吳沙沙

（遼寧金融職業(yè)學(xué)院 投資保險系，遼寧 沈陽 110122）

一、遼寧省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的現(xiàn)狀

近年來，遼寧省一直致力于多層次的城鄉(xiāng)居民社會保障體系“全覆蓋”建設(shè)。經(jīng)過多年的努力，遼寧省城鎮(zhèn)社會保障框架已基本建立，但還不夠完善，呈現(xiàn)出來的問題是城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)遠遠滯后于城市。從保障項目看，城鎮(zhèn)職工有社會保險、社會救助、住房保障等較為全面、系統(tǒng)的保障，而農(nóng)民的保障還主要來自外出打工和土地農(nóng)作物收入。隨著老齡化社會的推進，遼寧省農(nóng)村地區(qū)的社會保障，諸如農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失地保障等將面臨重大的挑戰(zhàn)。從保障成果來看，新農(nóng)合制度雖然已經(jīng)開始實施，但因其市場運作不規(guī)范、部分農(nóng)村地區(qū)配套資金不到位，所以未達到全覆蓋?？梢钥闯?，盡管遼寧省社會保障能力總體在不斷增強，但大部分的社會保障資金流向城市，農(nóng)村居民社會保障水平整體偏低。城鎮(zhèn)社會保障相對完備與農(nóng)村地區(qū)社會保障薄弱的二元結(jié)構(gòu)并未得到有效改善。

二、現(xiàn)行遼寧省城鄉(xiāng)社會保障體系存在的主要問題

（一）當(dāng)前遼寧省社會保障體系不能適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展的需求

一方面，社會保障體系統(tǒng)籌層次低、范圍窄，整體設(shè)計缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展變化的需求。尤其是一些迅速發(fā)展起來的外資企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶等還沒有完整的社會保障框架，相關(guān)法律法規(guī)也不健全、不完備，這就使得相關(guān)勞動者的合法權(quán)益不能及時、全面得到相關(guān)法律法規(guī)的保護。另一方面，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，大量土地被征用和占用，由此而出現(xiàn)了兩大群體——失地農(nóng)民和農(nóng)民工，而這兩個群體由于其身份的特殊性，受到社會保障門檻和規(guī)章、制度的束縛，其參保問題更難以得到全面實現(xiàn)。這種未實現(xiàn)全覆蓋的勞動保障制度不僅難以體現(xiàn)社會公平，而且也會影響不同機制下企業(yè)之間勞動力的合理流動。

（二）社會保障管理體制存在城鄉(xiāng)差異

遼寧作為東北老工業(yè)基地龍頭大省，在社會保障制度的設(shè)計上尤其偏愛重工業(yè)集中的城市和地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)則重視不足。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，現(xiàn)階段遼寧省城鎮(zhèn)社會保障框架已基本建立，體系相對完善，而農(nóng)村社會保障由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，其社會保障制度建設(shè)仍處在雛形階段，加之當(dāng)前的城鄉(xiāng)保險制度、機制間缺乏銜接和協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)社會保障和農(nóng)村社會保障之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障存在漏保、重復(fù)參保、資源浪費等問題。

（三）社會保障資金分配不平衡，農(nóng)村社會保障資金缺乏

從理論上看，雖然近幾年來國家和社會開始關(guān)注農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)，但是關(guān)于社會保障制度建設(shè)方面的研究大都針對的是城鎮(zhèn)的社會保障，而關(guān)于農(nóng)村的社會保障提到的相對較少；在實踐中，遼寧省城市和農(nóng)村社會保障二元結(jié)構(gòu)比較突出，尤其在社會保障資金方面更為明顯，遼寧省作為東北老工業(yè)基地的中心，長期以來社會保障資金投入呈現(xiàn)的特點是“重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”，［1］政府在社會保障資金分配方面，對農(nóng)村所投入的財政性資金遠遠不能滿足農(nóng)村地區(qū)對社會保障資金的需求，農(nóng)村社會保障資金主要還是靠農(nóng)村傳統(tǒng)的集體補助和家庭個體投入來支撐。

（四）城鄉(xiāng)社會救助體系不完善

在社會發(fā)展進程中，每年都會有大量因天災(zāi)人禍而導(dǎo)致生活困難的居民需要救助，而遼寧省目前的社會救助工作尚未形成完整的救助體系，教育、醫(yī)療、住房等專項救助基礎(chǔ)薄弱，社會救助制度的整體性、協(xié)調(diào)性差，保障層次低，致使城鄉(xiāng)居民最低生活保障還不完善。此外，在遼寧省社會保障覆蓋面不斷向農(nóng)村延伸的情勢下，仍然存在著農(nóng)村社會救助、社會救濟基礎(chǔ)薄弱，救助人員配備不足，社會救助制度不健全，遇到需要救助、救濟事件時不能與其他職能部門進行有效銜接，保障能力弱等問題，這些都大大增加了遼寧省城鄉(xiāng)社會救助體系完善的難度。

