李建勛

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南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作：生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制

李建勛

(黃岡師范學(xué)院， 湖北 黃岡 438000)

海洋成為沿海國(guó)家拓展經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間的重要載體。南海各方幾十年來(lái)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)低敏感領(lǐng)域開(kāi)展區(qū)域合作,形成了南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制,它包括組織機(jī)制、會(huì)議機(jī)制、資金保障機(jī)制與執(zhí)行機(jī)制等組成部分。該法律機(jī)制的局限性阻礙了南海各方的進(jìn)一步合作,為了破解南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)困境，合作各方的制度選擇:中國(guó)可以發(fā)揮自己的積極作用;完善促進(jìn)區(qū)域合作的激勵(lì)與懲罰機(jī)制;建構(gòu)軟硬法有機(jī)聯(lián)系的合作法律機(jī)制等等。

南海；低敏感領(lǐng)域；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；法律機(jī)制

海洋是人類生存和發(fā)展的基本環(huán)境和重要資源。隨著陸域資源的緊張和能源的日益短缺，人類活動(dòng)的觸角不斷向海洋延伸，海洋成為沿海國(guó)家拓展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展空間的重要載體?；诖?，中共十八大提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家戰(zhàn)略，“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”成為這一戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。我國(guó)近海海域中，南海以其豐富資源和極具戰(zhàn)略意義的地理位置對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。但近幾十年來(lái)，圍繞南海衍生的各種問(wèn)題層出不窮，其中海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，其對(duì)中國(guó)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益維護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，回顧南海各方通過(guò)區(qū)域合作手段建構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的歷程，及探尋破解南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)困境的路徑選擇，對(duì)保護(hù)南海海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定、發(fā)展南海海洋經(jīng)濟(jì)和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)意義深遠(yuǎn)。

一、南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的演進(jìn)歷程

南海各方自古以來(lái)就有交往，但南海各方就海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究等低敏感領(lǐng)域開(kāi)展機(jī)制化合作則是近幾十年才有的雙贏之舉。其中，南海各方就海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行合作首開(kāi)低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作之先河。該領(lǐng)域的合作為南海各方建構(gòu)與完善低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機(jī)制奠定了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。從演進(jìn)歷程看，南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制經(jīng)過(guò)了三個(gè)發(fā)展階段：

(一)早期探索與零散規(guī)范階段(1972-1991) 此階段的肇始為1967年?yáng)|盟成立與1972年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)成立。東盟的成立為東南亞各國(guó)走向經(jīng)濟(jì)一體化和開(kāi)展海上低敏感領(lǐng)域合作奠定了基礎(chǔ)，也為東盟各國(guó)與中國(guó)在南海開(kāi)展低敏感領(lǐng)域合作創(chuàng)造了便利條件。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署成為南海周邊各國(guó)開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的倡導(dǎo)者、組織者與領(lǐng)導(dǎo)者，其成為南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作能否成功的關(guān)鍵因素。此階段的南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，合作規(guī)范主要為行動(dòng)計(jì)劃、規(guī)劃和會(huì)議決議，分散、凌亂和片面；第二，合作各方欠缺保護(hù)南海生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；第三，合作方限于泰國(guó)等五個(gè)成員國(guó)；第四，合作行動(dòng)主要針對(duì)石油污染等近海污染進(jìn)行防治；第五，合作目的旨在為建設(shè)海岸帶經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。

在印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡和泰國(guó)等五個(gè)東盟成員國(guó)的積極推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)環(huán)境理事會(huì)1977年第88(ⅴ)號(hào)決議決定為保護(hù)南海在內(nèi)的東亞區(qū)域海(East Asia Regional Sea)制定行動(dòng)保護(hù)計(jì)劃。由上述東盟五個(gè)成員國(guó)指定的專家對(duì)行動(dòng)計(jì)劃的可行性予以審查，于1981年4月在馬尼拉舉行了第一次保護(hù)南海在內(nèi)的東亞區(qū)域海洋與海岸環(huán)境政府間會(huì)議，①通過(guò)了東亞海行動(dòng)計(jì)劃(Action Plan for East Asia Seas)。該行動(dòng)計(jì)劃旨在保護(hù)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)包括南海在內(nèi)的海洋環(huán)境與海岸帶區(qū)域，促進(jìn)今世與后代人的健康和福利。行動(dòng)計(jì)劃主要為海岸帶區(qū)域的開(kāi)發(fā)提供環(huán)境無(wú)害的、全面的方法，尤其是滿足該區(qū)域需求的方法。

