丁晶晶

（中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室，北京 100101）

從2011年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）以及《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》等9個配套文件，到2014年《事業(yè)單位人事管理條例》，可以發(fā)現(xiàn)：事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向已逐步清晰，即從以社會化為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以公益性為導(dǎo)向，并以公益性為基礎(chǔ)進一步分類，建立起一套適應(yīng)公益目標的分類、分層的事業(yè)單位人事制度。這一重大的歷史性轉(zhuǎn)折并不是一蹴而就的，它經(jīng)歷過一個不斷改革與調(diào)適的過程，并且不同歷史階段的改革實踐都在推動和促進著這一導(dǎo)向的誕生，同時也預(yù)示著其間必然會充滿著沖突與不平衡?？梢哉f如今的事業(yè)單位人事制度是歷史性累積的成果，因此非常有必要對改革開放三十年以來的事業(yè)單位人事制度的改革歷程進行重新的審視和評估，在總結(jié)歷史經(jīng)驗與成果的基礎(chǔ)上，進一步明確事業(yè)單位人事制度改革的基本方向和發(fā)展路徑。

一、事業(yè)單位人事制度改革的評估體系

回顧事業(yè)單位人事制度改革三十年以來的歷程，可以說事業(yè)單位人事制度一直處于不斷的探索和發(fā)展中，其基本的發(fā)展規(guī)律可以概括為：從單一模式到“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”社會化模式，當前又在向公益性模式轉(zhuǎn)變。

可以說，從1980年代開始，中央開始逐步打破按照機關(guān)辦法管理事業(yè)單位干部的單一模式，1990年代則明確了人事制度改革的思路——“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”，21世紀以來又開始推行聘用制度和崗位管理制度，最近又以公益為導(dǎo)向推動事業(yè)單位人事制度改革。從這個發(fā)展脈絡(luò)可以窺探，事業(yè)單位人事制度改革一直以搞活用人機制為核心，即要逐步打破人事關(guān)系固定化、促進聘用合同靈活化。

可見，事業(yè)單位的未來發(fā)展應(yīng)當明確的是：應(yīng)當將事業(yè)單位視為現(xiàn)代公共服務(wù)機構(gòu)，并要將公益性作為其生存與發(fā)展的基石。因此，事業(yè)單位的人事制度改革必須要在公益性的基礎(chǔ)上明確公共性特征。即應(yīng)當把事業(yè)單位的人事制度視為公共人事制度，并按照公共機構(gòu)的要求進行制度安排。在對改革開放以來三十年改革成果進行積累的同時，也要反思以往的改革。

因此，對事業(yè)單位人事制度改革的評估，可以有很多種維度，例如歷史維度、文化維度、法律維度等，也可以有很多種評估方法，例如過程對比法①具有動態(tài)性、全面性，包括始—終對比分析（前—后對比法、投射—實施后對比法、控制對象—實驗對象對比法）、始—中對比分析、有—無政策對比分析。、價值分析法②這主要包括：分析對象的選擇、功能分析和功能評價、制定和實施改進方案。。但由于事業(yè)單位本身的特殊性以及制度評價本身的特殊性，簡單來說可以從實踐維度和價值維度兩個方面來進行審視和評價。從實踐維度進行評估，就是要評估事業(yè)單位人事制度改革是否行之有效地解決了事業(yè)單位在人事管理方面存在的問題，例如官本位思想、行政化思路、不規(guī)范招聘、不公平職位晉升、人浮于事、不充分激勵等問題。從價值層面進行評估就是要看事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向是否符合事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)本身的功能定位、機構(gòu)性質(zhì)和發(fā)展思路。

二、實踐層面評估：事業(yè)單位人事制度改革逐步推進

如何從實踐層面對事業(yè)單位人事制度進行評估，應(yīng)當把握的是如何看待制度變革對實踐的影響。并且，制度對實踐的影響也必然具有正負效應(yīng)。而制度變革本身也不僅僅是改變舊制度，創(chuàng)設(shè)新制度，以新制度取代不合理制度的過程?！靶隆辈⒋碇旧砭鸵欢〞?yōu)于舊制度，也不意味著它就是改革的終點。因為新制度本身也需要時間、認知和環(huán)境的檢驗，也面臨著能否適應(yīng)實踐需要的難題。最重要的是，不管是除舊布新，還是革弊立新，制度變革的評估基礎(chǔ)應(yīng)當是制度對實踐層面的可以觀察到的影響。

