步推進和擴大績效考評試點工作，逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算，有效控制行政經(jīng)費支出，提高預(yù)算資金的使用效益。

3.加強法制教育，嚴肅財經(jīng)法紀。各部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)強化法律意識，高度重視財務(wù)管理工作，并通過多層次教育培訓(xùn)，進一步提高有關(guān)工作人員的專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)工作能力，要充分調(diào)動財務(wù)人員的監(jiān)督積極性，改變財務(wù)部門只負責收款付款做賬的傳統(tǒng)功能，不斷完善內(nèi)部控制，努力提高財務(wù)管理水平，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

4.進一步完善預(yù)算管理監(jiān)督機制。通過實行國庫集中收付、加快推廣使用政府公務(wù)卡、建立健全消費性支出控制制度、加強信息化建設(shè)等一系列措施，從機制上進一步完善預(yù)算管理監(jiān)督機制。財政與審計部門應(yīng)對預(yù)算單位內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，以促進預(yù)算單位及時制定并完善內(nèi)控制度，從而使得內(nèi)控制度得到有效執(zhí)行。（作者單位：九江市審計局）