羅維燕，徐欣然

（1.長春金融高等專科學校 經(jīng)濟管理系，吉林 長春 130028；2.吉林財經(jīng)大學 國際交流學院，吉林 長春 130117）

一、債務(wù)規(guī)模及成因

（一）債務(wù)規(guī)模

按照國家審計署的要求，各級地方政府在2014年初公布本地區(qū)的《政府性債務(wù)審計結(jié)果》。內(nèi)地30個省、直轄市、自治區(qū)（西藏除外）的《政府性債務(wù)審計結(jié)果》經(jīng)審計署審計并公布的審計結(jié)果是——截至2013年中國政府負債30.3萬億元，其中20.7萬億元為實有債務(wù)（政府負責償還的債務(wù)），9.6萬億元為或有債務(wù)（政府負有擔保和一定救助責任的債務(wù)）。這30.3萬億元債務(wù)，中央占四成，地方占六成，地方政府總體負債金額17.9萬億元。30.3萬億元債務(wù)中，涉及違規(guī)操作的政府債務(wù)近6 921億元，約占總債務(wù)的2%，比例不高。30.3萬億元債務(wù)中，借債主體主要是融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)；債務(wù)資金主要來源于銀行貸款和發(fā)行債券；債務(wù)資金主要用于交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設(shè)，其中市政建設(shè)債務(wù)支出增長較大。

（二）成因

1.各級政府間事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少負擔加重

1993年中央財政收入僅占全國財政收入的22%，中央財力困難到曾三次向地方政府借錢。1994年分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重迅速提升到50%以上，直至近兩年才略微有所下降，但也維持在48%的水平。同比財政支出，近兩年中央財政支出占全國總財政支出比重不到20%，而地方財政承擔的支出比重則超過了80%。也就是說，地方政府以占比50%的財政收入承擔著80%的財政支出；地方政府超出其收入水平承擔的支出部分一要靠中央轉(zhuǎn)移支付，二要靠消費稅和增值稅的稅收返還（2002年后增加了所得稅基數(shù)返還）來解決。這種稅收體制改革加強了中央對地方的控制，并且格局一直延續(xù)至今。改革的好處顯而易見，但其弊端也日益顯現(xiàn)。

1994年的分稅制改革，主要改革了中央與地方之間的財政收入分配，卻沒有具體劃分政府間的事權(quán)和支出責任。政府職能執(zhí)行方式依然是中央出臺的各項政策，由各地方政府具體執(zhí)行；任務(wù)經(jīng)層層分解，最終都集中到基層政府落實。而如此形成的格局是財政收入的權(quán)限一層一層向上去，政府事權(quán)和支出責任一層一層向下移。比如，中央部委要求施行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、進行農(nóng)村危房改造，相應(yīng)支出需要地方政府承擔。而地方政府只對本級的財政收支負責，它不僅對下一級政府的財政支出沒有責任，而且，因其本身的財政能力不足，還會出現(xiàn)“市刮縣”、“縣刮鄉(xiāng)”的向下攤派的做法。中國的實際情況是:縣鄉(xiāng)兩級政府財政收入來源非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，這兩級政府的收入基本支付不了其承擔的多項政府職能。我國有兩千八百多個縣級組織，曾經(jīng)有一半以上拖欠教師和離退休人員工資，或大面積拖欠銀行貸款和建筑工程款。大量欠賬迫使中央政府出臺政策緩解縣鄉(xiāng)財政困難（即“三獎一補”政策）。

地方政府承擔的事權(quán)和責任與獲得的收入分配不相稱，促使地方生出多種與中央博弈的方法。比如設(shè)駐京辦、設(shè)計各種項目申請中央轉(zhuǎn)移支付，或者無節(jié)制地負債倒逼中央財政為其債務(wù)埋單等。