因此，對事業(yè)單位人事制度改革的評估不能僅僅以改革論之，應(yīng)當從實踐層面的進展開始。對事業(yè)單位人事制度進行評估的內(nèi)容可以包括：人事制度改革的內(nèi)容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影響。對此，不僅僅局限于時間順序，而且要根據(jù)改革要點進行評估。

（一）第一部專門行政法規(guī)：《事業(yè)單位人事管理條例》（2014年）

2014年4月25日，李克強總理簽署第652號國務(wù)院令，發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》是事業(yè)單位人事管理的第一部專門行政法規(guī)。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，它的頒布實施意味著事業(yè)單位人事制度分類改革有了基本的法律依據(jù)，解決了事業(yè)單位人事管理缺少規(guī)范化管理制度的問題，也意味著事業(yè)單位人事管理正式進入法治化新軌道，并正式納入我國人事法規(guī)體系。

一直以來，相對于機關(guān)、企業(yè)的人事管理制度①《公務(wù)員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。，事業(yè)單位缺少一部專門的法律法規(guī)對其特殊的人事管理進行規(guī)定。事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，一方面是由于事業(yè)單位人事管理的復(fù)雜性，另一方面則由于對于事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的理解存在爭議很難達成共識。雖然也進行了一些事業(yè)單位人事管理方面的改革嘗試②如事業(yè)單位聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀律處分制度等制度的出臺與實施。，但缺少對事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范。③由于缺失上位法規(guī)，有關(guān)競爭上崗、培訓(xùn)、獎勵、考核、人事監(jiān)督、申訴等重要制度未能及時進行規(guī)范?！稐l例》的出臺也意味著對于前期有關(guān)事業(yè)單位人事管理方面的改革成果進行了正式的法律確認，賦予了聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀律處分制度等以“合法化”的身份④特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求。，并以更高的立法的層次和法律效力提高了事業(yè)單位人事管理的法治水平。同時，從《條例》的內(nèi)容來看，共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎勵處分、工資福利、社會保險、爭議處理、法律責任等各個方面，可見《條例》涉及到了事業(yè)單位人事管理的眾多環(huán)節(jié)，對這些管理領(lǐng)域做出了原則性規(guī)定，構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的基本制度體系和總章程，并進行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新。⑤如《條例》第40條規(guī)定，對事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀行為，任何單位或者個人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門、主管部門或者監(jiān)察機關(guān)投訴、舉報，有關(guān)部門和機關(guān)應(yīng)當及時調(diào)查處理，明確了社會公眾和事業(yè)單位職工對事業(yè)單位人事管理的監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，意義重大。同時，《條例》作為事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計，也為相關(guān)配套規(guī)章的出臺⑥例如處分規(guī)定、競爭上崗規(guī)定等配套規(guī)章即將出臺。提供了依據(jù)，有助于全面實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理法制化目標。

但是，從世界各國來看，大多數(shù)國家將類似于我國事業(yè)單位的諸如公立醫(yī)院、公立學(xué)校以及公立科研機構(gòu)等機構(gòu)視為一種特殊類型的行政組織，因而一般會將其人員視為政府雇員，相應(yīng)地對其人員的管理也一般實行與公務(wù)員統(tǒng)一的管理制度⑦一般會適用于公務(wù)員法，而非勞動法。，并且其人員必須遵守行政雇員道德準則和義務(wù)。⑧在英國，除了咨詢安撫與仲裁機構(gòu)健康與安全委員會的員工外，其他公共機構(gòu)的員工不是公務(wù)員，但適用公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定。在美國，作為聯(lián)邦獨立機構(gòu)的史密森學(xué)會和作為商業(yè)部直屬機構(gòu)的NIST完全適用美國法典有關(guān)公務(wù)員管理的規(guī)定，并遵守聯(lián)邦人事總署的有關(guān)命令。其他如歐洲大陸國家，公立大學(xué)教授也都享有公務(wù)員地位。與其他國家比較后可以發(fā)現(xiàn)，我國基于激活事業(yè)單位、提高事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，借鑒了企業(yè)管理制度，按照分類管理的原則，在事業(yè)單位實行與公務(wù)員不同的人事制度，這使得我國也成為在世界范圍內(nèi)率先對公共服務(wù)機構(gòu)人事管理進行專門規(guī)定的國家。相應(yīng)地，對事業(yè)單位人員進行分類管理也成為我國干部人事制度改革的重大探索。

