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中國協(xié)商民主制度的完善與國家治理能力的提升

2015-03-18 05:32
關鍵詞:協(xié)商民主群眾

孫 曉 霞

(1.中國社會科學院 馬克思主義研究院,北京100732;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 黨委辦公室,北京100029)

2015年1月,中共中央頒發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》,其中明確指出:“加強協(xié)商民主建設,有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權利,有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]中國協(xié)商民主制度是“中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)”[2],是人民民主的重要形式,是廣納眾言、廣集民智,形成共識、增強合力的重要方式,是提升國家治理能力的內(nèi)在要求和重要方略。

一、完善協(xié)商民主制度是提升國家治理能力的重要保證

第一,協(xié)商民主是人民民主的重要形式。協(xié)商民主理論興起于20世紀80至90年代,它強調(diào)參與、平等、尊重、包容、公開、理性,強調(diào)利益相關者的普遍參與,強調(diào)以理服人、達成共識等責任。尤爾根·哈貝馬斯(Jürgen Habermas)認為,在協(xié)商民主過程中,“原則上沒有任何人可以排除在外;有可能被決策所影響的任何人都具有同等的機會進入和參加討論”[3]。馬修·費斯廷斯泰因(Matthew Festenstein)認為,在協(xié)調(diào)民主條件下,“存在持續(xù)共存的共同責任;提供理由說服協(xié)商過程中所有其他參與者的責任;具有對其他理由和觀點作出回應的責任;根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點和理由修正各種建議以實現(xiàn)共同接受建議的責任”[4]。

社會主義協(xié)商民主與中華民族長期形成的天下為公的思想一脈相承,并于新民主主義革命時期逐步醞釀??谷諔?zhàn)爭時期,抗日根據(jù)地的共產(chǎn)黨員、黨外進步人士、中間派人士組成的“三三制”政權可以視為社會主義協(xié)商民主的淵源。1949年中國人民政治協(xié)商會議的召開標志著協(xié)商民主在制度上生根,并開始在全國范圍內(nèi)實施。1954年全國人民代表大會召開后,人民政協(xié)作為多黨合作的政治協(xié)商機構和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮作用,協(xié)商民主與選舉民主并行,共同推進中國政治民主的發(fā)展進程。

中國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民,人民群眾依法享有管理國家和社會事務的民主權利。毛澤東指出:“我們的國家制度是人民民主專政,民主是商量辦事,不是獨裁?!保?]人民群眾行使民主權利,參與國家與社會治理主要有兩種方式:一是通過選舉代表參與管理,即選舉民主,選舉全國人大代表、地方人大代表和社區(qū)代表分別參與國家事務、地方事務和自身組織的管理;二是直接參與對話與協(xié)商的協(xié)商民主,協(xié)商民主能夠彌補選舉民主精英化傾向和決策中非此即彼等不足。

習近平總書記強調(diào)指出:“人民是否享有民主權利,要看人民是否在選舉時有投票的權利,也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利;要看人民有沒有進行民主選舉的權利,也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序,而且需要完整的參與實踐。人民當家作主必須具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和國家治理上來?!保?]協(xié)商民主是人民民主的重要形式,通過協(xié)商對話,不僅能夠發(fā)揚“從群眾中來,到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng),重大情況和問題讓人民群眾知道和參與討論,而且能夠反映人民群眾的呼聲吁求,溝通協(xié)調(diào)群眾之間的具體利益和具體意見。

第二,協(xié)商民主可以提高社會共識,為國家治理提供社會基礎。社會主義協(xié)商民主是“在中國共產(chǎn)黨領導下,人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商,努力形成共識的重要民主形式”[1]。由此可以看出,協(xié)商民主的前提是堅持中國共產(chǎn)黨的領導,協(xié)商主體是人民內(nèi)部各方面進行協(xié)商,協(xié)商的范圍是改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和事關人民群眾切身利益的實際問題,協(xié)商的時間是決策之前和決策之后,協(xié)商要達成的直接結果是形成共識。