2.行政管理缺乏約束機制，地方政府領(lǐng)導干部行為短期化

政府舉債主要用于固定資產(chǎn)投資，因為不斷攀升的固定資產(chǎn)投資是地方經(jīng)濟持續(xù)性高增長的主要依托。地方政府承擔地方經(jīng)濟發(fā)展的責任，并將經(jīng)濟發(fā)展速度作為主政官員政績，在這樣的背景下，地方政府就一定會有強烈的通過過度舉債搞經(jīng)濟建設(shè)而獲得政績的沖動。［1］這些政績工程干好了，官員可以獲得升遷，若干不好，只要沒觸犯法律法規(guī)，官員也不會被懲處；而無論干好干壞，領(lǐng)導者本人都不必為當?shù)卣穫鶆?wù)負責。由于缺乏制度約束，地方政府在舉債時往往無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險。一些地方政府領(lǐng)導為了在有限的任期內(nèi)做出政績，就會實施加快經(jīng)濟發(fā)展、加快固定資產(chǎn)投資、加快融資借債的舉措。

以重慶為例，“十一五”期間，重慶實現(xiàn)了2.25萬億的固定資產(chǎn)投資規(guī)模，“十二五”目標是把這個數(shù)字翻倍。2013年，重慶年度固定資產(chǎn)投資突破萬億元。重慶也是過去三年中國的經(jīng)濟增長“明星”省份，保持在每年GDP增速排行榜的前列，2014年第一季度重慶位列GDP增速榜第一。

經(jīng)濟領(lǐng)域的“重慶模式”造就了當?shù)亟?jīng)濟的騰飛，雖然這種模式的風險很大，且是否具有可持續(xù)性仍備受爭議，但這種做法很快被其他省份復(fù)制，成為地方債務(wù)快速擴張的最大推手。

3.經(jīng)濟刺激計劃，舉債規(guī)模擴大

我國為應(yīng)對2008年金融危機出臺的4萬億經(jīng)濟刺激計劃，也是地方債務(wù)規(guī)模快速膨脹的一個重要原因。2010年底的地方政府性債務(wù)余額為107 167億元，其中的51%是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的；其余的49%是2009—2010年實施經(jīng)濟刺激計劃期間新增的債務(wù)。4萬億投資總額中，需地方配套1.12萬億。1.12萬億中，各級地方政府有能力承擔6 200億，其余5 000億的資金缺口，地方政府用什么辦法解決？答案似乎只有一個——借債。

二、舉債途徑

（一）融資平臺公司

全國約40%的地方政府性債務(wù)形成于融資平臺公司。［2］融資平臺公司為地方政府融資的方式為：政府主導成立融資平臺公司，政府為其注入國債、稅收，還有土地、路橋、隧道等固定資產(chǎn)，融資平臺公司以這些資產(chǎn)作抵押，向銀行、信托等金融機構(gòu)貸款，進而快速為地方政府進行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。地方政府不允許借債，通過融資平臺公司融資，可以把政府行為轉(zhuǎn)化為公司行為，曲線融資，后臺實際上還是由地方公共資產(chǎn)和財政收入為支撐。為了擴大融資規(guī)模，各地舉債平臺公司往往會虛增資本金，或者向企業(yè)、銀行借入流動資金充當資本金。這樣會導致信貸風險大增，為銀行未來巨額呆壞賬埋下隱患。據(jù)審計署報告，這輪全國納入審計的融資平臺公司共計7 170個，比2010年審計時多了594個。融資平臺最多的是浙江省，有1 100多個。

2010年以來，中央政府先后出臺相關(guān)規(guī)定對地方融資平臺進行嚴格管理：2010年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》；2012年末，財政部等四部門又出臺了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。經(jīng)過清理整頓，融資平臺公司減少了兩百多個，但審計結(jié)果顯示，在某些違規(guī)問題上，地方政府依然我行我素。部分地方還是繼續(xù)在將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額近545億元，山西和江西的這項違規(guī)金額均超過百億。

（二）建設(shè)—移交（Build—Transfer）項目

BT是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，它被政府引進后成為政府又一種融資模式。具體操作方法是：無力從事基礎(chǔ)設(shè)施投資的地方政府先將投資建設(shè)權(quán)交給社會資本，完成后再由政府以分期付款的方式回購。比如貴州修文縣的城市建設(shè)投資開發(fā)公司就是用這個方法，與民企合作修路。貴州用這種違規(guī)手法騰挪了400億元，占全國違規(guī)額近1/6。公布了這項數(shù)字的26個省份的加總額為2 458億元——略高于2013年河南全省公共財政預(yù)算收入。