（二）打破終身制：聘用制⑨ 所謂聘用制，是事業(yè)單位與職工應(yīng)當按照國家有關(guān)法律、政策的要求，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，明確聘用單位和受聘人員與工作有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的制度。推行

聘用制的推行源于2002年7月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》。截至2013年底，歷經(jīng)十余年的實施，我國事業(yè)單位聘用制度推行率、事業(yè)單位工作人員合同簽訂率均超過90%。⑩人力資源社會保障部：《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人社部網(wǎng)站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm,2014年5月。可以說，事業(yè)單位聘用制已得到全面實施。

在事業(yè)單位推行聘用制是事業(yè)單位用人制度的重大變革，是打破干部終身制的一個重大嘗試。其實質(zhì)就是對事業(yè)單位的公職人員實行定期聘用制度，其目的是為了轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，?實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。其核心和基礎(chǔ)是聘用合同管理。?涉及合同訂立與履行、合同期限、合同內(nèi)容等方面的制度規(guī)范。聘用合同由聘用單位的法定代表人或者其委托的人與受聘人員以書面形式訂立。合同內(nèi)容包括聘用合同期限；崗位及其職責要求；崗位紀律；崗位工作條件；工資待遇；聘用合同變更和終止的條件；違反聘用合同的責任。經(jīng)雙方當事人協(xié)商一致，可以在聘用合同中約定試用期、培訓(xùn)和繼續(xù)教育、知識產(chǎn)權(quán)保護、解聘提前通知時限等條款?！稐l例》專門就聘用合同的管理進行了規(guī)范和重新調(diào)整。例如，將事業(yè)單位的聘用合同期限明確為“一般不低于3年”；對初次就業(yè)人員的試用期明確為“初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立的聘用合同期限3年以上的，試用期為12個月”①引自《條例》第十三條。；將事業(yè)單位人員辭聘的6個月“等待期”的規(guī)定調(diào)整為“事業(yè)單位工作人員提前30日書面通知事業(yè)單位，可以解除聘用合同”②引自《條例》第十七條。這使事業(yè)單位工作人員辭聘告知期與公務(wù)員和企業(yè)職工一樣，均為30日告知。；對聘用合同的解除情形進行了規(guī)定，如“事業(yè)單位工作人員連續(xù)曠工超過15個工作日，或者1年內(nèi)累計曠工超過30個工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同”③引自《條例》第十五條。等。

涉及聘用合同訂立、履行、解除、終止等內(nèi)容與《條例》不一致的規(guī)定，自2014年7月1號之后起自動失效。對于《條例》未做明確規(guī)定的事項，2014年5月15日國務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源社會保障部負責人就《條例》回答記者的提問時指出《條例》未作規(guī)定的管理事項，依照《勞動合同法》及其實施條例執(zhí)行。這意味著《勞動合同法》將成為《條例》的上位法，會對事業(yè)單位的人事管理發(fā)揮一定的作用。

（三）因需設(shè)崗：崗位管理制度建立

事業(yè)單位的崗位設(shè)置管理制度的改革可以追溯到2006年7月原國家人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》的施行。自此，崗位設(shè)置管理工作在全國范圍內(nèi)全面實施，截至2013年底，全國事業(yè)單位崗位設(shè)置完成率超過90%。④人力資源社會保障部：《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人社部網(wǎng)站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm，2014年5月。

