潘 佳

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871）

引 言

生態(tài)文明建設(shè)已成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要一環(huán)。“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“加快制定實施生態(tài)補償條例”，國務(wù)院也將《生態(tài)補償條例》納入了立法計劃。2014年4月全國人大常委會修訂了《環(huán)境保護法》，其中第31條明確了“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”以及“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”等內(nèi)容。2014年10月中共十八屆四中全會提出“制定完善生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)”。2015年5月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，進一步提出“健全生態(tài)保護補償機制。科學(xué)界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制”。

《生態(tài)補償條例》的起草，首先需要明確生態(tài)補償?shù)母拍詈蜕鷳B(tài)補償?shù)姆申P(guān)系。其中，主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系正是生態(tài)補償概念的核心要素，同時也是構(gòu)建生態(tài)補償法律關(guān)系的前提［1］100。因此，本文擬從主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系角度對生態(tài)補償進行研究。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，草原利用逐漸增多，草原生態(tài)安全問題逐漸凸顯。為了應(yīng)對經(jīng)濟利益驅(qū)動引發(fā)的“超載過牧”，國家頒發(fā)了以禁牧和草蓄平衡等為主要內(nèi)容的草原生態(tài)補償政策體系，旨在恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境，達到草原生態(tài)保護和促進牧民增收的雙重目標(biāo)。鑒于草原生態(tài)補償?shù)闹黧w及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題是草原生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}，本文以甘肅省天祝藏族自治縣（以下簡稱“天?？h”）草原生態(tài)補償為例，對該領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)闹黧w及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行抽象和歸納，以期為從整體上描述生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系做出“局部”的知識貢獻。

一、草原生態(tài)補償?shù)幕靖拍罴捌浞治龇椒?/h2>

（一）相關(guān)概念的厘定

草原生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)闹饕I(lǐng)域之一，是指在綜合考慮草原生態(tài)保護成本、牧民（村民）發(fā)展機會成本和草原生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，以政府主導(dǎo)的方式為主，以草原生態(tài)保護受益者向草原生態(tài)保護者支付金錢、物質(zhì)或提供其他補償?shù)姆绞?，彌補其成本支出及其他相關(guān)損失的行為。①本概念參考了汪勁《論生態(tài)補償?shù)母拍睢浴瓷鷳B(tài)補償條例〉草案的立法解釋為背景》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第1期第8頁。草原生態(tài)補償體現(xiàn)了“受益者負擔(dān)”原則，②基于“開發(fā)利用者付費，破壞者修復(fù)”這一原則上的破壞與開發(fā)草原，本質(zhì)上不屬于草原生態(tài)補償?shù)姆懂?。?007年12月1日起，甘肅省開始征收草原植被恢復(fù)費。破壞者支付費用，針對的是開發(fā)利用破壞草原的現(xiàn)象，是其他領(lǐng)域生態(tài)補償可能存在的破壞者利用者付費原則的體現(xiàn)。以甘肅省為例，《甘肅省草原植被恢復(fù)費征收使用管理辦法》第2條指出，草原植被恢復(fù)費由財政廳、省物價局批準(zhǔn)設(shè)立，由各級草原監(jiān)督管理機構(gòu)收取，是專門用于草原植被恢復(fù)的行政性收費。根據(jù)本文的邏輯，這不屬于草原生態(tài)補償?shù)姆懂牎１举|(zhì)上反映了特定環(huán)境資源的使用者，在使用環(huán)境資源的過程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補償。

在生態(tài)補償法律關(guān)系中，國家基本主體地位的確立，是確定其他生態(tài)補償法律關(guān)系主體的基礎(chǔ)。通過合法行為直接或間接地與國家發(fā)生生態(tài)利益勾連關(guān)系的社會主體，均可成為生態(tài)補償?shù)闹黧w。按照主體的性質(zhì)，可分為公共補償主體和社會補償主體，前者主要指國家、政府以及按照法律規(guī)定或約定執(zhí)行公共目標(biāo)的各類非營利性組織，如環(huán)保組織、社會環(huán)境公益基金等；后者也被人稱為生態(tài)補償?shù)奈⒂^主體，是指直接與生態(tài)資源發(fā)生關(guān)系的各類主體，包括自然人、法人和其他組織等。按照其在生態(tài)補償關(guān)系中的地位，又可分為生態(tài)補償?shù)慕o付主體和受償主體。付償與受償是生態(tài)補償?shù)暮诵?，付償主體與受償主體之間的權(quán)利義務(wù)對應(yīng)關(guān)系，是生態(tài)補償法律機制得以發(fā)揮實際效用的前提［1］101－102。