(二)全面協(xié)作與可持續(xù)規(guī)范階段(1992-2001) 此階段以1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)召開(kāi)為標(biāo)志，可持續(xù)發(fā)展的思想開(kāi)始深入世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)之中，成為引領(lǐng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)原則?？沙掷m(xù)發(fā)展理念也在深刻影響南海各方加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的努力。此階段的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制呈現(xiàn)出下述特點(diǎn)：第一，以新的理念(可持續(xù)發(fā)展與清潔生產(chǎn)等)為指導(dǎo)原則；第二，以新的方法(綜合管理、系統(tǒng)管理等)為新的環(huán)境管理手段；第三，機(jī)制內(nèi)容以次區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃為主；第四，機(jī)制的參與主體多元化，1994年伊始，中國(guó)等五個(gè)國(guó)家成為新的機(jī)制成員等。

雖然機(jī)制成員國(guó)形成了保護(hù)整個(gè)東亞海域的行動(dòng)計(jì)劃，但考慮到在包括南海在內(nèi)的“整個(gè)東亞海建立行動(dòng)計(jì)劃是不可能的”②，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署倡議“首先在東盟內(nèi)部建立行動(dòng)計(jì)劃、次區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃”。于是，1996年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署首倡了“南海大海洋項(xiàng)目”，其從全球環(huán)境基金(GEF)獲得資助。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署向全球環(huán)境基金秘書處(GEF Secretariat)提交了“項(xiàng)目開(kāi)發(fā)援助”建議[Project Development Funding (PDF-B)]提議對(duì)“聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署/全球環(huán)境基金《扭轉(zhuǎn)南海與泰國(guó)灣環(huán)境退化趨勢(shì)》項(xiàng)目”(UNEP/GEF South China Sea Project)進(jìn)行援助。不久，該項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)。其旨在扭轉(zhuǎn)南海與泰國(guó)灣的環(huán)境退化趨勢(shì)，參與國(guó)家包括中國(guó)、越南、泰國(guó)等七國(guó)。

(三)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理階段(2002-現(xiàn)在) 經(jīng)過(guò)20世紀(jì)最后十年的發(fā)展，南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制有了很大發(fā)展，機(jī)制的保護(hù)范圍逐步包括南海海域在內(nèi)的整個(gè)東亞海域。此階段的法律機(jī)制呈現(xiàn)出下述特點(diǎn)：其一，在深化海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)上，引入了大海洋生態(tài)系統(tǒng)管理與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，注重陸海聯(lián)系，注重治理入海河流的源頭以防治海洋陸源污染；其二，建立和實(shí)施“東亞海域環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”與“東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系計(jì)劃”；其三，將東亞區(qū)域海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，將其由一個(gè)技術(shù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向一個(gè)高級(jí)別的政策論壇轉(zhuǎn)變；其四，此階段法律機(jī)制主要由會(huì)議決議、行動(dòng)計(jì)劃與宣言等組成。

二、南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的基本構(gòu)成

南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的基本構(gòu)成即主要內(nèi)容包括組織機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、會(huì)議機(jī)制、資金保障機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制等，其中最為重要的為下述方面：

(一)組織機(jī)制 組織機(jī)制，是指組織管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)理。南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的組織機(jī)制也就是保障機(jī)制得以有效執(zhí)行的管理系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)安排及其運(yùn)行。這種機(jī)構(gòu)安排分為兩個(gè)層次：