中國共產(chǎn)黨要加強領導力,通過協(xié)商民主加強社會共識是一條重要途徑。中國共產(chǎn)黨是凝聚起全國各族人民的思想和力量齊心協(xié)力地推進中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。黨的凝聚力、向心力、號召力是在長期的革命和建設中形成的,形成的根本保證是黨代表最廣大人民的利益,能夠團結一切可以團結的力量。在這一過程中,發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢也起著重要作用。通過協(xié)商民主形式,中國共產(chǎn)黨深入群眾,傾聽民意,匯聚民智,尊重人民的首創(chuàng)精神,遇事與人民商量,有事好商量,遇事多商量,與廣大人民群眾達成共識。這種共識形成的過程就是黨的領導力提高和民心凝聚的過程。

當前,中國發(fā)展面臨著新的國際國內(nèi)環(huán)境,世界局勢穩(wěn)定深刻變動,中國社會急劇轉(zhuǎn)型,思想領域復雜變化。國際上,以美國為首的西方國家戰(zhàn)略中心東移,屢屢在中國周邊制造事端,在意識形態(tài)領域加緊滲透,暗中操縱國內(nèi)敵對勢力非法活動,試圖阻撓中國的和平與發(fā)展。國內(nèi)全面深化改革發(fā)展面臨一系列矛盾和問題,科技創(chuàng)新能力不足,產(chǎn)業(yè)結構不合理,環(huán)境污染嚴重,居民收入差距不斷加大,區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡。中國社會處于改革攻堅期、社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期三期疊加的局面,利益格局深度變遷,社會矛盾復雜多變,人民的政治參與意識不斷增強。在這種情況下,形成利益的最大公約數(shù),達成廣泛共識非常重要。協(xié)商民主的過程是形成共識的過程,是上情下達、下情上達、彼此溝通、互相理解的過程,是群策群力、廣納眾言、廣集民智、增強合力的過程。眾人的事情眾人協(xié)商,在自主充分的商量后達成的意見、形成的決策更有說服力、感召力和凝聚力。

二、完善協(xié)商民主制度是提升國家治理能力的內(nèi)在要求

第一,完善協(xié)商民主制度是提升國家治理能力的重要內(nèi)容。國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”[7],是國家的執(zhí)行能力,是達成國家治理目標的能力。中國國家治理目標是2012年十八屆中央政治局常委同中外記者見面時指出的“人民對美好生活的向往”,是國家富強、民族振興、人民幸福的中國夢,是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”的現(xiàn)代化。提升國家治理能力,就是要提升達成上述目標的能力,接受實踐檢驗,實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標的能力。

國家治理能力包括三個方面,國家機構履職能力,人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力,運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力[8]。其中,人民群眾依法管理國家、經(jīng)濟社會文化、自身事務的能力直接體現(xiàn)人民民主和人民當家作主?!懊裰髡蔚暮诵膯栴}是人民的政治參與,人民的參與過程是實現(xiàn)民主的根本途徑。參與本身就是一種人民行使民主權利的表現(xiàn)?!保?]人民群眾的政治參與方式有多種,既要通過選舉民主選出各級人大代表行使政治權利,也要協(xié)商民主、基層民主等直接參與政治,特別在關系群眾切身利益的基層事務中更要充分表達意愿,形成共識。

人民群眾通過協(xié)商民主參加公共事務管理,是提升國家治理能力的重要途徑。協(xié)商的過程是宣傳群眾、發(fā)動群眾的過程,能夠讓社會各界更充分了解和接受黨和國家的路線方針政策,提高管理、決策等公共權力運行的透明度,增強人民的信任度和政府的公信力。協(xié)商民主突出人民群眾的政治參與,強調(diào)人民群眾的利益表達和建言獻策,服務于社會主義民主決策,使決策真正成為共識、智慧的凝聚,具有廣泛堅實的群眾基礎。建立常態(tài)化、多層次的協(xié)商對話機制,能夠兼聽則明,形成發(fā)現(xiàn)錯誤和改正偏見的機制,有效克服決策中信息不對稱不全面的弊端,提高決策科學化水平;能夠了解社情民意,把握社會動態(tài),將各階層人民群眾的需求和主張納入國家決策,提高決策的民主化水平,從而增強國家治理能力。