草原生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系主體和草原生態(tài)補償?shù)摹把a償主體”屬于不同的概念范疇。草原生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系主體，即草原生態(tài)補償政策實施的執(zhí)行主體，是生態(tài)補償活動的各方參與者，涉及草原生態(tài)補償政策實施的各方，包括各級政府，草原、農(nóng)業(yè)、畜牧、國土等與草原生態(tài)補償政策實施有關(guān)的資源主管部門，配合草原生態(tài)補償政策實施的有關(guān)財政、金融、統(tǒng)計、監(jiān)察等部門，以及廣大村民、牧民等。草原生態(tài)補償主體是根據(jù)其在生態(tài)補償關(guān)系中的地位，置于生態(tài)補償?shù)摹把a償（給付）主體—受償主體”這一范疇內(nèi)考量的，是草原生態(tài)補償?shù)氖芤嬲撸磭摇?/p>

（二）研究思路

甘肅省通過實施國家的退耕還草工程、退牧還草政策和草原生態(tài)保護補助獎勵政策（以下簡稱“草原補獎?wù)摺保┤齻€政策工程來貫徹落實草原生態(tài)補償政策。天?？h作為貫徹落實國家草原補獎?wù)叩脑圏c縣，在草原補獎的立法和實踐上，探索出了不平凡的道路。③2013年6月、8月，課題組成員兩次趕赴甘肅天祝縣，就草原補獎?wù)叩膶嵤┣闆r進行了調(diào)研。兩次調(diào)研獲得了天?？h草原補償各種規(guī)范性文件。第一次調(diào)研，主要采取座談會的形式，與草原生態(tài)補償有關(guān)的政府部門進行溝通，了解甘肅省及天?？h草原生態(tài)補償?shù)牧⒎ê蛯嵺`。第二次調(diào)研，課題組主要采取調(diào)查問卷的形式，對村民進行實地考察。

草原生態(tài)補償主要涉及兩個層面的主體范疇，一是“補償主體—受償主體”范疇，二是草原生態(tài)補償政策實施主體范疇。本文首先對補償主體和受償主體進行識別，其次根據(jù)天?？h貫徹草原補獎?wù)叩膶嵺`，分析討論執(zhí)行和實施政策的有關(guān)主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

鑒于草原補獎是生態(tài)補償?shù)囊环N，本質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)機制，與之相關(guān)的所有法律關(guān)系，均建立在財政籌集、管理和支出的基礎(chǔ)上，因此圍繞資金的“來源”和“使用”分析不同層面的執(zhí)行主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既是一條合理的分析路徑，也是現(xiàn)實可行的研究方法。實踐表明，天?？h在實施草原補獎?wù)叩倪^程中已積累了相對成熟的經(jīng)驗，而且規(guī)范性文件均得到較好的執(zhí)行。④以草原補獎?wù)邽榇淼牟菰鷳B(tài)補償，其政策實施效果有兩個核驗標(biāo)準(zhǔn)：一是草原生態(tài)系統(tǒng)是否得到了恢復(fù)，二是財政資金是否得到了落實。根據(jù)250份問卷結(jié)果，牧民均反映錢足額到賬，沒有附加條件，且草場植被得到了明顯的恢復(fù)。由此可見，國家的草原補獎?wù)咴诟拭C省實施達到了預(yù)期目標(biāo)。這說明從草原補獎?wù)叩哪康目剂浚拭C省和天?？h的實施政策和監(jiān)管機制是成功的。天祝縣草原補獎?wù)叩娜矫鎯?nèi)容均是通過一定的轉(zhuǎn)移支付形式、通過不同的財政主體進行的。由此可見，通過分配任務(wù)的形式，以一定的財政轉(zhuǎn)移支付為途徑，才產(chǎn)生相應(yīng)的管理監(jiān)督機制、考評機制等。最后，進一步歸納、勾勒出草原生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并總結(jié)出增益型生態(tài)補償主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

二、天祝縣草原生態(tài)補償?shù)摹把a償（給付）主體—受償主體”及政策執(zhí)行主體

（一）補償（給付）主體

與補償主體相對應(yīng)的兩個概念是“受償主體”、“補償客體”，此外，還有表述為“補償對象”等內(nèi)容。本研究以為，“受償主體”即“補償對象”，是直接接受補償?shù)淖匀蝗?、法人、團體等?！把a償客體”是補償?shù)臉?biāo)的或具有相應(yīng)價值的實物。價值主要包括物質(zhì)實體的生態(tài)環(huán)境價值的損失，喪失發(fā)展機會的居民的直接財產(chǎn)損失、人身健康損失，自然資源自身價值的損失，環(huán)境與資源可以帶來的未來的價值等。

草原補獎?wù)叩闹饕康氖腔謴?fù)草原生態(tài)，對牧民因保護草原生態(tài)造成的損失進行補償。學(xué)界一般認為，草原生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t是“受益者補償”。