第一，東亞海行動(dòng)計(jì)劃的組織安排。東亞海洋行動(dòng)計(jì)劃覆蓋包括南海在內(nèi)的整個(gè)東亞海域。為了保障有效實(shí)施該行動(dòng)計(jì)劃，成員國(guó)建立了制度結(jié)構(gòu)，包括東亞海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(COBSEA)、國(guó)家聯(lián)絡(luò)中心(focal points)與國(guó)家/區(qū)域機(jī)構(gòu)。其中，東亞海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用最為重要，其負(fù)責(zé)：③其一，檢查、修改與擴(kuò)展其長(zhǎng)期戰(zhàn)略；其二，就與其他區(qū)域海洋行動(dòng)計(jì)劃潛在合作領(lǐng)域提供建議；就政策問(wèn)題與制定規(guī)劃活動(dòng)的技術(shù)方面提供建議；其三，就籌措資金提供建議；其四，重點(diǎn)關(guān)注主要的沿岸與海洋環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施，重點(diǎn)關(guān)注哪些項(xiàng)目是以長(zhǎng)期戰(zhàn)略為基礎(chǔ)的，阻止小規(guī)模研究和項(xiàng)目的實(shí)施。在行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的第一個(gè)十年，東亞海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只是作為一個(gè)預(yù)算分配與認(rèn)可信托基金資助項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)而存在。目前，該機(jī)構(gòu)不是旨在制定或改變區(qū)域國(guó)家海洋政策的政策論壇，而是以“行動(dòng)為中心的規(guī)劃”的決策機(jī)構(gòu)，其旨在促進(jìn)區(qū)域的科學(xué)研究、加強(qiáng)能力建設(shè)與建立政府官員與科學(xué)家的互享網(wǎng)絡(luò)等。此外，每個(gè)參與國(guó)家都在國(guó)內(nèi)指定具體的國(guó)家聯(lián)絡(luò)中心協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)構(gòu)參與行動(dòng)計(jì)劃的溝通與交流，其在國(guó)家層面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，在區(qū)域?qū)用尕?fù)責(zé)與其他國(guó)家的交流合作及參與東亞海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)議。

第二，“UNEP/GEF南海項(xiàng)目”的管理框架?！癠NEP/GEF南海項(xiàng)目”是附屬于東亞海行動(dòng)計(jì)劃的次區(qū)域項(xiàng)目。為了有效實(shí)施該項(xiàng)目，參與國(guó)通過(guò)強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)框架(如圖1所示)予以保障。在國(guó)家層面，政府指定最著名的院校或機(jī)構(gòu)作為專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)(SEA)以執(zhí)行項(xiàng)目活動(dòng)。各國(guó)專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者都作為國(guó)家技術(shù)工作組(NTWG)的成員以確保國(guó)家內(nèi)部協(xié)作與信息交換，同時(shí)也參與區(qū)域工作組(RWG)兩年一度的工作會(huì)議。各國(guó)建立了高層次的部際委員會(huì)(IMC)以解決國(guó)家層面項(xiàng)目的政策沖突與協(xié)調(diào)。強(qiáng)化在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)也是項(xiàng)目有效實(shí)施的關(guān)鍵。在區(qū)域一級(jí)，項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)(PSC)作為項(xiàng)目的最高決策機(jī)構(gòu)，由各國(guó)代表組成，其負(fù)責(zé)項(xiàng)目活動(dòng)，包括示范項(xiàng)目的選址等。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署作為委員會(huì)秘書處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。同時(shí)，項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)(PSC)也負(fù)責(zé)子項(xiàng)目計(jì)劃與執(zhí)行的協(xié)同與整合工作。④

圖1 UNEP/GEF南海項(xiàng)目管理框架圖解

(二)會(huì)議機(jī)制 各種級(jí)別的會(huì)議成為區(qū)域國(guó)家交流信息的平臺(tái)，也成為各國(guó)達(dá)成意愿和決議的重要場(chǎng)所，各種重要的項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)制的形成都是成員國(guó)會(huì)議磋商的結(jié)晶。雖然在東亞海洋區(qū)域或南海區(qū)域，成員國(guó)達(dá)成的會(huì)議決議都不具有法律約束力，但其對(duì)達(dá)成共識(shí)、保護(hù)包括南海在內(nèi)的東亞海洋區(qū)域具有非常重要的意義。

東亞海行動(dòng)計(jì)劃的有效實(shí)施舉措主要通過(guò)下述會(huì)議形成的：東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)議；東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政府間會(huì)議；東亞海洋大會(huì)；東亞海行動(dòng)計(jì)劃政府間會(huì)議。自1982年以來(lái)，東亞海行動(dòng)計(jì)劃成員國(guó)舉辦了20次東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會(huì)議，這些會(huì)議通過(guò)和形成的一系列會(huì)議決議成為區(qū)域合作法律機(jī)制的重要內(nèi)容，其對(duì)有效實(shí)施東亞海行動(dòng)計(jì)劃起了關(guān)鍵作用。