第二,提升國家治理能力必須完善協(xié)商民主制度。從20世紀80年代開始,“世界上許多國家和地區(qū)開始嘗試重新配置公共權力,試圖通過向社會組織、私營部門等開放權力的方式來提高國家管理的彈性與韌性。這股潮流被學術界總結為由‘統(tǒng)治’向‘治理’的轉(zhuǎn)變”[10]5。治理與統(tǒng)治雖一字之差,但包含的理念大相徑庭。治理的主體多元,不僅包括政府及其他國家公共權力機關,還包括社會團體、組織以及公民個人,而統(tǒng)治的主體是政府等代表公共權力的行政機關。治理的方式多樣,可以是自上而下的強制,也可以是平等互動的協(xié)商,而統(tǒng)治毋庸置疑是自上而下的強制,強調(diào)上傳下達,令行禁止。治理的客體廣泛立體,治黨治國治軍,治理經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面,“包含了與整個國家以及公民利益密切相關的所有公共事務和公共事務治理過程”[10]8,不僅包括國民生產(chǎn)總值、公共產(chǎn)品、社會資源等硬環(huán)境,還包括社會認同、民族認同等軟環(huán)境,而統(tǒng)治強調(diào)對人的統(tǒng)治和約束。從上述比較來看,從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的過程是政治權力下移和民主的過程;國家治理能力是政府、社會組織和公民等對公共事務和公共事務治理過程的管理、預見、管控和把握的能力,是實現(xiàn)公共利益最大化和社會良性運轉(zhuǎn)的能力。

中共十八屆三中全會決議中明確提出了中國要推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的任務。中國社會的變化使得原來的國家管理機制與管理理念必須改變,引入國家治理理念,促進中國治理方式的轉(zhuǎn)變是時代和社會發(fā)展的需要。當前,大規(guī)模的公民參與容易引發(fā)公共秩序混亂、失控等社會政治危機,這就需要規(guī)范、引導,使公民合法有序的政治參與渠道暢通。協(xié)商民主“以和諧為核心價值,以求同存異、體諒包容為原則,以建立平等協(xié)商、對話、協(xié)調(diào)的機制為保證,以達成各方利益表達、各種矛盾化解為重點,以實現(xiàn)公共利益最大化為取向,有助于促進自由、平等、公正、法治社會價值理念的實現(xiàn)”[11]。協(xié)商民主強調(diào)利益相關者公開說理論證、溝通協(xié)商,在公共問題上達成一致,直接服務于決策的制定和實施,有助于溝通對話、交流交融交鋒,克服利益集團相互競爭、排斥異己的現(xiàn)象。協(xié)商民主是改變原有管理機制的理論基礎,也標志著國家治理方式與理念的重大變化。

三、提升國家治理能力的策略選擇:協(xié)商民主制度建設

第一,進一步完善和創(chuàng)新協(xié)商民主制度?!罢蚊裰骷仁且环N思想與價值,又是一種以民主制度為主要內(nèi)容的國家形式;既體現(xiàn)為一種以權利、協(xié)商、自主和自治為關鍵詞的社會行動,又體現(xiàn)為一種對民主決策和科學決策加以特別重視的治理機制與治理結構。”[12]協(xié)商民主是政治民主的重要形式,協(xié)商民主的制度化保證社會成員有序政治參與、表達社會訴求、參與社會治理,并在日積月累的政治參與中形成對社會政治、政府和國家的政治認同?!皣抑卫淼拿裰骱戏ㄐ灾杂兄谄渲卫砟芰Φ奶岣吆土己弥卫砜冃У倪_成,就在于這種治理范式必然內(nèi)含的對政治輸出秩序的自愿性遵從?!保?3]輸出秩序是對民主政治的制度化、法制化、程序化。協(xié)商民主只有受制于制度,才能規(guī)避非理性的困境。