厘定草原生態(tài)補償主體是解決“誰來補償”的問題。根據(jù)前文的分析，為了清晰厘定天?？h草原補獎?wù)咚婕暗馁Y金及轉(zhuǎn)移支付主體，有必要分析所有的資金來源、去向及給付主體。根據(jù)《天祝藏族自治縣落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施方案》等規(guī)定，天祝縣草原補獎?wù)邔嵤┲兴匈Y金共涉及四個部分：

第一，草原補助獎勵資金。其包括禁牧補助、草蓄平衡獎勵、牧草良種補貼、牦牛山羊良種補貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼。就轉(zhuǎn)移支付的主體來看，草原補助獎勵資金全部由國家安排，國家（財政部作為代表）將資金劃撥給甘肅省，甘肅省以直接資金和項目補貼的形式發(fā)放。其中，禁牧補助、草蓄平衡獎勵、牧草良種補貼、牦牛山羊良種補貼以資金形式直接發(fā)放到戶，牧民生產(chǎn)資料綜合補貼以項目補貼形式發(fā)放。就天祝縣的實踐來看，資金的劃撥相繼通過了各級財政部門，即甘肅省財政廳——天?？h財政局——鄉(xiāng)財政所——戶（牧民）。

第二，后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育資金。2011年至2015年預(yù)算總額為52571．5萬元。其中，申請國家和省級補助36725．8萬元、縣級配套15845．7萬元。就天?？h的實踐來看，后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育資金，天?？h分別向國家和省申請了補助，此外，縣財政也補助了一部分。這部分資金的用途，有些以資金形式直接發(fā)放到戶，有些以項目補貼形式發(fā)放。

第三，草原執(zhí)法和服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費。此部分資金由縣財政解決。從用途可以看出，它并不發(fā)放給配合實施草原補獎?wù)叩哪撩瘛?/p>

第四，工作經(jīng)費。此部分資金由縣財政解決。從用途可以看出，它并不發(fā)放給配合實施草原補獎?wù)叩哪撩瘛?/p>

透過天?？h草原補獎?wù)呒捌鋵嵺`，可以看出，草原生態(tài)補償?shù)难a償主體是各級政府及其相應(yīng)的機構(gòu)和組織。根據(jù)委托代理理論，中央政府、地方各級政府是國家的代表。中央財政部門作為國務(wù)院的組成部門，亦代表國家，地方各級財政部門同樣如此。從這個角度看，中央政府、財政部、地方各級政府、地方各級財政部門本質(zhì)上均是國家的代表。

由于中國當(dāng)前的分稅體制決定了地方各級政府在代表中央政府的同時，具有一定的自身利益。因此，一級政府一級財政，不同層級的政府均可視為相對獨立的“法人”。此外，鑒于草原補獎?wù)呱婕爸醒胝⒏拭C省各級政府，以及財政、畜牧、審計等不同的政府部門，為了充分區(qū)別不同主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，本研究在分析中將財政部（代表國務(wù)院）、甘肅省財政廳（代表甘肅?。⑻熳？h財政局（代表天?？h）視為相對獨立的補償主體。

（二）受償主體

厘定草原生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w是解決“誰接受補償?shù)膯栴}”。依據(jù)受益者負擔(dān)的基本原則，天?？h、甘肅省、國家都是受益主體。①從受益者范圍看，有可能是區(qū)域性的，甚至是全球性的，比如對一定區(qū)域生態(tài)產(chǎn)生的正外部性，甚至對全球氣候變化產(chǎn)生積極影響。另外，牧民也是受益者。牧民作為以草原為主要甚至唯一生活來源的主體，為草原的生態(tài)建設(shè)和保護做出了犧牲和貢獻。盡管牧民也是草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者，但是他們沒有能力籌措到改善生態(tài)系統(tǒng)的資金。因此，牧民無須支付生態(tài)建設(shè)費用，否則會加重牧民的負擔(dān)，有失社會公平［2］。從嚴(yán)格意義上看，無論是資金的層層劃撥到戶，還是通過項目補貼形式間接補償，接受補償?shù)闹黧w都是牧民。因此，牧民是當(dāng)然的受償主體。

就受償主體的性質(zhì)來看，短期內(nèi)，草原生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w既是生態(tài)貢獻者，也是經(jīng)濟利益損失者。理論上講，這種損失主要有兩種形態(tài)：一是休牧、禁牧的損失，即對于沙化退化嚴(yán)重的草場實行休牧或者徹底禁牧，由此造成牧民經(jīng)濟受損；二是由于草場退化，實行以草定畜，牧民飼養(yǎng)牲畜數(shù)目減少。目前實行的僅是第一種補償［3］。然而，從長期來看，牧民還是經(jīng)濟利益的受益者。在調(diào)研中，大多數(shù)牧民反映：草原補獎?wù)咛热舨粚嵤輬霏h(huán)境會持續(xù)惡化，天然草場面積減少以及草的質(zhì)量惡化帶來的后果是牛羊牲畜的數(shù)量減少，不得不購買草料，惡性循環(huán)。

