王 勇

(中共中央黨校，北京 100091)

社會(huì)治理中法治建設(shè)的必然性研究

王 勇

(中共中央黨校，北京 100091)

社會(huì)治理作為一系列的管理理念、方法和手段，它是指政府及其他社會(huì)主體，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)所采取的。社會(huì)治理是與我國的法治建設(shè)緊密聯(lián)系的，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代法治精神指導(dǎo)下的社會(huì)治理活動(dòng)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國歷史發(fā)展的必然要求。所以，在社會(huì)治理及其創(chuàng)新中必然要加強(qiáng)法治建設(shè)。

社會(huì)治理；法治建設(shè)；現(xiàn)代法治精神；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

社會(huì)治理是指政府及其他社會(huì)治理主體，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。社會(huì)治理是與法治建設(shè)緊密相聯(lián)的，社會(huì)治理中的法治建設(shè)具有必然性。

一、社會(huì)治理實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代法治精神指導(dǎo)下的社會(huì)治理活動(dòng)

社會(huì)治理是社會(huì)組織者對(duì)社會(huì)治理的活動(dòng)，它的組織者是多樣的，既是政府的社會(huì)管理職能的體現(xiàn)，也是社會(huì)自治體、社會(huì)群體的自我管理和服務(wù)的體現(xiàn)，在此過程中，政府、社會(huì)組織等社會(huì)治理主體，其權(quán)力須通過法律賦予并受到法律約束，其行為所依據(jù)的法律必須有民主的立法保障，并受到法律的監(jiān)督，其目的是為了更好地提供公共服務(wù)，保障公民權(quán)利，而這些恰是法治的要求，是符合現(xiàn)代法治精神的。

按照西方學(xué)說，現(xiàn)代法治精神的內(nèi)容歸納起來主要體現(xiàn)在民主、人權(quán)、平等三個(gè)方面[1]。一般意義上說，西方的法治精神源于希臘的城邦民主制，該思想體系經(jīng)過近代資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的大力發(fā)展，成為人類社會(huì)的重要文明成果，并逐漸被世界各國接受。法治的價(jià)值主要就是約束公權(quán)力，保障人權(quán)。盡管在法治的發(fā)展中，不同學(xué)者對(duì)法治的理解不盡相同，比如，有的學(xué)者認(rèn)為：“法治”主要是一個(gè)制度性的概念，是一系列以法律程序制度的建構(gòu)為主要內(nèi)涵的具有公開化和科學(xué)性的制度體；有的學(xué)者認(rèn)為：“法治”是以可能性方式存在的，而無法以必然性方式存在[2]。但是，無論怎樣分析和理解，對(duì)法治的認(rèn)識(shí)是具有這幾點(diǎn)共性的：法治需要科學(xué)立法及完備的法律制度；法治需要約束公權(quán)力；法治的根本目標(biāo)就是保障人權(quán)。

現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)治理就是要把社會(huì)治理主體的權(quán)力納入法治框架下，要不斷通過科學(xué)民主立法，建立完備的法律制度，只有這樣，公眾參與、社會(huì)組織協(xié)同的社會(huì)活動(dòng)才能和諧有序，公民的基本權(quán)利也才會(huì)得到切實(shí)保障。對(duì)此，只有在法治精神指導(dǎo)下，這些才能實(shí)現(xiàn)。從一定程度上來說，社會(huì)治理實(shí)質(zhì)就是在現(xiàn)代法治精神指導(dǎo)下的社會(huì)治理活動(dòng)，因而，要想促進(jìn)社會(huì)治理的完善，就必須在社會(huì)治理中加強(qiáng)法治建設(shè)。

二、社會(huì)治理中的法治建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

當(dāng)今社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)形式，當(dāng)前我國的社會(huì)治理正是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一大背景下展開的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是承認(rèn)并維護(hù)私人利益的，是以產(chǎn)權(quán)確定為前提的，產(chǎn)權(quán)確定是等價(jià)交換的基礎(chǔ)，而這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和現(xiàn)實(shí)都會(huì)告訴人們，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人”為降低交易成本，必然會(huì)進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)必然會(huì)出現(xiàn)負(fù)的市場(chǎng)外部性現(xiàn)象，必然會(huì)出現(xiàn)單單依賴市場(chǎng)機(jī)制無法解決的問題。單單依靠市場(chǎng)解決不了的問題，就需要社會(huì)治理主體的出面，社會(huì)治理主體可以運(yùn)用公權(quán)力維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。當(dāng)然，這類治理主體主要是以政府為核心的。政府如何運(yùn)用手中的公權(quán)力維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序呢？政府需要依靠法治，也就是說政府運(yùn)用公權(quán)力的過程也是一個(gè)運(yùn)用法律使政府市場(chǎng)化的法治過程?！笆袌?chǎng)化政府”是一種全新的設(shè)計(jì)理念，是對(duì)傳統(tǒng)的政府體制和運(yùn)作方式的革新[3]。