此外，自2003年伊始，東亞海行動(dòng)計(jì)劃成員國(guó)舉辦了四次東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議(如表1所示)。這些海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議都通過(guò)了一系列極為重要的宣言、戰(zhàn)略和協(xié)議，為成員國(guó)在東亞海洋區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)和資源養(yǎng)護(hù)作了重要指引。如，2003年舉行的第一次東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議上，12個(gè)成員國(guó)通過(guò)了《東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》與《普曲加亞宣言》。此次會(huì)議上正式確定了在南海區(qū)域?qū)嵤癠NEP/GEF南海項(xiàng)目”，并就該項(xiàng)目的具體內(nèi)容及具體計(jì)劃作了規(guī)定；2006年舉行的第二次東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議上，成員國(guó)發(fā)布了重要的《海口伙伴關(guān)系宣言》，其為東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略付諸實(shí)施形成了新的框架；2009年舉行的第三次東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議上，成員國(guó)簽署了《馬尼拉宣言》，其為成員國(guó)加強(qiáng)海岸帶綜合管理、實(shí)現(xiàn)包括南海在內(nèi)的東亞海洋可持續(xù)發(fā)展及適應(yīng)氣候變化作了重要規(guī)定；2012年7月舉行的第四次東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議上，成員國(guó)圍繞基于海洋的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)等進(jìn)行了討論等。

表1 東亞海洋大會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議歷次會(huì)議及會(huì)議決議

(三)資金保障機(jī)制 項(xiàng)目資助主要由UNEP環(huán)境基金(UNEP Environment Fund)與東亞海信托基金(EAS Trust Fund)提供。東亞海行動(dòng)計(jì)劃建立了東亞海行動(dòng)計(jì)劃信托基金(The Trust Fund of the East Asian Seas Action Plan)1981年第二次政府間會(huì)議上建立旨在為行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施提供資金支持。資金來(lái)源于各國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境基金的捐贈(zèng)。會(huì)議決定1982-1983年度由成員國(guó)提供86000美元支持，以后每?jī)赡隂Q定一次捐獻(xiàn)額度。印尼起了領(lǐng)導(dǎo)作用，給東亞海洋信托基金(the East Asian Seas Trust Fund)捐贈(zèng)了30000美元，馬來(lái)西亞17000美元，菲律賓與泰國(guó)各自捐贈(zèng)了19000美元/年，新加坡只捐贈(zèng)了1000美元。新加坡的想法是：相比于整個(gè)東亞海洋，它的海岸線很短、人口很少。但新加坡從信托基金獲得了幾乎同等的資助金額以資助其科學(xué)研究。因此，在行動(dòng)計(jì)劃中存在“窮國(guó)資助富國(guó)”的現(xiàn)象。剛開(kāi)始的幾年，UNEP估計(jì)每年資助50000美元。中國(guó)與南海沿岸其他國(guó)家對(duì)東亞海洋信托基金部分年份的捐贈(zèng)如表2所示。

表2 參與國(guó)對(duì)東亞海信托基金承諾金額統(tǒng)計(jì)表格(單位：美元)⑧

(四)執(zhí)行機(jī)制 南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的執(zhí)行主要由東亞海行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)計(jì)劃予以實(shí)現(xiàn)。1981年行動(dòng)計(jì)劃主要關(guān)注基準(zhǔn)數(shù)據(jù)信息與環(huán)境評(píng)估，修改后的行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的重要性，以及為了實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)而促進(jìn)科學(xué)研究。UNEP組織對(duì)行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行了修改。修改后的行動(dòng)計(jì)劃由1994年7月25-26日舉行的第五次專家會(huì)議和1994年10月27日在曼谷舉行的全權(quán)代表會(huì)議表決通過(guò)，同時(shí)也通過(guò)了一個(gè)實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。

1994行動(dòng)計(jì)劃包括五個(gè)組成部分：科研活動(dòng)、環(huán)境管理、執(zhí)行、制度安排與資金安排。在這五個(gè)組成部分中，健全的環(huán)境管理是行動(dòng)計(jì)劃的核心，它以《21世紀(jì)議程》第17章確立的原則為基礎(chǔ)。⑨通過(guò)科研活動(dòng)所取得的數(shù)據(jù)信息將為環(huán)境管理規(guī)劃提供直接的支撐。長(zhǎng)期戰(zhàn)略[Long Term Strategy (1994-2009)]鑒于東盟框架的重新調(diào)整，UNEP準(zhǔn)備了一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略(1994-2009)和一個(gè)有關(guān)東亞海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)未來(lái)作用與運(yùn)作模式的政策文件。這兩個(gè)政策文件與修改后的行動(dòng)計(jì)劃一起成為發(fā)展與實(shí)施擴(kuò)大后的行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)文件。