此外，就天?？h的現(xiàn)實情況來看，有關(guān)草原補獎任務(wù)的資金還用于草原執(zhí)法、服務(wù)建設(shè)和工作經(jīng)費等方面。這部分經(jīng)費實際上是補給了參與草原補獎工作的有關(guān)機關(guān)及其工作人員。這部分主體，該如何界定其法律地位？本研究以為，依據(jù)草原生態(tài)補償?shù)脑瓌t和目的，獲得資金支持的參與草原補獎工作的有關(guān)機關(guān)及其工作人員不屬于草原生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。①獲得資金支持的參與草原補獎工作的有關(guān)機關(guān)及其工作人員并沒有直接的利益損害，只是扮演了生態(tài)建設(shè)者的角色。

總之，國家和各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)。草原生態(tài)補償?shù)难a償主體是生態(tài)受益者，也就是國家，國家有義務(wù)對草原生態(tài)保護者和利益受損方進行補償。就天祝縣的實踐來看，草原生態(tài)補償?shù)难a償主體是國家，受償主體是牧民。

（三）政策執(zhí)行主體

就甘肅省地方實踐來看，草原生態(tài)補償?shù)恼邎?zhí)行主體主要有組織及實施主體、監(jiān)督管理主體以及評估主體，這些主體范疇是基于“補償主體—受償主體”這一核心主體關(guān)系而產(chǎn)生的。動態(tài)地看，實踐中，同一生態(tài)補償政策的執(zhí)行主體，因不同的職能定位和主體功能而成為不同語境下生態(tài)補償?shù)耐恢黧w［4］。

有必要明確的是，草原生態(tài)補償?shù)难a償實施主體、監(jiān)督管理主體、評估主體，可能是分離的，也可能是同一的。本研究強調(diào)的主體是職能主體的不同，即根據(jù)不同主體的角色定位，在行使相應(yīng)主體功能時納入不同的主體范疇。

1．組織及實施主體

天祝草原生態(tài)補償?shù)膶嵤?，涉及的主體一方是政府及有關(guān)組織（包括各級政府部門以及村委會），②村委會實際上發(fā)揮了政府代理人的作用，負責(zé)草原政策宣傳、服務(wù)等，與牧民和政府的關(guān)系均很密切。另一方是牧民（村民）。從甘肅省整體情況來看，草原生態(tài)補償實施的三類主體分別是省市縣三級政府（天祝縣是省直管縣，實際上是兩級）、省以下各級財政部門（補償主體）和各級草原監(jiān)督管理部門。其中，各級草原監(jiān)督管理部門是草原生態(tài)補償法律關(guān)系中的重要主體，因為各級財政部門的資金劃撥主要依據(jù)草原畜牧部門對草原資源、牲畜及牧民個人信息資料的統(tǒng)計及核算。草原畜牧部門是與牧民關(guān)系最直接、最密切的部門。根據(jù)前期的調(diào)研，甘肅省層面涉及草原補獎?wù)呓M織、管理和實施的機構(gòu)包括農(nóng)牧廳的草原處、甘肅草原技術(shù)推廣總站、甘肅草原監(jiān)督管理局，財政廳，發(fā)改委，國土資源廳，審計廳，監(jiān)察廳等。天祝縣主要實施主體與省屬各部門相對應(yīng)。

由此可見，草原生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)管理主體是各級人民政府和發(fā)改委。各級政府主要負責(zé)草原補獎?wù)叩木C合決策貫徹落實，發(fā)改委負責(zé)草原補獎?wù)叩膶徍藢徟?。實施主體是各級草原畜牧部門、財政部門、國土資源部門、審計部門、監(jiān)察部門等。

2．監(jiān)督管理主體

草原補獎的監(jiān)督管理主體涉及三個層面：一是上級政府及其有關(guān)部門對下級貫徹落實草原補獎?wù)叩谋O(jiān)督管理；二是審計部門對財政部門貫徹落實補助資金發(fā)放的監(jiān)督管理；三是紀(jì)檢監(jiān)察部門對政府及其各部門的工作人員是否履職的監(jiān)督管理。

由此可見，草原生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理主體是上級政府、上級實施草原生態(tài)補償?shù)恼块T、審計部門以及紀(jì)檢監(jiān)察部門。

