王欣（泉州信息工程學(xué)院，福建　泉州　362000）

論我國(guó)行政性壟斷的法律控制

王欣
（泉州信息工程學(xué)院，福建泉州362000）

行政性壟斷是行政機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。目前我國(guó)盡管已經(jīng)頒布實(shí)施了《反壟斷法》，但還存在明顯的不足，除一些原則上的規(guī)定外，具體未提出如何對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制。該文從行政壟斷的基本概念入手，對(duì)行政壟斷的成因和危害進(jìn)行分析，并根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀提出規(guī)制行政性壟斷的具體途徑。

行政性壟斷；存在的問(wèn)題；規(guī)制

1　行政性壟斷的概念及成因

行政性壟斷又被稱為行政壟斷，是一種在我國(guó)廣泛存在的壟斷形式。行政性壟斷是指行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為［1］。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家中，壟斷主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性壟斷，而在我國(guó)，最為肆虐的卻是行政性壟斷。行政性壟斷在我國(guó)普遍存在不是偶然的，其產(chǎn)生和存在有深刻的經(jīng)濟(jì)、政治等方面的原因。

新中國(guó)建立后，我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著改革的深入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和管理模式正在發(fā)生根本性的變化，在新舊體制交替的情況下，原有的經(jīng)濟(jì)體制和管理模式還會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)保持其慣性。

此外，行政權(quán)的運(yùn)用缺乏必要的法律約束。由于我國(guó)的法制建設(shè)起步較晚，法制不健全，對(duì)行政權(quán)的運(yùn)用還缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和約束，這是造成某些行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力實(shí)施壟斷的重要原因。盡管我國(guó)也建立了一些對(duì)行政權(quán)運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督和約束的制度，但制度本身存在較大的局限，執(zhí)行的實(shí)際效果也不明顯。例如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條對(duì)政府及其所屬部門限定交易等行政性壟斷行為作出了禁止性規(guī)定，該法第30條規(guī)定，政府及其所屬部門違反本法第七條規(guī)定，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品、限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者限制商品在地區(qū)之間正常流通的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。關(guān)于行政性壟斷法律責(zé)任的規(guī)定顯然過(guò)于原則，缺乏可操作性。

地區(qū)利益的強(qiáng)化以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)狹隘的地區(qū)利益的追求是導(dǎo)致行政性壟斷產(chǎn)生的重要內(nèi)在原因。在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，地方財(cái)政收入的高低受本地區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況與經(jīng)濟(jì)效益好壞的直接影響。而財(cái)政收入的高低、本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展情況如何則是衡量有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。這樣，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的利益與地區(qū)利益就形成了密切的聯(lián)系，地區(qū)利益的實(shí)現(xiàn)程度如何直接影響行政機(jī)關(guān)及其工作人員的切身利益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，行政機(jī)關(guān)往往過(guò)分關(guān)注本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不佳或遇到強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不惜濫用行政權(quán)力設(shè)置種種經(jīng)濟(jì)壁壘，阻礙、限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)相關(guān)企業(yè)予以庇護(hù)和扶持［1］。

2　行政性壟斷的現(xiàn)狀及危害

2.1行政性壟斷的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，盡管我國(guó)先后頒布實(shí)施了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，但有關(guān)反對(duì)行政壟斷的法律實(shí)施效果還是不夠理想。

2.1.1立法不夠完善

有的法律、法規(guī)邏輯不嚴(yán)密，原則性條款太多。譬如《反壟斷法》第36條、第37條的規(guī)定。行政壟斷的法律責(zé)任形式單一，懲處力度與危害大小不相適應(yīng)，起不到應(yīng)有的震懾作用［2］。懲罰力度與行政壟斷帶來(lái)巨大的危害是不相稱的，導(dǎo)致有法不依、違法行為大量出現(xiàn)。

2.1.2如何救濟(jì)的法律途徑不足

行政壟斷發(fā)生后如何救濟(jì)，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范并沒(méi)有提出具體的法律路徑［3］。唯一的救濟(jì)途徑是通過(guò)上級(jí)部門責(zé)令其改正，直接責(zé)任人承擔(dān)行政處分責(zé)任等。這種監(jiān)督檢查體制功能的發(fā)揮受體制內(nèi)部因素制約較大，上級(jí)機(jī)關(guān)在處理問(wèn)題中很難保持中立態(tài)度，執(zhí)法的公正性受到懷疑。行政壟斷的受害人不能提起行政訴訟，亦未規(guī)定可以追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，使行政壟斷無(wú)法面對(duì)司法審查，有違司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督審查的最終性。

2.1.3沒(méi)有統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)不是具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體的反壟斷執(zhí)法由商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家工商行政管理總局及它們的授權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的反壟斷執(zhí)法工作。我國(guó)反壟斷法并沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這使得行政壟斷執(zhí)法的中立性和權(quán)威性受到了極大的影響，很難監(jiān)管政府的行政壟斷行為，難以肩負(fù)反行政壟斷的重任。

2.2行政性壟斷對(duì)開放市場(chǎng)的形成，具有極大的破壞性

2.2.1行政壟斷破壞自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序［5］

行政壟斷利用“條塊分割”和企業(yè)差別待遇制等行政手段來(lái)決定交易，從根本上扭曲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。

2.2.2行政性壟斷導(dǎo)致社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式是地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷，受地方保護(hù)主義的影響，違背競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，從而破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，實(shí)際上這種行為在客觀上是保護(hù)了技術(shù)落后、生產(chǎn)力低下、管理不善的生產(chǎn)企業(yè)，進(jìn)而不能使資源進(jìn)行優(yōu)化配置和組合，造成了人力、物力和財(cái)力等社會(huì)資源的浪費(fèi)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引導(dǎo)激勵(lì)作用無(wú)法正常發(fā)揮，相關(guān)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益難以提高，消費(fèi)者的利益也受到損害［1］。