（三）公開發(fā)債

為了將地方政府舉債放到明處進行管理，中央開始嘗試逐步允許地方政府公開發(fā)債，取代融資平臺等暗流涌動的舉債模式。

2009年，由財政部以“代發(fā)代還”方式代地方政府發(fā)行2000億元債券，債券從發(fā)行到還本付息都由財政部代辦。2011年，中央決定進一步嘗試“自發(fā)代還”方式公開發(fā)債，允許試點省份自行發(fā)債，但還本付息由財政部代辦。先批試點的有浙江、廣東、上海和深圳四省市，2013年又將山東和江蘇兩省納入。2014年，政府公開發(fā)債的步伐進一步推進，2014年5月，財政部發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（下稱《辦法》），以上海、浙江、廣東等10省市為試點，進行地方政府債券自發(fā)自還。

政府發(fā)債由“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到“自發(fā)自還”，地方政府的發(fā)債自主權(quán)一小步一小步地擴大?！白园l(fā)自還”意味著地方政府不僅自發(fā)債券，還要自付本金和利息，不再通過財政部代償。既然允許地方政府“自發(fā)自還”發(fā)債融資，是否發(fā)債規(guī)模和發(fā)行期限可隨意規(guī)定呢？為了控制風險，《辦法》不僅規(guī)定了各地發(fā)債的總限額不得超過1 092億元，對發(fā)行期限及發(fā)債額度占財政收入的比例等也做了具體要求?？傮w說來，通過“自發(fā)自還”發(fā)債融資到的1 092億元資金相對于17.9萬億元的地方債總額僅占0.6%。由此可見，地方政府靠“自發(fā)自還”發(fā)債方式融資解決資金不足只能是杯水車薪。

從2010年“代發(fā)代還”方式開始的地方債改革試點已逾五年，成與敗，或?qū)Q定地方債何去何從。但時至今日，法律仍沒有賦予中國地方政府直接舉債的權(quán)力。不管怎樣，無論“自發(fā)自還”還是之前的“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”模式發(fā)行的，都是準國債，其背后仍然是中央政府的信用在擔保。地方債至今一直保持著剛性兌付、從未有違約的記錄，中央政府的信用擔保是根本原因。

三、還債方法

政府債務(wù)如何償還？自然以政府財政收入償還。但過度舉債如何償還？

（一）借新還舊

對于17.9萬億的地方債務(wù)，部分地方政府償債壓力較大，債務(wù)風險必然存在。審計報告顯示，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風險較為集中；政府債務(wù)余額與其當年可用財力的比率，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達300%多。上述地區(qū)主要是通過借新債還舊債。2009年這些地區(qū)通過借新還舊方式償還債務(wù)本息2 745億元，占其全部還本付息額的48%，即上述債務(wù)比率較高地區(qū)的債務(wù)有近一半是通過借新債還舊債。

（二）賣地還債

地方政府債務(wù)中的20.7萬億元為實有債務(wù)（政府負責償還的債務(wù)），這其中的37.9%，即78 453.21億元債務(wù)，是地方政府承諾以土地出讓收入來償還的。做出此項承諾的共有12個省級、307個市級和1 131個縣級政府。

2007年全國土地出讓收入近13 000億元，2008年受房地產(chǎn)市場低迷影響，全國土地出讓收入下降，但仍然維持在9 600億元的水平上，2009年攀升至16 000億元，2010年更是大幅上升到27 000億元，2013年為31 000億元。據(jù)測算，除去征地、拆遷、補償、稅費等成本，地方政府的土地出讓收入中，凈收益約占40%。簡單計算，要想償還上述78 453億元債務(wù)余額，未來需要地方政府完成總額196 133億元的土地出讓收入。按照2013年全國土地交易量估算，地方政府六年半能還清承諾償還的債務(wù)，而且必須是在地方政府不再增加債務(wù)且土地交易持續(xù)火熱的前提下。

四、風險管理辦法

地方政府為了償債，必然會想法增加收入來償還。一方面政府增收，只能靠增稅，而增稅會使經(jīng)濟下滑，反致增稅困難；另一方面，銀行為了化解因地方政府債務(wù)拖累而導致的風險，必然要提高貸款門檻，貸款者的貸款成本增加，也會引發(fā)經(jīng)濟下滑；若地方政府債務(wù)不斷增加到難以償還，就會想方設(shè)法轉(zhuǎn)嫁給中央，若中央財政無法承受，最終會導致通貨膨脹。所以，從源頭堵住地方債務(wù)繼續(xù)擴大，防范其可能引發(fā)的經(jīng)濟下滑風險已是當務(wù)之急。