3．評估主體

草原生態(tài)補償?shù)脑u估主體，理論上可能涉及生態(tài)學(xué)意義上的對生態(tài)價值的評估主體、管理學(xué)角度的對實施生態(tài)補償工作效果評估的主體等。但從實踐看，草原生態(tài)補償?shù)脑u估主體并不涉及生態(tài)學(xué)意義上的對生態(tài)價值的評估主體。天祝縣草原補獎?wù)叩脑u估僅涉及對公權(quán)力行為的績效考評，甘肅省亦同。也就是說，無論是甘肅省還是天祝縣的草原補獎?wù)邔嵤?，均不涉及市場化的營利或者非營利主體。草原補獎?wù)叩呢瀼芈鋵?，主要是政府?nèi)部審核、監(jiān)督和考察。

根據(jù)《天?？h落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策績效考核辦法（試行）》第二條，績效考核的內(nèi)容為：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作、目標(biāo)任務(wù)、資金投入和監(jiān)督管理等事項。其中，第九條明確了考核的組織主體：由縣落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室考核。第十條明確了考核的內(nèi)容和具體的量化指標(biāo)。上述內(nèi)容是績效考評主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。由此可見，天祝縣草原生態(tài)補償?shù)目己酥黧w是縣政府，考核對象是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。

總之，草原生態(tài)補償?shù)脑u估主體主要是政府，評估內(nèi)容是上級政府對下級政府落實草原生態(tài)補償政策的情況進行量化考核。

三、草原生態(tài)補償有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)及其實現(xiàn)形式

草原生態(tài)補償有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系涉及“補償主體—受償主體”的一般（抽象）權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及政策執(zhí)行主體的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從天祝縣草原補獎實踐來看，政府及其相關(guān)部門主要是履行職責(zé)，牧民自身的權(quán)利和義務(wù)較為明顯。其中，作為補償執(zhí)行主體的政府，其職責(zé)對應(yīng)作為受償主體牧民的權(quán)利。其他有關(guān)的主體（政府及其部門），主要表現(xiàn)為上下級之間的監(jiān)督、管理關(guān)系以及不同部門之間的實施協(xié)作關(guān)系等。

（一）補償主體和受償主體的一般權(quán)利義務(wù)

草原生態(tài)補償主體是國家，其主要義務(wù)是按照國家及地方的政策文件要求，足額定期、不附加條件地撥付補獎資金。草原生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w是牧民，牧民的權(quán)利主要是接受足額、定期、無附加條件的補獎資金和基于草原補償任務(wù)工程要求的其他權(quán)利。其主要義務(wù)是落實禁牧、草畜平衡、舍飼養(yǎng)殖等旨在恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境的任務(wù)要求。

（二）執(zhí)行主體的具體權(quán)利義務(wù)

第一，組織及具體實施主體的職責(zé)。草原生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)管理主體，即各級人民政府和發(fā)改委。各級政府主要負責(zé)草原補獎?wù)叩木C合決策、貫徹落實，發(fā)改委負責(zé)草原補獎?wù)叩膶徍藢徟?。實施主體即各級草原畜牧部門、財政部門、國土資源部門、審計部門、監(jiān)察部門等，這些不同主體的職責(zé)有：其一，農(nóng)牧廳的草原處、甘肅草原技術(shù)推廣總站、甘肅草原監(jiān)督管理局。其中，草原處對總站和管理局進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，總站和管理局是農(nóng)牧廳的下屬單位，草原處是農(nóng)牧廳的組成部門。總站是負責(zé)草原補獎?wù)邔嵤┑闹饕獧C構(gòu)，管理局協(xié)助負責(zé)草原補獎?wù)叩膶嵤?。其二，財政廳。財政廳負責(zé)草原補獎資金計劃安排撥付。其三，發(fā)改委。發(fā)改委負責(zé)草原補獎?wù)邔徍藢徟?。其四，國土資源廳。國土資源廳進行土地、草地類型劃分的協(xié)調(diào)，界限劃分，確權(quán)，配合糾紛的調(diào)處。其五，審計廳。審計廳負責(zé)草原補獎資金的審計。其六，監(jiān)察廳。監(jiān)察廳負責(zé)檢查草原補獎工作人員是否履職等。天祝縣主要實施主體的職責(zé)與省屬各部門相對應(yīng)。

第二，監(jiān)督管理主體的職責(zé)。首先，上級政府及其有關(guān)部門對下級貫徹落實草原補獎?wù)哌M行監(jiān)督管理。其次，審計部門對財政部門貫徹落實補助資金發(fā)放的監(jiān)督管理。再次，紀(jì)檢監(jiān)察部門對政府及其各部門工作人員履職的監(jiān)督管理。