三、統(tǒng)籌遼寧省城鄉(xiāng)社會保障體系的對策建議

（一）加強遼寧省社會保障法制化建設(shè)

經(jīng)驗表明，要推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化進程必須首先建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。遼寧省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系一體化進程中，不僅要注重現(xiàn)有的、已成熟完備的各項政策措施的相互協(xié)調(diào)性，還要樹立遼寧省社會保障制度的權(quán)威性，使政策的制定和實施更具連貫性和穩(wěn)定性，確保社會保障各項工作的開展都能以法律、制度為依托，從而在鞏固已有社會保障事業(yè)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)遼寧省社會保障體系的“全覆蓋”目標。因此，應(yīng)積極推動立法制定，完善與遼寧省社會保障體系相關(guān)的法律法規(guī)，詳細、具體地制定一些有針對性的規(guī)章制度，確保遼寧省社會保障體系的建設(shè)能夠完整、系統(tǒng)，推動社會保障體系法制化進程。

（二）完善資金投資渠道，加大對社會保障的財力支持

社會保險基金關(guān)系到全體參保人員的切身利益。隨著遼寧省人口老齡化問題的凸顯，為了使遼寧省社會保障能夠得到強有力的財力支持，不僅需要鞏固現(xiàn)有的資金安全，強化對已有基金的監(jiān)督管理，還要尋求新的社會保障資金籌資渠道，加快建立新的社會保險基金投資運營制度，拓寬社會保障基金投資渠道，進一步充實已經(jīng)建立的社會保障儲備基金。同時，要進一步明確遼寧省轄屬各級政府的出資責(zé)任，以省級財政為支撐，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府共同努力，建立健全規(guī)范的社會保障基金運籌機制，確保全省城鄉(xiāng)社會保障資金尤其是農(nóng)村社會保障資金到位，規(guī)范資金運作。

（三）加強政府的監(jiān)管職能，建立健全城鄉(xiāng)社會保障管理體制

一方面，要建立由職能管理機構(gòu)、辦事執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督保障機構(gòu)共同協(xié)調(diào)的管理體系，加快健全城鄉(xiāng)居民全覆蓋的服務(wù)體系，集中協(xié)調(diào)管理城鄉(xiāng)社會保障工作。另一方面，還要進一步理順并建立統(tǒng)籌與遼寧省城鄉(xiāng)社會保障層次相適應(yīng)的行政管理體制，實現(xiàn)各種優(yōu)質(zhì)管理資源的優(yōu)化配置。此外，還要加快構(gòu)建遼寧省城鄉(xiāng)社會保障體系標準化框架，規(guī)范和優(yōu)化社會保障管理服務(wù)流程，籌建“一站式”服務(wù)的城鄉(xiāng)社會保障便民系統(tǒng)工程，提高社會保障管理服務(wù)水平，加大社會保障卡的推行，努力實現(xiàn)為遼寧省城鄉(xiāng)參保人員“記錄一生，保障一生，服務(wù)一生”［2］全程保障的目標。

（四）解決城鄉(xiāng)各類人員多層次的參保問題

要實現(xiàn)遼寧省城鄉(xiāng)社會保障的全覆蓋，遼寧作為東北老工業(yè)基地龍頭大省，在推進城鎮(zhèn)居民保障層面上，不僅要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶人員納入社會保障體系，還要將國有企業(yè)改制過程中的下崗職工納入社會保障體系范疇，重點解決國企改制下廣大離退休人員的參保問題，適當(dāng)向高齡老人傾斜，提高這部分人員的基本養(yǎng)老金比例。對于農(nóng)村地區(qū)，要加大對農(nóng)村地區(qū)各類低收入群體的財政投入力度，將其納入到城鄉(xiāng)社會保障體系大環(huán)境中，加快推進農(nóng)民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、社會救助進程。這不僅有助于解決農(nóng)民的社會保障問題，同時對維護游走于城市邊緣的失地農(nóng)民、農(nóng)民工等特殊群體來說也是意義非凡。總之，通過合理界定城鎮(zhèn)各類人員的參保問題，逐步理順各類參保人員社會保障待遇問題，最終實現(xiàn)提高城鄉(xiāng)各類人員整體社會保障水平的目標。