維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，需要運(yùn)用公權(quán)力，如果讓公權(quán)力行使達(dá)到預(yù)期效果，公權(quán)力就必須要受到限制，必須關(guān)進(jìn)制度的牢籠，不得濫用。當(dāng)然，限制政府的權(quán)力并不是目的，只是手段，目的應(yīng)是通過限制公權(quán)力使之不侵犯公民的私權(quán)利。公權(quán)力得到正確運(yùn)用，才會(huì)達(dá)到實(shí)現(xiàn)有形之手與無形之手協(xié)同并用，維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)秩序的效果。怎樣才能達(dá)到這個(gè)目的呢？必須依法行使權(quán)力，把權(quán)力放在具體的一個(gè)個(gè)法律制度的牢籠中，正如鄧小平所說的，“還是要靠制度，靠制度靠得住些”，這實(shí)質(zhì)就是予以法治建設(shè)。法治的核心含義是治權(quán)、治官、治政府而非治民[4]，只有建立法治國家，法治下的公共權(quán)力行使才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。這一點(diǎn)在習(xí)近平總書記關(guān)于依法治國的系列講話中，在十八屆四中全會(huì)的《決定》中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

運(yùn)用法律使政府市場(chǎng)化，就是要使政府及其工作人員具有法治觀念、法治思維，能夠用法治方式解決社會(huì)問題，并促使政府建立提供公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓公共產(chǎn)品的提供具有競(jìng)爭(zhēng)性。讓法治指導(dǎo)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)觀念進(jìn)入政府內(nèi)部，讓公共產(chǎn)品的提供具有競(jìng)爭(zhēng)性，這種創(chuàng)新過程是對(duì)傳統(tǒng)政府體制和運(yùn)作方式的一場(chǎng)革新。

在經(jīng)濟(jì)全球化下，為保持一國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固乃至持續(xù)快速增長(zhǎng)，就需要成熟完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為此，需要搞好法治建設(shè)，因?yàn)橹挥蟹ㄖ螄?，政府?quán)力的運(yùn)用才與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相匹配。當(dāng)前，中國在社會(huì)治理中應(yīng)盡快地推進(jìn)法治建設(shè)，推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

三、社會(huì)治理中加強(qiáng)法治建設(shè)是我國歷史發(fā)展的必然要求

在我國加強(qiáng)法治建設(shè)更具有必要性，因?yàn)椋L(zhǎng)期以來，我國缺少法治的土壤，傳統(tǒng)的中國法律文化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法治的要求相差甚遠(yuǎn)。傳統(tǒng)中國的法律觀念帶有濃厚的“人情大于王法”的色彩，多主張“德治”，引入儒家思想，禮入法中。所以，中國傳統(tǒng)的法律文化中有大量的家教家法的內(nèi)容。長(zhǎng)期以來，在禮法結(jié)合、禮重于法這種法治觀念支配下，人們并不是非常重視法律的作用，甚至認(rèn)為“人情大于王法”、“權(quán)力大于王法”。即便重視法律，也一直沿襲重刑輕民的法律傳統(tǒng)。事實(shí)上，中國古代刑法中的刑訊手段非常殘酷，很多沖突和糾紛都是通過法外的禮教解決的，這樣，人們?cè)絹碓绞柽h(yuǎn)法律，害怕法律，也不懂得用法律來保護(hù)自己的權(quán)益。當(dāng)代社會(huì)，即便人們開始重視憲法和法律的作用，然而，近現(xiàn)代以來，中國的諸多志士仁人都堅(jiān)持一種以富國強(qiáng)兵為目標(biāo)的工具主義憲政價(jià)值觀[5]。

我國傳統(tǒng)的法律土壤并不存在法治的內(nèi)生性，古代傳統(tǒng)的法治觀念，實(shí)質(zhì)是對(duì)法治片面的認(rèn)識(shí)，因而在人們心中也無法形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治觀念。傳統(tǒng)的法治觀念很難與現(xiàn)代治理匹配，所以，必須加強(qiáng)法治建設(shè)，完善社會(huì)治理及其創(chuàng)新工作。