在資金監(jiān)管方面，各主體的具體職責(zé)如下：首先，根據(jù)《天?？h直補資金兌現(xiàn)方案》，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是資金兌現(xiàn)工作的主體，具體負責(zé)補助獎勵資金的兌現(xiàn)工作。財政局負責(zé)補助獎勵資金的撥付，并會同畜牧獸醫(yī)局制定資金分配方案，對資金的分配使用進行監(jiān)督檢查。畜牧獸醫(yī)局具體負責(zé)補助獎勵政策的組織實施和管理，組織開展草原生態(tài)監(jiān)測和監(jiān)督管理，評估實施效果。發(fā)改局負責(zé)對各項補助獎勵資金兌現(xiàn)工作進行監(jiān)督檢查。審計局負責(zé)對資金的撥付和兌現(xiàn)情況進行審計監(jiān)督。監(jiān)察局負責(zé)兌現(xiàn)情況的監(jiān)察工作，查處有關(guān)的違法違紀(jì)案件。其次，各項直補資金由縣草原生態(tài)保護補助獎勵政策領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，嚴(yán)格按照國家和甘肅省制定的有關(guān)惠農(nóng)資金的政策執(zhí)行，設(shè)立專戶儲存。審計部門對資金撥付和兌現(xiàn)情況進行專項審計和監(jiān)督檢查，強化資金監(jiān)管力度，確保各項直補資金?？顚Ｓ谩Ｐ竽莲F醫(yī)局和財政局設(shè)立草原生態(tài)保護補助獎勵政策監(jiān)督電話，受理政策咨詢，查證舉報事項。

第三，評估主體的職責(zé)。草原補獎?wù)叩呢瀼芈鋵嵄仨毥?jīng)過政府內(nèi)部的審核、監(jiān)督和考察。根據(jù)《天祝縣落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策績效考核辦法（試行）》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作、目標(biāo)任務(wù)、資金投入和監(jiān)督管理等事項。由縣政府落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的考核。此外，該辦法第十條還明確了考核的內(nèi)容和具體的量化指標(biāo)。上述內(nèi)容即為績效考評主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。

此外，從甘肅省草原生態(tài)補償實踐來看，根據(jù)《甘肅省落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策績效考核評價辦法》第五條和第七條的規(guī)定，績效考核評價工作由省財政廳和省農(nóng)牧廳統(tǒng)一組織，分級實施。省財政廳、省農(nóng)牧廳負責(zé)對各市（州）進行績效考核評價；市（州）財政和農(nóng)牧部門負責(zé)組織本區(qū)域內(nèi)的各縣（市、區(qū)）的績效考核評價工作。該辦法要求對實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策的全部市（州）、縣（市、區(qū)）開展績效考核評價。省財政廳和省農(nóng)牧廳每年制定對上年度落實工作開展績效考核評價的工作方案，各市（州）財政和農(nóng)牧部門按照績效考核評價的有關(guān)要求，組織開展本區(qū)域內(nèi)工作，并依照績效考核評價結(jié)果，填報基礎(chǔ)考核評價指標(biāo)信息及相關(guān)資料，形成書面評價報告，連同各縣（市、區(qū)）的績效考核評價資料一起于每年8月底前報省財政廳和省農(nóng)牧廳。在此基礎(chǔ)上，由省財政廳和省農(nóng)牧廳對各市（州）組織開展績效考核評價，并對重點縣（市、區(qū)）進行延伸考核評價。

（三）補償主體和受償主體權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)形式

學(xué)界一般認為，權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)有兩種形式：一是“補償主體”導(dǎo)向型的，即將其分為政府補償和市場補償兩種類型。二是“補償物質(zhì)形態(tài)”導(dǎo)向型的，將補償方式分為貨幣補償、實物補償以及技術(shù)勞務(wù)等其他補償方式。

在中國草原生態(tài)補償領(lǐng)域，無論是甘肅省還是其他地區(qū)，目前均不存在市場補償，僅是政府主導(dǎo)的政府補償，即以國家或者上級政府為實施和補償主體，以區(qū)域、下級政府或者牧民為補償對象，以保護草原生態(tài)安全和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅收利率優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、人才技術(shù)投入等為手段的補償方式［5］。就甘肅省天?？h的實踐來看，存在貨幣補償、實物補償和其他方式補償?shù)榷喾N實現(xiàn)形式。此外，中國其他地區(qū)還存在技術(shù)補償和政策補償?shù)阮愋停?］。本研究以為，貨幣補償、實物補償?shù)姆绞交究梢源_定為草原生態(tài)補償，然而其他補償方式，究竟是否可以看作草原生態(tài)補償?shù)莫毩⒎绞剑诶碚撋线€有爭議，在實踐中的認定也很復(fù)雜。

第一，貨幣補償。就天?？h的實踐來看，以草原補獎為代表的草原生態(tài)補償政策主要是貨幣補償，即通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，最終將資金給付于牧民。資金的給付沒有附加條件和義務(wù)，不存在返還等問題。比如，草原補獎資金中的禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牦牛山羊良種補貼均是以貨幣形式補償給牧民。但牧草良種補貼、牦牛山羊良種補貼明顯不具備生態(tài)補償?shù)膶傩浴?/p>