2.2.3行政性壟斷弱化了政府職能，阻礙體制改革的進(jìn)程［1］

政府的職能是依法行政，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。而行政性壟斷恰好與此相反，它違背了政企分開的原則，將本應(yīng)由政府履行的職能給了某些相關(guān)企業(yè)，將本應(yīng)由經(jīng)營(yíng)主體所承擔(dān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任變?yōu)榱苏袨?，結(jié)果導(dǎo)致政企不分、職責(zé)不明，從而弱化了政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和調(diào)控作用，導(dǎo)致政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。

2.2.4行政性壟斷還具有社會(huì)危害性，即政治上的危害性

行政性壟斷容易滋生腐敗和不正之風(fēng)，產(chǎn)生新的社會(huì)分配不公，破壞社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，因而更加為人們所關(guān)注。

3　完善行政性壟斷的法律對(duì)策

3.1構(gòu)建嚴(yán)格的反行政壟斷的法律責(zé)任體系

行政性壟斷之所以屢禁不止，一個(gè)很重要的原因就是法律責(zé)任不明確、處罰嚴(yán)厲。因此，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，從而防止行政機(jī)關(guān)的權(quán)力無(wú)限膨脹。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，《反壟斷法》是“經(jīng)濟(jì)憲法”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石”，我國(guó)應(yīng)以《反壟斷法》為核心，整合其他的相關(guān)法律、法規(guī)及國(guó)務(wù)院的通知、決定等，形成合理的結(jié)構(gòu)體系，完善相關(guān)法律制度，為公共權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為規(guī)定嚴(yán)格完備的民事、行政直至刑事責(zé)任，避免游離在法律體系之外［4］。

3.2相關(guān)的法律法規(guī)滯后，應(yīng)修改《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》

我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法還沒(méi)有把行政性壟斷納入救濟(jì)的范圍，因此應(yīng)當(dāng)賦予行政性壟斷行為的受害人針對(duì)“抽象行政性壟斷行為”的訴訟權(quán)利，受害人可以提起行政訴訟。為了防止權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力不斷膨脹，應(yīng)規(guī)定法院把抽象行政行為納入司法審查的范圍，使其在實(shí)務(wù)中具有操作性，使上級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)能對(duì)行政壟斷進(jìn)行有效地監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)行使對(duì)行政壟斷的最終審查權(quán)。在司法實(shí)踐中，由于行政性壟斷造成的損害，很難得到國(guó)家賠償。因此，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)的《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政性壟斷損害賠償?shù)牧⒎ā?/p>

3.3設(shè)立專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)［5］

我國(guó)目前國(guó)家機(jī)關(guān)分別執(zhí)法的局面，存在著分工不明確，導(dǎo)致執(zhí)法效率不高、出現(xiàn)交叉執(zhí)法等問(wèn)題。建立獨(dú)立、專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有利于提高反行政壟斷的效率和執(zhí)法權(quán)威，保障執(zhí)法的公正性，避免受地方政府及其所屬部門的不當(dāng)干涉。這就需要反壟斷機(jī)構(gòu)的工作人員有深厚的專業(yè)知識(shí)和精專的業(yè)務(wù)技能，不應(yīng)在政府及企業(yè)部門中擔(dān)任職務(wù)，要真正做到公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。

3.4通過(guò)行政程序避免行政壟斷的滋生蔓延

擴(kuò)大公民參政權(quán)行使的途徑，實(shí)行政務(wù)公開，推行陽(yáng)光政務(wù)，保障相對(duì)人的權(quán)益，給予人民群眾對(duì)政務(wù)的監(jiān)督、知情和決策權(quán)，爭(zhēng)取通過(guò)行政程序減少行政壟斷的產(chǎn)生。

3.5深化政治經(jīng)濟(jì)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開

政府要真正退出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，向市場(chǎng)、企業(yè)放權(quán)，構(gòu)建政府管理經(jīng)濟(jì)的新模式。

［1］朱崇實(shí).經(jīng)濟(jì)法［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，2009：285-286、284.

［2］張加文，劉禪秀.我國(guó)的行政壟斷及其規(guī)制［J］.行政與法，2002（1）.

［3］楊小君.確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本模式［J］.行政法學(xué)研究，1999，（4）.

［4］漆多俊.中國(guó)反壟斷立法問(wèn)題研究［J］.法學(xué)評(píng)論，1997 （4）.

［5］覃有土，常茜奕.論中國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置［J］.法學(xué)論壇，2004（1）.

責(zé)任編輯李燕

Legal Control on the Administrative Monopoly in China

WANG Xin
（Quanzhou Institute of Information Engineering，Quanzhou Fujian，362000，China）

Administrative monopoly is the behavior that the administrative organ or its authorized organization abuses its administrative power to restrict the market competition.Today，the legal provision on the administrative monopoly in China，though has enacted the“anti-monopoly law”，are not obvious，and doesn’t specifically put forward its regulation.They are just some provisions in principle.This article will analyze its causes and harm from its basic concept，and raise some specific ways to regulate it according to the situation of our country.

administrative monopoly；existing problems；rules and regulations

D92

A

1674-5787（2015）01-0048-03

10.13887/j.cnki.jccee.2015（1）.15

2014-11-02

王欣（1982—），女，山東泰安人，法學(xué)學(xué)士，泉州信息工程學(xué)院助教，研究方向：民商法學(xué)。