可以說，崗位設(shè)置管理的基本原則是因需設(shè)崗、結(jié)構(gòu)合理、動態(tài)調(diào)整和依法管理，其目的是為了轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，從而在事業(yè)單位內(nèi)部實現(xiàn)合理分工、科學(xué)設(shè)崗、明確職責、按崗用人?？梢姡聵I(yè)單位崗位管理的特點就是將崗位總量管理、崗位分類與崗位等級結(jié)構(gòu)比例調(diào)控、崗位最高等級控制進行結(jié)合。但新《條例》卻并未對崗位總量和結(jié)構(gòu)比例控制等做出明確規(guī)定，保留了相關(guān)改革的空間。

《條例》第五條規(guī)定：“國家建立事業(yè)單位崗位管理制度，明確崗位類別和等級?！蹦壳?，事業(yè)單位崗位可以分為三種：管理崗位⑤管理崗位是指擔負領(lǐng)導(dǎo)職責或管理任務(wù)的工作崗位。、專業(yè)技術(shù)崗位⑥專業(yè)技術(shù)崗位是指從事專業(yè)技術(shù)工作，具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平和能力要求的工作崗位。和工勤技能崗位⑦工勤技能崗位是指承擔技能操作和維護、后勤保障、服務(wù)等職責的工作崗位。。管理崗位共分10級，專業(yè)技術(shù)崗位共分13級，工勤技能崗位中技術(shù)工崗位分為5級，普通工崗位不分等級。根據(jù)職責任務(wù)和工作需要設(shè)置崗位，崗位要具有明確的名稱、職責任務(wù)、工作標準。⑧援引自《條例》第六條規(guī)定：“事業(yè)單位根據(jù)職責任務(wù)和工作需要，按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置崗位。崗位應(yīng)當具有明確的名稱、職責任務(wù)、工作標準和任職條件?！痹跀M定崗位設(shè)置方案之后，應(yīng)當報人事綜合管理部門備案⑨援引自《條例》第七條。，但方案備案并不完全是結(jié)果備案，即方案必須備案后方可實施。并且，事業(yè)單位要在崗位設(shè)置的基礎(chǔ)上來確定工資。

（四）規(guī)范進人通道：公開招聘制度施行

在《條例》公布實施之前，從《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》（2000年），到《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》（2002年），再到《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》（2005年），明確了事業(yè)單位要實行公開招聘制度。截至2013年底，事業(yè)單位公開招聘制度推行率達到了90%。⑩人力資源社會保障部：《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人社部網(wǎng)站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528_131110.htm，2014年5月。這表明事業(yè)單位的公開招聘制度已經(jīng)基本實現(xiàn)全國覆蓋。

但是，公開招聘制度在實施的過程中卻發(fā)現(xiàn)，雖不斷完善了公開招聘的方式、方法，糾正和處理了一些重大違規(guī)違紀案件，但仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。例如，公開招聘中仍然存在“蘿卜招聘”、“人情招聘”等現(xiàn)象；公開招聘的具體實施細則還有待完善；公開招聘的科學(xué)性還有待提高等問題。

《條例》的出臺，以法規(guī)形式明確了事業(yè)單位的新聘用人員必須要面向社會公開招聘。?《條例》第三章規(guī)定：“事業(yè)單位新聘用工作人員，應(yīng)當面向社會公開招聘。”這既表明了事業(yè)單位公開招聘的基本原則，也表明了公開招聘的基本方法。此外，《條例》還對公開招聘的程序進行了詳細的規(guī)定，使得招聘單位在招聘的過程中有了法定的招聘程序可以依照，有效避免了招聘過程中的隨意性和違法行為的發(fā)生。不僅如此，《條例》的出臺意味著，原先被當作違規(guī)違紀處理的招聘違規(guī)問題現(xiàn)在則構(gòu)成違法，要追究相應(yīng)的法律責任。這無疑增加了招聘單位和個人違法的成本，提高了對招聘違法違規(guī)行為的懲處力度，可以更加抑制不規(guī)范招聘行為的發(fā)生，有力推動公開招聘制度的全面實施。