第二，實物補償。天?？h在草原補獎方面存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼。實踐中通常是發(fā)放電話卡費、化肥。常見的還有收割補貼，如牧戶有收割機的話，每戶給1200元補貼，沒有的就不給。此外，還存在一些生活必需品的補貼，比如米、面、食用油等物品的發(fā)放。根據(jù)我們的調(diào)研，實物補償?shù)木売煞倍啵缂偃盏母＠园l(fā)放、低保補貼、對少數(shù)民族的優(yōu)待以及五保戶補貼等。但生活必需品的補貼、假日的福利性發(fā)放、低保補貼、對少數(shù)民族的優(yōu)待以及五保戶補貼等明顯不具備生態(tài)補償?shù)膶傩浴?/p>

因管樁內(nèi)壁側(cè)摩阻力難以測定分析，簡化量化分析中多將此負摩阻力計入對樁端阻力的削弱影響，現(xiàn)行的水運行業(yè)規(guī)范《碼頭結(jié)構(gòu)設(shè)計規(guī)范》及建筑行業(yè)規(guī)范《建筑樁基技術(shù)規(guī)范》正是基于該簡化邏輯，結(jié)合國內(nèi)外研究成果并通過試樁資料統(tǒng)計分析，提出了開口鋼管樁土塞效應(yīng)系數(shù) 用以計算單樁豎向極限承載力。

第三，其他權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)形式。其他補償方式主要是治理補償和技能培訓(xùn)。①本研究以為，政策補償不宜作為單獨的補償類型。理由在于其他的補償方式的實施均是通過“政策”這一載體進行，政策本身不是單獨的補償類型。比如，在實施草原補獎?wù)咧凹斑^程中，村委會、縣畜牧獸醫(yī)和草原管理等部門組織工作人員宣傳草原補獎?wù)?，組織工作人員對草場的維護、人工種草的養(yǎng)植以及牲畜的養(yǎng)殖防疫及暖棚建設(shè)情況進行講解、技術(shù)指導(dǎo)。

四、對草原生態(tài)補償有關(guān)主體及其權(quán)利義務(wù)對應(yīng)關(guān)系的歸納

如前所述，某一主體的功能定位并非固定，本研究的所謂主體是職能主體。根據(jù)前文的分析，總結(jié)出三類主體關(guān)系范疇。在三對不同的主體范疇中，可以清晰地看出每一對關(guān)系中涉及的職能主體及其權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）對應(yīng)關(guān)系。

首先，草原生態(tài)補償主體與受償主體這一主體關(guān)系，是抽象的一般主體關(guān)系。在這一主體關(guān)系中，補償主體的職責(zé)主要對應(yīng)受償主體的權(quán)利。其中，補償主體是國家，其主要義務(wù)是按照國家和地方的政策文件要求，足額、定期、不附加條件地撥付補獎資金。草原生態(tài)的受償主體是牧民，牧民的權(quán)利主要是接受足額、定期、無附加條件的補獎資金以及基于草原補償任務(wù)工程要求的其他權(quán)利。牧民的主要義務(wù)是落實禁牧、草蓄平衡、舍飼養(yǎng)殖等旨在恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境的任務(wù)要求。

其次，草原畜牧部門和牧民這一直接發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主體范疇，是重要的具體法律關(guān)系主體。在這一主體法律關(guān)系中，牧民的義務(wù)較為明顯，直接對應(yīng)草原畜牧部門的權(quán)力。草原畜牧部門的主要職責(zé)是核定草原補獎的數(shù)據(jù)、資料，負責(zé)草原補獎?wù)叩膶嵤?。牧民的義務(wù)主要是落實草蓄平衡責(zé)任書和禁牧、舍飼養(yǎng)殖的要求，配合草原畜牧部門實施有關(guān)的草原補獎工作。