為了更好實(shí)現(xiàn)東亞海行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)，成員國(guó)批準(zhǔn)了“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”(PEMSEA)，該計(jì)劃旨在通過(guò)政府間、機(jī)構(gòu)間、部門間的伙伴關(guān)系，保護(hù)維持人類生存的海洋生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)海洋和海岸帶資源的持續(xù)利用和綜合管理，從而實(shí)現(xiàn)東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。該計(jì)劃由全球環(huán)境基金(GEF)資助，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署(UNDP)協(xié)調(diào)。該計(jì)劃分為三個(gè)階段：第一階段(1994-1999)的主要工作旨在制定“東亞海污染預(yù)防和管理地區(qū)計(jì)劃”，開(kāi)展海岸帶和海洋綜合管理的試點(diǎn)工作；第二階段(2000-2007)的重點(diǎn)是執(zhí)行“東亞海洋區(qū)域環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”，在各成員國(guó)示范海岸帶和海洋綜合管理；第三階段(2008-)旨在通過(guò)“綜合管理”的途徑，實(shí)施“東亞海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。2002年2月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署建立了一個(gè)獨(dú)立的“項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”(Project Coordinating Unit，PCU)以實(shí)施該項(xiàng)目。

三、破解南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)困境之路徑選擇

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制在促進(jìn)南海區(qū)域合作、增進(jìn)互信、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面起到了積極作用，但該法律機(jī)制在實(shí)施中呈現(xiàn)出一系列不足之處：缺乏地區(qū)大國(guó)的引領(lǐng)，一直由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的集體行動(dòng)難以持續(xù)；缺失促進(jìn)南海各方有效合作的激勵(lì)機(jī)制與懲罰機(jī)制；主要由宣言、會(huì)議決議及行動(dòng)計(jì)劃等軟法性文件構(gòu)成的法律機(jī)制雖具靈活性，但欠缺法律效力，其難以對(duì)南海各方形成必要的威懾以保障區(qū)域合作的有序運(yùn)行等等。筆者認(rèn)為，為了破解這一制度困境，應(yīng)該從下述方面著手：

為了破解南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度困境，中國(guó)可以發(fā)揮大國(guó)的應(yīng)有作用。其必要性與可行性在于：其一，中國(guó)的南海生態(tài)環(huán)境權(quán)益涵蓋整個(gè)南海海域，其他各方的生態(tài)環(huán)境權(quán)益主要涉及與其海岸帶毗鄰的近海海域，其他各方缺乏在整個(gè)南海海域采取環(huán)境保護(hù)集體行動(dòng)的共同利益訴求。因此，沒(méi)有中國(guó)的參與和主導(dǎo)，很難建立覆蓋整個(gè)南海海域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制。其二，2013年10月習(xí)近平主席東南亞之行提出的“建設(shè)海上絲綢之路”賦予中國(guó)更大的機(jī)遇。路是走出來(lái)的，“海上絲綢之路”需要更多的國(guó)家參與，中國(guó)可以在彼此的合作中提出自己的寶貴經(jīng)驗(yàn)，甚至在海洋環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域先行一步。其三，南海各方(新加坡除外)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給中國(guó)提供了更大的可能。中國(guó)可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自己的國(guó)情，承擔(dān)自己的國(guó)際義務(wù)和責(zé)任。為南海各國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作作出自己的貢獻(xiàn)。