（五）激勵與約束相結(jié)合：工資制度改革

改革開放之后，《條例》出臺之前，事業(yè)單位工資制度歷經(jīng)三次重大變革。第一次變革發(fā)生在1985年，此時確立了在事業(yè)單位實行與機關(guān)類似的結(jié)構(gòu)工資制；第二次變革發(fā)生在1993年，將事業(yè)單位的工資制度改為職務(wù)級別工資制；第三次變革發(fā)生在2006年，在規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序和工資制度的同時，確立了事業(yè)單位的分配制度，明確了要在事業(yè)單位推行崗位績效工資制。

一般而言，崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資①績效工資根據(jù)工作人員的實績和貢獻來確定。和津補貼構(gòu)成，其中基本工資為崗位工資②崗位工資根據(jù)工作人員所聘崗位的職責和要求來確定。和薪級工資。③薪級工資根據(jù)工作人員的工作表現(xiàn)和資歷來確定。專業(yè)技術(shù)人員和管理人員共設(shè)65個薪級；工勤人員共設(shè)40個薪級，每個薪級對應(yīng)一個工資標準。2014年，《條例》對上述崗位績效工資的構(gòu)成進行了法律確認，并提出要結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點，體現(xiàn)崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻等因素④援引自《條例》第三十二條規(guī)定。，并由“國家”建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制。⑤援引自《條例》第三十三條規(guī)定。這說明事業(yè)單位人員的收入將會由其實際的工作表現(xiàn)來確定，進而形成合理有序的收入分配格局。并且，《條例》提出“國家建立激勵與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度”⑥援引自《條例》第三十二條規(guī)定。，并無涉“統(tǒng)一”二字，這在一定程度上表明了事業(yè)單位工資會伴隨著分類推進事業(yè)單位改革的進程而逐步樹立分類管理的思路和做法⑦2011年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革的9個配套文件，其中，《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》亦明確提出，事業(yè)單位收入分配制度改革的指導(dǎo)思想是，要適應(yīng)分類推進事業(yè)單位改革的總體要求，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的工作人員收入分配制度。。也就是說，要進一步對不同類型、不同行業(yè)的事業(yè)單位實行不同的工資制度，從而實現(xiàn)分級分類管理，完善公平公正的工資體系。

三、價值層面評估：事業(yè)單位人事制度改革面臨二元沖突

對事業(yè)單位的人事制度進行價值評估就是要看事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向是否符合事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)本身的功能定位、機構(gòu)性質(zhì)和發(fā)展思路。總體而言，改革開放以來，事業(yè)單位人事制度改革主要采取了問題導(dǎo)向的改革路徑，市場化和社會化的改革路徑反過來影響了事業(yè)單位人事制度的內(nèi)在價值基礎(chǔ)，從而造成事業(yè)單位人事制度在搞活與規(guī)范、授權(quán)與監(jiān)管、統(tǒng)一與分類、公益與權(quán)益等方面存在價值沖突和政策沖突。

（一）功能定位：搞活與規(guī)范的沖突

在由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，對于事業(yè)單位的功能定位一直以來存在著搞活與規(guī)范之間的價值沖突。從20世紀九十年代開始，政界、理論界和實務(wù)界有關(guān)事業(yè)單位功能定位的觀點集中于以下幾個方面。一是事業(yè)單位作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物應(yīng)當進行改革以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要⑧1980年1月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支、反對浪費的通知》可看作開啟這一改革進程的早期案例。該通知提出，一切有條件組織收入的事業(yè)單位，都要積極挖掘潛力，從擴大服務(wù)項目中，合理地組織收入，以解決經(jīng)費不足的問題，促進事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)用科研單位和設(shè)計單位要積極創(chuàng)造條件，改為企業(yè)經(jīng)營，不僅不用國家的錢，還要力爭上繳利潤。；二是事業(yè)單位應(yīng)與經(jīng)濟組織一樣要提供產(chǎn)品和服務(wù)，并具備相應(yīng)的盈利能力以維持自我的生存和發(fā)展；⑨1992年6月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出，對事業(yè)單位實行“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，不能過多依賴國家投資；事業(yè)單位應(yīng)實行企業(yè)化經(jīng)營，“現(xiàn)有的大部分福利型、公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，實行企業(yè)化管理”。朱光明認為，事業(yè)單位不能完全等同于非營利組織，其機構(gòu)性質(zhì)還是國有的，因而其可以發(fā)生變化的是“非營利機構(gòu)”經(jīng)營管理機制的引進。援引自：朱光明：《非營利機構(gòu)與我國事業(yè)單位改革的目標選擇》，《中國行政管理》2004年第3期。三是要按照社會化原則來發(fā)展事業(yè)單位①1996年7月，《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》提出，事業(yè)單位改革的基本思路是：確立科學(xué)化的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。1998年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明提出，對事業(yè)單位，除教育單位和極少數(shù)需要由財政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧。即事業(yè)單位應(yīng)步入市場，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，更多引入市場機制，參與市場競爭。；四是事業(yè)單位應(yīng)被視為社會組織②王名：《非營利組織及其對中國事業(yè)單位改革的意義》，《學(xué)會》2005年第2期。；五是應(yīng)將事業(yè)單位視為公共部門進行統(tǒng)一規(guī)范。③李建忠：《公益目標及其實現(xiàn)機制:事業(yè)單位分類改革的核心問題》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