中共中央印發(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》對新形勢下政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團體、基層、社會組織等各方面協(xié)商等進行全面部署,充分體現(xiàn)協(xié)商民主在中國政治制度的嵌入性、制度化增長。促進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,要在協(xié)商主體和協(xié)商內(nèi)容上體現(xiàn)廣泛性,優(yōu)化協(xié)商主體構成,協(xié)商內(nèi)容有突出的問題導向;要使協(xié)商民主體系化發(fā)展,在中央、地方和基層等各個層面相互配合、逐層鋪開;要使協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展,規(guī)范協(xié)商的主體、責任、權利、義務、規(guī)范、原則等,細化協(xié)商議題確定原則、協(xié)商流程組織、協(xié)商共識反饋和決策制定依據(jù)等,使協(xié)商民主依法依規(guī)有序開展,協(xié)商的參與主體、協(xié)商的主要內(nèi)容、協(xié)商的具體流程以及協(xié)商成果落地有了制度上的保障。協(xié)商渠道是協(xié)商民主重要的實踐依托,為保證協(xié)商民主的有效開展,使協(xié)商渠道暢通十分重要,“拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道”[6]。充分發(fā)揮傳統(tǒng)協(xié)商方式的作用,如提案、公示、評議、共識會議、陪審團、論證會、聽證會、參考咨詢、民意調(diào)查等。同時,開拓網(wǎng)絡、移動互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾平臺等新媒體的作用。建立協(xié)商反饋制度,規(guī)范反饋程序,明確責任部門和責任人,對協(xié)商中提出的意見采納落實情況及不能采納的原因及時說明、反饋,這不僅能夠增加協(xié)商民主的透明度和實效性,還能增強人民群眾參與協(xié)商的積極性和國家治理的公信力。

第二,加強黨在協(xié)商民主制度建設中的領導作用。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。協(xié)商民主是在黨領導下的民主。推進協(xié)商民主必須加強黨在協(xié)商民主制度建設中的領導作用,發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用,增強黨的凝聚力、向心力,提高黨領導協(xié)商民主建設的能力。毛澤東指出:“所謂領導權,不是要一天到晚當作口號去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士,使他們愿意接受我們的建議?!保?4]黨的正確決策需要黨的領導集體的高瞻遠矚、英明睿智,更需要普通黨員干部和廣大人民群眾的集體智慧,在決策之前和決策實施過程中廣泛協(xié)商。通過協(xié)商聽取各方面的意見和建議,集思廣益,實現(xiàn)科學決策、民主決策。決策之前的協(xié)商能夠避免流于形式的通報性質(zhì)的協(xié)商,使人民群眾真正參與到?jīng)Q策制定的過程中。決策實施過程中的協(xié)商能夠收集到各方面的情況,根據(jù)實踐的具體情況調(diào)整決策,并能達到群眾監(jiān)督的作用。

加強黨在協(xié)商民主制度建設中的領導作用,必須充分認識協(xié)商民主的重要性,按照協(xié)商民主的要求把協(xié)商民主貫穿到日常工作中去,提高各級管理干部的思想覺悟水平和工作能力。“學習掌握協(xié)商民主理論,熟悉協(xié)商民主工作方法,把握協(xié)商民主工作規(guī)律,努力成為加強協(xié)商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者?!保?]營造民主寬松的氛圍,讓人民群眾知無不言、言無不盡,用協(xié)商達成共識、科學決策、聯(lián)絡感情、改進作風。宣傳引導、思想引領、教化學習和制度約束、法治監(jiān)督并重,把黨的全心全意為人民服務的宗旨內(nèi)化為每個黨員的行動標尺,讓權力在陽光下運行,以人民滿意為檢驗工作的標準?!啊枷搿坏╇x開‘利益’,就一定會使自己出丑”[15]。只有以百姓之心為心,始終把群眾的利益放在第一位,才能真正贏得群眾的愛戴和擁護,提升黨在協(xié)商民主中的領導作用。