(二)完善促進(jìn)區(qū)域合作的激勵(lì)與懲罰機(jī)制 為了實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森采用“選擇性誘因(selective inducement)”作為破解集體行動(dòng)困境的重要手段?！斑x擇性誘因”亦即激勵(lì)與懲罰機(jī)制，按照奧爾森的觀點(diǎn)，它既包括正的獎(jiǎng)勵(lì)，如獎(jiǎng)品、紅利等收益，也包括負(fù)的懲罰，如罰款等制裁手段；既包括物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，如獎(jiǎng)金等經(jīng)濟(jì)利益，也包括非物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，如獲得榮譽(yù)、聲譽(yù)及社會(huì)地位等。“選擇性誘因”是指參與了集體行動(dòng)并為集體公共利益作出了貢獻(xiàn)的理性個(gè)體，既能獲得所有人都能獲得的集體公共利益的一個(gè)份額，還能獲得其他成員無(wú)法獲得的額外利益，這些利益或好處就是選擇性誘因。南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)等低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作是南海各方采取的集體行動(dòng)，作為理性個(gè)體的南海各方之所以能夠取得一系列合作成果，主要在于選擇性誘因機(jī)制起了巨大的推動(dòng)作用。南海各方都能從所提供的“選擇性誘因”獲得利益上的回報(bào)。如，南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制自20世紀(jì)80年代伊始在成員國(guó)各國(guó)境內(nèi)實(shí)施了諸多環(huán)境污染清除項(xiàng)目及海岸帶綜合管理項(xiàng)目，為合作各方防治海洋污染提供了資金與技術(shù)支持；區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為加強(qiáng)合作方的能力建設(shè)，為各國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員舉辦培訓(xùn)班等等。此外，國(guó)際聲譽(yù)與國(guó)際形象等非物質(zhì)性誘因也成為南海各方十分看重的目標(biāo)。在南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)等低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作中，違背區(qū)域合作機(jī)制將承受較大的國(guó)際輿論壓力，損害一個(gè)國(guó)家的國(guó)際聲譽(yù)與威望，而遵守區(qū)域合作機(jī)制則可以獲得國(guó)際贊譽(yù)等等。

如何加強(qiáng)與深化南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)等低敏感領(lǐng)域合作？完善激勵(lì)與懲罰機(jī)制成為重要制度舉措。筆者認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化下述方面的努力：首先，應(yīng)該強(qiáng)化合作各方的出資義務(wù)，完善資金保障機(jī)制。如上文表2所述出資已經(jīng)難以保障南海污染清除項(xiàng)目和海岸帶綜合管理項(xiàng)目的有效實(shí)施。筆者建議，應(yīng)該加大合作方的出資義務(wù)，根據(jù)各國(guó)具體國(guó)情承擔(dān)與之相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)該積極從國(guó)際組織或非政府組織獲得資金支持。只有持續(xù)穩(wěn)定的資金保障才能為合作方提供具有吸引力的選擇性誘因以激勵(lì)其采取集體行動(dòng)，破解集體行動(dòng)困境。其次，建立保障機(jī)制實(shí)施的獎(jiǎng)懲機(jī)制。由于國(guó)際社會(huì)不具備集權(quán)權(quán)威，迄今為止的南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制也不具有懲罰性約束機(jī)制，對(duì)于成員國(guó)的“違法”行為與違約行為，不具備威懾力以保障其實(shí)施，合作方履行各自義務(wù)完全出于自愿?！胺傻纳谟趯?shí)施?！比狈?qiáng)有力的獎(jiǎng)懲措施，南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該采取下述措施保障機(jī)制的執(zhí)行：對(duì)違約方施加及時(shí)履行義務(wù)、履行更多的出資義務(wù)、將違法與違約行為及時(shí)公布以影響其國(guó)際聲譽(yù)等等。

筆者認(rèn)為，南海各方應(yīng)該逐步建立軟硬法有機(jī)聯(lián)系的法律機(jī)制：首先，在已經(jīng)形成共識(shí)的合作領(lǐng)域盡快形成硬法機(jī)制。如，嚴(yán)禁向海洋傾倒廢棄物質(zhì)；嚴(yán)禁不經(jīng)處理向海洋排放生活廢水與工業(yè)廢水；嚴(yán)禁船舶污染物的直接排放；嚴(yán)禁非法、未通報(bào)及未經(jīng)規(guī)范的捕魚(yú)行為等等。其次，對(duì)于沒(méi)有形成共識(shí)，但又必須進(jìn)行合作的領(lǐng)域暫時(shí)形成軟法機(jī)制。如，氣候變化對(duì)海洋環(huán)境的影響；外來(lái)侵襲物種對(duì)海洋生態(tài)的影響；海岸帶的開(kāi)發(fā)與綜合管理等等。再次，督促區(qū)域合作方盡快簽署有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約。如，《1972年倫敦傾廢公約》、1973年《防止船舶污染公約》與1982年《海洋法公約》等。最后，完善一些具體法律制度。南海區(qū)域迄今缺乏解決陸源污染的具體有效的法律制度。迄今為止規(guī)范合作各方陸源污染排放行為的是不具有約束力的《1995年保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源活動(dòng)影響全球行動(dòng)計(jì)劃》及東亞區(qū)域海行動(dòng)計(jì)劃。雖然各國(guó)都有自己的環(huán)境保護(hù)法，但在是否有效規(guī)制海洋陸源污染方面程度不一、參差不齊，南海各方應(yīng)該逐步建立有效規(guī)制陸源污染的制度規(guī)范。