這些不同觀點的存在，充分表明了在事業(yè)單位的功能定位方面一直存在著搞活與規(guī)范之間的二元沖突，即一方面給予一定的政策空間，采取將事業(yè)單位直接推向市場或者由事業(yè)單位來主辦企業(yè)的方式來進行創(chuàng)收；另一方面又不能賦予事業(yè)單位以獨立的市場主體身份，并且還會受到作為公共部門的人事、財政方面的種種限制。這種二元矛盾使得長期以來對于事業(yè)單位的功能定位比較模糊，并直接影響了事業(yè)單位的發(fā)展導(dǎo)向。

同時，這些針對事業(yè)單位功能定位的改革導(dǎo)向?qū)κ聵I(yè)單位人事制度改革的政策選擇帶來了根本性的影響，即不同的事業(yè)單位改革導(dǎo)向決定了不同的事業(yè)單位人事制度選擇與安排。在市場化導(dǎo)向的影響下，20世紀八十年代提出了干部分類管理，20世紀九十年代提出了“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的人事制度改革思路。在社會化導(dǎo)向的影響下，本世紀初推行以聘用制為重點的人事制度改革。④2000年，中組部、人事部《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》提出，要通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，增強事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力，減輕國家財政負擔。在市場化和社會化這兩種導(dǎo)向的指引下，事業(yè)單位人事制度改革在很長一段時間內(nèi)是將“轉(zhuǎn)變用人機制，搞活用人制度”作為改革的核心。

隨著2011年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》出臺，對事業(yè)單位改革的目標調(diào)整到從“社會化”導(dǎo)向轉(zhuǎn)向?qū)嫘缘幕貧w，即把建設(shè)“基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正”的中國特色公益服務(wù)體系作為事業(yè)單位改革的核心目標。這意味著新一輪的事業(yè)單位人事制度改革的推進，事業(yè)單位人事制度要在公益性的總體要求之下重新進行目標定位和模式選擇。

（二）用人自主權(quán)：授權(quán)與監(jiān)管的平衡

值得注意的是，事業(yè)單位的整體改革思路雖然要明確政事分開⑤目前，政事分開有多種理解：一是公共管理與公共服務(wù)職能分開，前者運用公共權(quán)力實施行政管理，后者利用公共資源提供公共服務(wù)；二是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開，政府對事業(yè)發(fā)展進行決策并進行監(jiān)督，事業(yè)單位負責具體實施公共服務(wù)；三是出資人職能與公共管理職能分離，政府對事業(yè)單位僅僅從舉辦者的角度進行管理；四是機構(gòu)分離，即授予事業(yè)單位完全獨立的法人地位，直接對社會公眾（或代表機構(gòu)）負責，而不再作為政府部門下屬機構(gòu)。、管辦分離，即對事業(yè)單位進行一定程度上的授權(quán)，但這并不意味著就不需要對事業(yè)單位進行監(jiān)管與規(guī)范。事業(yè)單位同政府一樣，都是作為公共機構(gòu)的一種，其二者之間應(yīng)該既是相互統(tǒng)一的有機整體，也在人、財、物以及服務(wù)方面進行事權(quán)劃分。也就是說，事業(yè)單位與政府之間要進行職能上的分工與協(xié)作，進而在授權(quán)與監(jiān)管之間達到一種平衡狀態(tài)。既而在不同的“分工”模式下，不同事業(yè)單位可采取不同的人事制度模式。