（一）設(shè)立財政風險預(yù)警體系，建立獨立信用評級機構(gòu)

為了準確把握和科學分析地方政府的債務(wù)情況，應(yīng)建立地方政府債務(wù)的內(nèi)部預(yù)警體系，運用負債率、償債率等監(jiān)控指標對本級和下級地方政府的債務(wù)風險進行早期預(yù)警，并規(guī)定合理的債務(wù)安全線，［3］對突破安全警戒線的，設(shè)定相應(yīng)的懲罰機制。與此同時，充分發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵信用評級機構(gòu)對各級地方政府進行信用評級，并進一步完善地方政府的行政管理體制，將地方政府的債務(wù)考核和信用評級納入地方政府的政績評價范疇。

從債券發(fā)行情況看，地方政府普遍面臨信用危機和對地方債券虛增資本金信用不良的質(zhì)疑。所以，若要真正約束地方政府的借債行為，必須讓地方政府變成獨立的信用實體。這其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是信用評級機構(gòu)的建立。對地方政府的信用評價是否客觀公正與權(quán)威，取決于評級機構(gòu)是否足夠獨立，評級是否足夠權(quán)威。目前中國評級市場還沒有發(fā)育起來，建立獨立信用評級機構(gòu)已是經(jīng)濟社會健康發(fā)展的必需。

（二）建立信息披露制度，增加地方財政與地方債務(wù)的透明度

為了有效地控制地方政府債務(wù)的規(guī)模和風險，有必要建立規(guī)范的信息披露制度，通過法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府必須對其地方財政和地方債務(wù)的真實情況進行披露。對不能真實披露有關(guān)信息的地方政府，其干部晉升和投融資行為等都應(yīng)受到嚴格限制。對故意隱瞞重大信息者，應(yīng)依法給予行政處罰，直至法律懲處。透明度的增加是對政府發(fā)債行為、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風險進行監(jiān)督和約束的有效手段。

（三）債券公開發(fā)行，防范違規(guī)融資

目前地方債主要在銀行間市場流動，有保險、基金、銀行等金融機構(gòu)參與交易。開通地方債公開發(fā)售渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。為防范風險，建議首先選擇一些經(jīng)濟發(fā)展較快、市場比較發(fā)達、償債能力較強的城市進行試點發(fā)行“市政建設(shè)債”。這次試點的“自發(fā)自還”地方債券已經(jīng)類似于市政債，通知雖然沒有明確說用什么來還，但應(yīng)該就是地方政府財政的收入。市政債是指有財政收入的地方政府發(fā)行的用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。允許債券在一級市場公開發(fā)行，二級市場的公開透明、定期的風險披露和投資者的反饋，會約束地方政府過度舉債。

（四）轉(zhuǎn)換地方政府職能，減輕地方政府債務(wù)負擔

加快推進地方政府的職能轉(zhuǎn)換進程，將地方政府的職能從參與經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)換到公共管理和服務(wù)職能上來，將經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的任務(wù)讓渡給市場，即屬于政府職責范圍的歸政府，屬于市場范疇的歸市場。規(guī)范政府職能，政府能夠在職能范圍內(nèi)有效地控制財政支出，也就減輕了債務(wù)負擔，地方債務(wù)自然能得到有效控制。

政府財政赤字及隨之引發(fā)的風險，如果控制不當，會引發(fā)中國經(jīng)濟的惡化。政府債務(wù)和風險如何控制住管理好，是擺在當今中國經(jīng)濟和社會發(fā)展面前一個大問題。

［1］張子榮.我國地方政府債務(wù)風險研究——從資產(chǎn)負債表角度［J］.財經(jīng)理論與實踐，2015，（1）：95－99.

［2］韓鵬飛.我國地方政府債務(wù)布局及其成因［J］.上海金融，2015，（2）：42－49.

［3］張梅，辛寧.地方政府債務(wù)風險管控的國際經(jīng)驗及借鑒［J］.亞太經(jīng)濟，2015，（1）：27－30.