此外，南海各方應(yīng)進(jìn)一步完善資金保障機(jī)制，根據(jù)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，各方應(yīng)該逐步加大對(duì)信托基金的捐贈(zèng)比例和額度；南海各方應(yīng)完善信息公開(kāi)機(jī)制，除涉及國(guó)家機(jī)密的生態(tài)環(huán)境信息外，各方應(yīng)將可能危害南海海洋生態(tài)環(huán)境的信息及時(shí)、透明、公正地向合作方公開(kāi)；南海各方還應(yīng)通過(guò)確立更具體、有效的執(zhí)行措施以完善執(zhí)行機(jī)制等。

南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作是南海各方增進(jìn)互信、加強(qiáng)合作、破解南海困境及實(shí)現(xiàn)南海地區(qū)和平的重要舉措。南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制是南海各方在分歧中尋求共同利益最大化的智慧結(jié)晶。雖然該法律機(jī)制還不完善，但其為南海各方在低敏感領(lǐng)域廣泛開(kāi)展合作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。只要中國(guó)這只“已經(jīng)睡醒的和平獅子”在南海發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用，“21世紀(jì)的海上絲綢之路”必將是康莊大道，“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的中國(guó)海洋之夢(mèng)定將實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①NEP. OCEANS AND COASTS RELATED PROGRAMMES IN UNEP and in other INTERNATIONAL ORGANIZATIONS AND PROCESSES, NAIROBI, 29-30 AUGUST 2007.

②Sulan Chen, Instrumental and Induced Cooperation: Environmental Politics in the South China Sea 69 (Dec. 7, 2005) (unpublished Ph.D dissertation, Univ. of Maryland), http://www.lib.umd.edu/drum/bitstream/1903/3227/1/umi-umd-3053.pdf.

③The statement is made based on a comprehensive review of all the meeting agenda and reports of all the COBSEA meetings from 1981 to 1994.

④UNEP. Project Document for the UNEP/GEF South China Sea Project. www.gefweb.org，2001.

⑤REPORT OF THE FIRST REGIONAL PARTNERS WORKSHOP ON THE REGIONAL COORDINATION MECHANISMS IN THE EAST ASIAN SEAS REGION, ANNEX Ⅳ,Bangkok, Thailand, 9-10 May, 2005.

⑥中國(guó)日本朝鮮等東亞海11國(guó)部長(zhǎng)簽署《?？谛浴?，http://news.sohu.com/20061215/n247073494.shtml(于2013年8月9日訪問(wèn))。

⑦第四屆東亞海大會(huì)在韓國(guó)昌原市勝利召開(kāi)，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/hyxw/201207/t20120717_1121921.htm ，2014年1月8日訪問(wèn)。

⑧COBSEA, available at, http://www.cobsea.org/ (last visited on March 9, 2013).

⑨See para. 19 of UNEP (OCA)/EAS IG 5/6: Integrated management efforts shall draw on the spirit of Chapter 17, Agenda 21 of UNCED. The action plan should eventually see the “implementation of integrated coastal and marine management and sustainable development plans and programmes at appropriate levels.”

⑩Robert O. Keohane, After Hegemony, p240.

責(zé)任編輯 周覓

D996.9

A

1003-8078(2015)02-0004-06

2014-12-26

10.3969/j.issn.1003-8078.2015.02.02

李建勛(1971-)，男，湖南益陽(yáng)人，黃岡師范學(xué)院副教授，武漢大學(xué)法學(xué)博士。

2014年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14YJA820014；2012年教育部人文社科研究基地項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：AOCQN201223；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目基金資助，項(xiàng)目編號(hào)：09YJC820018；2009年黃岡師范學(xué)院博士基金項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：09CD152。