用人自主權(quán)是近年來事業(yè)單位人事制度改革的核心之一，總的改革方向一直處于授權(quán)與監(jiān)管的兩極之間。即一方面賦予事業(yè)單位一定的用人自主權(quán)，搞活事業(yè)單位人事制度；另一方面采用編制、工資總額等方式對事業(yè)單位的用人自主權(quán)進行限制。但限制并不等同于監(jiān)管，在公開招聘、人員晉升方面的違規(guī)現(xiàn)象并未減少，這說明目前依然缺少對事業(yè)單位用人自主權(quán)的有效監(jiān)管。如何在授權(quán)與監(jiān)管之間找到一個平衡點，是確保事業(yè)單位用人自主權(quán)的重要內(nèi)容。

賦予事業(yè)單位用人自主權(quán)這一改革理念，在社會上達成的共識可以概括為：要在事業(yè)單位實現(xiàn)“人員能進能出、職務(wù)能上能下、收入能多能少”。按照原先的政策設(shè)想，“能進能出”可以通過定期聘用實現(xiàn)，“能上能下”可以通過競爭上崗實現(xiàn)，“能多能少”可以通過績效工資實現(xiàn)。但在實際的實施過程中，事業(yè)單位作為公有制單位，其作為公共機構(gòu)身份的屬性使得它并沒有徹底實現(xiàn)這些政策目標。例如，聘用制成效僅僅體現(xiàn)在聘用合同的簽訂率上，但合同內(nèi)容里的實質(zhì)效用以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒有得到充分體現(xiàn)。為此，這些政策實施效果的不力使得政府不得不進一步加強控制，例如政府逐步強化了對事業(yè)單位人員編制、公開招聘、工資總量、崗位總量和崗位結(jié)構(gòu)比例控制等約束性的政策和規(guī)范。

因此，造成這一現(xiàn)象的原因在于在不同的制度之間，甚至在同一制度的內(nèi)部依然還存在搞活與限制、授權(quán)與監(jiān)管的價值沖突，這一價值沖突使得政策的操作性不強、效用低等現(xiàn)象較為普遍。這就需要對事業(yè)單位的用人自主權(quán)進行重新權(quán)衡，在授權(quán)與監(jiān)管之間找到契合點，以確定事業(yè)單位用人自主權(quán)的范圍與程度。例如，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)要求明確理事會等的人事權(quán)，取消行政級別要求有替代性的職員職級管理模式并調(diào)整干部管理權(quán)限，消除官本位必須提高專業(yè)人員的激勵強度，都需要通過深化人事制度改革進行研究和回應(yīng)。

（三）人事分類的標準界定：統(tǒng)一與分類的選擇

自十三大提出干部分類管理，事業(yè)單位人事管理就逐漸從與黨政干部相統(tǒng)一的單一管理模式中脫離出來。①1987年黨的十三大提出：“進行干部人事制度的改革，就是要對‘國家干部’進行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督?！贝撕?，從十四大提出推進事業(yè)單位的分類管理②1992年黨的十四大提出，按照機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。，到黨的十七大、十七屆二中、四中全會再到十八屆三中全會③十八屆三中全會決定提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。”都明確提出，要分類推進事業(yè)單位人事制度改革。分類不僅成為事業(yè)單位的工具，也成為人事制度改革的主要工具。所謂人事制度分類，就是要建立符合不同行業(yè)、崗位、人員的人事制度。

在這一人事制度分類的指導(dǎo)下，我國的機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)實行不同的人事管理制度，在事業(yè)單位內(nèi)部的不同行業(yè)間也在逐步探索各具特點的人事管理制度，如在教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)都在一定程度和范圍內(nèi)實踐著不同的人事管理制度。