再次，在協(xié)調(diào)管理主體、監(jiān)管主體和評估主體參與草原補獎?wù)叩倪^程中，形成相應(yīng)的法律關(guān)系。具體而言，主要有三種類型：一是組織和具體實施主體與被組織和配合實施主體的法律關(guān)系。各級政府和發(fā)改委與被組織和申請審批的部門是一對法律關(guān)系。各級政府主要負責(zé)草原補獎?wù)叩木C合決策貫徹落實，發(fā)改委負責(zé)草原補獎?wù)叩膶徍藢徟?。作為具體的實施法律關(guān)系而言，實施主體與配合實施的組織（個人），如草原畜牧部門、國土部門、衛(wèi)生防疫部門直接與牧民發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其權(quán)力是履行與補獎?wù)邔嵤┯嘘P(guān)的部門職責(zé)，其他部門如財政、審計、監(jiān)察等，不直接與牧民發(fā)生聯(lián)系，其權(quán)力是履行補獎?wù)邔嵤┯嘘P(guān)的部門職責(zé)。牧民主要有配合工作的義務(wù)。二是監(jiān)督管理主體和被監(jiān)督管理主體形成的法律關(guān)系。該法律關(guān)系又涉及三個層面的關(guān)系。首先，上級政府及其有關(guān)部門對下級政府及其有關(guān)部門貫徹落實草原補獎?wù)哌M行監(jiān)督管理；其次，審計部門對財政部門貫徹落實補助資金發(fā)放的監(jiān)督管理；再次，紀(jì)檢監(jiān)察部門對政府及其各部門的工作人員是否履職的監(jiān)督管理。三是評估主體和被評估主體形成的績效考評法律關(guān)系。如前所述，上級政府對下級政府進行考評。評估內(nèi)容是上級政府對下級政府落實草原生態(tài)補償政策的情況進行量化考核。

五、基于“正外部性”的“補償主體—受償主體”及其權(quán)利義務(wù)基本框架

以廣義上的生態(tài)補償原則為立論依據(jù)，生態(tài)補償?shù)难a償主體可分為兩類：“正外部性的補償主體”和“負外部性的補償主體”。其中，“正外部性”的補償符合“受益者負擔(dān)原則”，①學(xué)界關(guān)于“受益者負擔(dān)原則”有兩種觀點。一種觀點認為，生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t僅為“受益者負擔(dān)”，并基于此構(gòu)建生態(tài)補償?shù)姆芍贫燃跋鄳?yīng)機制；另一種觀點認為，基本原則還包括“環(huán)境資源開發(fā)利用者付費，損害者補償”的內(nèi)容。體現(xiàn)了對環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成的符合人類需要的有利影響［7］。草原生態(tài)補償作為正外部性補償?shù)拇眍I(lǐng)域，主要由國家和地方政府給予喪失發(fā)展機會的個人和組織以補償。

受償主體的權(quán)利主要是有權(quán)獲得包括財政資金、實物補償、技術(shù)、政策補償?shù)仍趦?nèi)的各種補償。其主要義務(wù)是通過與政府達成協(xié)議的方式，實施為改善生態(tài)環(huán)境有關(guān)的環(huán)境保護義務(wù)以及禁止或者約束性措施，配合生態(tài)補償政策工程的實施等。補償義務(wù)主體為生態(tài)環(huán)境受益者。其中，環(huán)境受益者主要有某一區(qū)域內(nèi)享受良好生態(tài)環(huán)境的組織、個人或者代表（如當(dāng)?shù)卣踔羾遥渲饕x務(wù)為組織實施生態(tài)補償建設(shè)工程，投入生態(tài)補償項目所需的資金、技術(shù)、實物、政策等。

此外，在“正外部性”的法律關(guān)系中，具體的實施執(zhí)行主體有組織協(xié)調(diào)主體、主要實施主體和配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體。組織實施主體、監(jiān)督管理主體、評估主體以及其他主體在參與生態(tài)補償活動中形成了相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

結(jié) 語

區(qū)分補償?shù)闹骺腕w，弄清楚誰應(yīng)該向誰補償，是生態(tài)補償?shù)靡源嬖诤烷_展的首要前提［8］。生態(tài)補償?shù)闹黧w制度是生態(tài)補償實踐中首先需要解決的問題［9］。在以草原補獎為代表的草原生態(tài)補償法律關(guān)系中，補償主體和受償主體是核心主體范疇，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系為一般性法律關(guān)系。在草原生態(tài)補償政策實施的過程中，不同的主體在執(zhí)行草原生態(tài)補償政策中，形成相應(yīng)的具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些政策執(zhí)行主體主要有組織管理主體、主要實施主體、監(jiān)管主體和評估主體。其中，作為國家利益代表的政府及其資源主管部門，在政策實施執(zhí)行中，由于直接與牧民發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，往往發(fā)揮著重要作用。

本文僅針對天?？h草原生態(tài)補償試點，對生態(tài)補償?shù)闹黧w及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行個案式分析。即使這種分析在草原生態(tài)補償領(lǐng)域具有普遍性，其是否能夠推而廣之用于解讀整體上的生態(tài)補償主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還有待深入研究。但是，本研究所揭示的政府及其有關(guān)部門在生態(tài)補償中的多重身份可能是生態(tài)補償法律關(guān)系研究中需要特別重視的問題。

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［7］李永寧．論生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)內(nèi)涵及其法律制度的完善——以經(jīng)濟學(xué)的分析為視角［J］．法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2011，（2）：133－140．

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