（五）做好遼寧省城鄉(xiāng)一體化的社會保障銜接工作

實現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村各類人員保障全覆蓋是推進遼寧省城鄉(xiāng)社會保障一體化改革的關(guān)鍵，要實現(xiàn)這一目標，不僅要打破目前城鄉(xiāng)居民二元結(jié)構(gòu)的分割狀況，協(xié)調(diào)統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障工作，還要做好城鄉(xiāng)社會保障各險種之間的對接工作，將城鎮(zhèn)社會保障管理相應(yīng)地延伸到廣大農(nóng)村地區(qū)，使城鄉(xiāng)勞動力資源合理流動、優(yōu)化配置，逐步將農(nóng)村人口納入社會保障體制之內(nèi)，對城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民實施一套嚴謹?shù)捏w系來進行管理，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障運行機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”，［3］從而真正體現(xiàn)出社會保障領(lǐng)域中城鄉(xiāng)居民身份的平等化。

（六）運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建社會保障體系信息化平臺

在現(xiàn)今信息化迅速發(fā)展的大網(wǎng)絡(luò)時代，只有積極運用新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，才能搭建完備的社會保障框架。然而遼寧省目前社會保障信息化建設(shè)不僅在基礎(chǔ)配套建設(shè)上先天不足，而且還存在信息化監(jiān)管不力、系統(tǒng)維護落后等問題，而遼寧省農(nóng)村社會保障信息化建設(shè)尤為落后。為了能進一步加快遼寧省社會保障體系信息化建設(shè)，一是要加快推進社會保障網(wǎng)絡(luò)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是要構(gòu)建“統(tǒng)一的勞動保障信息化公共服務(wù)平臺”，［4］為城鄉(xiāng)居民提供方便、快捷的服務(wù)體系；三是要合理運作資金以支撐遼寧省農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，三管齊下建立完整的社會保障網(wǎng)絡(luò)管理體系，促進社會保障信息安全、便捷地上通下達，提高遼寧省城鄉(xiāng)社會保障工作高效運行的能力。

（七）發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，完善農(nóng)村社會保障框架

遼寧省想要統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障水平，必須要在完善城鎮(zhèn)社會保障體系的同時大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，尤其是要發(fā)展前景廣闊的特色地域經(jīng)濟。一方面，城鎮(zhèn)應(yīng)以建立社會保障整體框架為導(dǎo)向，完善社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫體系，通過完善的城鎮(zhèn)社會保障體制來帶動農(nóng)村勞動力資源的優(yōu)化配置，從而形成合理的城鄉(xiāng)勞動力架構(gòu)。另一方面，素有黑土地之稱的遼寧省農(nóng)村地大物博，農(nóng)作物產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)量大，在此良好的基礎(chǔ)上發(fā)掘農(nóng)村地區(qū)的特色經(jīng)濟，適時疏導(dǎo)廣大農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代化、特色農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，促進遼寧省農(nóng)村經(jīng)濟的有效轉(zhuǎn)型，從而形成農(nóng)村致富產(chǎn)業(yè)鏈，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距。首先從經(jīng)濟層面解決城鄉(xiāng)社會二元化狀況，然后再來改善城鄉(xiāng)社會保障的二元結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。

總而言之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系工作是一項民心工程、系統(tǒng)工作。十八大報告中提出，“今后社會保障體系建設(shè)要增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點”。［5］當(dāng)前遼寧省城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)工作整體上已經(jīng)取得一定成果，但在今后的實踐中還需要不斷加強政策引導(dǎo)，在鞏固現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會保障體系成果、完備城鎮(zhèn)社會保障全面統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，進一步提高農(nóng)村居民生活水平，推進農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，推進全省城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，使全省城鄉(xiāng)社會保障得到全面統(tǒng)籌，讓遼寧省城鄉(xiāng)居民充分享受經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來的成果。

［1］楊盼盼，金銘，王坤，蔡珍珍.淺析齊齊哈爾市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的制約因素及對策［J］.理論觀察，2014，（11）：86－87

［2］尹蔚民.統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)［J］.求是雜志，2013，（3）：25.

［3］何祎鳴.關(guān)于加快統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的幾點思考［J］.延邊黨校學(xué)報，2013,（8）：106－107.

［4］羅志先.關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的思考［J］.實事求是，2013，（1）：89.

［5］胡曉義.深入貫徹落實黨的十八大精神統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)［J］.中國社會保障，2013，（1）：28.