行業(yè)分類管理的人事制度源于一種觀念，即不同行業(yè)、職業(yè)的人員特點和成長規(guī)律是不同的。不同的行業(yè)特點是否應(yīng)成為分類管理的必然，這建立在事業(yè)單位作為公共機構(gòu)的一種類型，其內(nèi)部的各個行業(yè)間并不存在可以統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)。

但是在事業(yè)單位的成立之初，它作為公共服務(wù)的提供者的身份是非常明確的，其作為公共機構(gòu)，它的人事制度必然是不同于其他的非公共機構(gòu)的，因此事業(yè)單位內(nèi)部并不會因為行業(yè)的不同而抹殺了其統(tǒng)一性。再者，如果分類的結(jié)果使得特定職業(yè)群體能夠享受其他群體暫時不能擁有的特殊的政策優(yōu)惠或政策豁免權(quán)，那么就應(yīng)重新考慮是否應(yīng)該進行分類。

因此，事業(yè)單位人事分類并不能簡單地以行業(yè)間的不同來進行分類管理，也不能簡單地用一刀切的思想進行統(tǒng)一。不能把分類本身視為事業(yè)單位人事制度改革的目標，而是應(yīng)該將其視為一種管理工具和手段。未來事業(yè)單位人事分類改革，必須要明確分類的限度，即分類分到什么程度更為合適；同時還要確立統(tǒng)一的分類標準，避免人事管理制度混亂；還必須關(guān)注分類帶來的不同群體間公平性問題，避免不同行業(yè)、單位間的攀比、投機。

（四）社會利益與個人權(quán)益：公益和權(quán)益的權(quán)衡

事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)，保持其公益性是其安身立命之本，也是下一步改革的基本方向，事業(yè)單位人事制度的改革也必然要在公益性的軌道上進一步深化。而人事制度的改革必然會涉及到事業(yè)單位工作人員的切身利益，這就使得事業(yè)單位必須要在社會利益和職工的個人權(quán)益之間進行利益關(guān)系的調(diào)整。對事業(yè)單位工作人員的權(quán)益進行保護，可以保持公益服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定和高質(zhì)量的提供，進而可以更好地長久實現(xiàn)社會公益性的目標。

從西方發(fā)達國家來看，一旦出臺觸及到公共機構(gòu)工作人員的基本權(quán)益的舉措，例如績效工資、延遲退休年齡，罷工等現(xiàn)象就會時見報端。從我國來看，因人事制度改革而引起的上訪等群體性事件以至暴力沖突也不乏先例。因此，在對事業(yè)單位人事制度進行深入改革的過程中，必須要對事業(yè)單位工作人員的權(quán)益進行保障，以達到與社會公益目標之間的利益平衡。

由于我國事業(yè)單位人事制度改革主要來自于政府單方面的自上而下的推動，事業(yè)單位及其工作人員以及普通社會公眾的參與不足，因此政府在對事業(yè)單位人事制度進行改革的同時，應(yīng)充分聽取和吸收事業(yè)單位工作人員和社會公眾的意見和建議，以避免一些改革對事業(yè)單位工作人員職業(yè)生涯和權(quán)益造成較大影響。目前來看，聘用制的改革打破了終身制，一定程度上也增加了事業(yè)單位工作人員的職業(yè)風險；崗位結(jié)構(gòu)比例的控制也相對減少了晉升的空間并加大了晉升的難度；社保并軌的改革也引發(fā)了事業(yè)單位工作人員對今后退休待遇是否會降低的擔憂。這一系列的改革不得不讓一些人將改革視為“減量改革”。事業(yè)單位人事管理制度改革的基本精神應(yīng)為：事業(yè)單位人事制度改革并不是要有損于事業(yè)單位工作人員的利益與權(quán)益，而是要更加保護好他們的權(quán)益和利益。因此，事業(yè)單位人事制度改革并不會單純從公共利益的角度出發(fā)，還應(yīng)會對職工權(quán)益的影響加以審慎對待。

總之，事業(yè)單位人事制度改革應(yīng)根據(jù)我國事業(yè)單位總體改革的戰(zhàn)略目標，從事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)的基本定位出發(fā)，遵循公共服務(wù)機構(gòu)的基本管理規(guī)律，重新選擇改革的模式和路徑。