第三,提升人民群眾的理性協(xié)商意識和能力。中國協(xié)商民主在很大程度上滿足了國家治理主體多元的價值追求,體現(xiàn)人民在國家治理中的主體作用。隨著民主政治的發(fā)展、科學技術的進步、移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的普及,以及全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū),人民群眾的政治參與意識明顯增強,參與方式多元便捷,蘊藏在人民群眾中間的巨大社會能量和政治能量被激活和釋放。沒有法治約束的民主是一場災害,沒有理性參與的協(xié)商民主同樣會導致災難性后果。巨大的群體力量與無序任性交織在一起,不僅不能達成協(xié)商的目的,還容易引發(fā)不穩(wěn)定因素,與協(xié)商民主的原意背道而馳。

協(xié)商民主主張以理服人,是一種理性民主。中國13億多人口在黨的領導下能夠凝聚成不可戰(zhàn)勝的銅墻鐵壁,但“千里之堤,潰于蟻穴”。當前意識形態(tài)多元多變,社會思潮紛繁復雜,社交網(wǎng)絡、移動終端等快速發(fā)展帶來便捷的個體獲取信息和訴求表達渠道,很容易在網(wǎng)絡上聚集一些不良情緒,并能很快從線上走到線下,釀成事端。在這種情況下,提升人民群眾理性參與協(xié)商民主的意識和能力尤為重要。一要堅定人民群眾的理想信念,堅定中國共產(chǎn)黨的領導和中國特色社會主義制度。信念是不可戰(zhàn)勝的力量,只有信念堅定才能不被外界不良信息干擾,才能與黨心往一處想、勁往一處使。二要樹立人民群眾的大局觀念,能夠跳出自身局限和狹隘的利益全面看待問題,爭取個人利益的同時要兼顧他人和集體的利益,求同存異,包容差異性,謀求互利共贏,營造出寬松友好、協(xié)商包容的民主氛圍。三要提升人民群眾自省自警、自覺自制的能力,指導人民群眾學習掌握馬克思主義理論,用馬克思主義立場、觀點、方法看待問題、分析問題和解決問題,做到心明眼亮,明辨是非,理性甄別各類信息,不信謠不傳謠。四要引導人民群眾理性表達個人或者所代表群體的訴求,善于傾聽他人的意見和訴求,積極尋求共識。

[1]中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》[N].人民日報,2015-02-10(1).

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1).

[3][德]尤爾根·哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間[M].童世駿,譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2003:379.

[4][英]馬修·費斯廷斯泰因.協(xié)商、公民權與認同[M].王勇兵,譯.上海:華東師范大學出版社,2006:316-318.

[5]政協(xié)全國委員會辦公廳,中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻匯編[G].北京:中國文史出版社,中央文獻出版社,2009:203.

[6]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22(2).

[7]習近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報,2014-01-01(2).

[8]胡鞍鋼,等.中國國家治理現(xiàn)代化[M].北京:中國人民大學出版社,2014:91.

[9]俞可平.增量民主與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2003:157.

[10]鄭言,李猛.推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化[J].吉林大學社會科學學報,2014,(2).

[11]全國干部培訓教材編審指導委員會.社會主義民主政治建設[M].北京:人民出版社,黨建讀物出版社,2015:134.

[12]林尚立.政治建設與國家成長[M].北京:中國大百科全書出版社,2008:62.

[13]魏治勛.“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化[J].法學論壇,2014,(3):39.

[14]毛澤東選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991:742.

[15]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009:286.

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