新中國成立后，很長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國的法治觀念并沒有深刻的轉(zhuǎn)變，仍然缺乏對(duì)法律的重視，即便憲法，比如75年憲法，是完全從政治需要的角度制定的，是對(duì)“文革”在“法律上”的總結(jié)，是對(duì)“無法無天”的法律認(rèn)定[6]。在本質(zhì)上，那時(shí)幾乎無任何法律觀念。對(duì)政府來說，在1978年改革開放以前，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府包辦一切，無所不能，權(quán)力是無限的。

但是，伴隨著改革開放，我國的歷史發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。隨著改革的深化，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的加深，伴隨著依法治國的提出，伴隨著十八屆四中全會(huì)以法治為主題的召開，我國政府的權(quán)力在壓縮，在把本應(yīng)屬于市場(chǎng)的權(quán)力讓位于市場(chǎng)，把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力讓位于社會(huì)，由原先超級(jí)的積極行政或消極行政轉(zhuǎn)為有限度的積極行政或行政不作為。如果說，社會(huì)管理既是政府的社會(huì)管理職能，也是社會(huì)自治體、社會(huì)群體的自我管理和服務(wù)范疇，也即政府職能和社會(huì)職能的復(fù)合體[7]，那么，當(dāng)前的社會(huì)治理更是如此。在實(shí)踐中，比如訂立行政合同，行政機(jī)關(guān)要“與被管理者進(jìn)行協(xié)商，要了解其需求，征求其意見，并對(duì)其利益予以必要的尊重”[8]?，F(xiàn)階段，我國社會(huì)發(fā)展又進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史起點(diǎn)。目前，如何處理好政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系，這既是社會(huì)治理及其創(chuàng)新中要解決的問題，也是時(shí)代的課題，是法治要解決的問題。執(zhí)政黨因時(shí)而異，提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，也正是時(shí)代的呼喚，也是擺在執(zhí)政黨面前最新也最為迫切的任務(wù)。

事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)，自從人們提出了服務(wù)行政、福利國家的概念后，政府的行政權(quán)力的運(yùn)行就出現(xiàn)了新的形式，更多地強(qiáng)調(diào)協(xié)商、指導(dǎo)，行政命令、服從在逐漸的淡化，消極的行政轉(zhuǎn)為積極的行政，政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù)者，并在打造成“無縫隙政府”，使民眾能夠在“任何時(shí)間”和“任何地方”得到服務(wù)[9]。社會(huì)治理面臨全方位的創(chuàng)新，相應(yīng)地，法治建設(shè)更為迫切。

四、現(xiàn)階段我國法治建設(shè)面臨的諸多問題要求在社會(huì)治理中加強(qiáng)法治建設(shè)

我國法治建設(shè)已經(jīng)取得了重大成效，社會(huì)主義的法律體系已經(jīng)基本建立起來了，但是，當(dāng)前的法治建設(shè)仍存在諸多問題，這表現(xiàn)在：首先，法治理念仍需要加強(qiáng)，法治意識(shí)仍然普遍淡薄。法治建設(shè)的核心是法律對(duì)公共權(quán)力的治理，是依照法律規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，是“治吏”而非“治民”，但是，尊重法律、法律至上的觀念并沒有完全樹立，一切國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都必須服從和遵守憲法和法律的意識(shí)并沒有普遍形成，總體情況來看，國家機(jī)關(guān)執(zhí)法人員普遍缺乏法治意識(shí)，國家機(jī)關(guān)工作人員的法治理念亟待加強(qiáng)。雖然“國家是以一種與全體固定成員相脫離的特殊的公共權(quán)力為前提的”[10]，但是，現(xiàn)代社會(huì)的國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員應(yīng)是人民的公仆，而不是凌駕于人民之上的統(tǒng)治者。要意識(shí)到，公務(wù)人員的公權(quán)力是人民所授予的，“公民與政府的關(guān)系可以看成是一種委托—代理關(guān)系，公民同意推舉某人以其名義進(jìn)行代理，但是必須滿足公民的利益并且為公民服務(wù)”[11]。如果沒有這些觀念，就很難搞好法治建設(shè)，社會(huì)治理也會(huì)難以有實(shí)際效果。

其次，法律制度不完備，政府與社會(huì)的分工治理不明晰，甚至國家機(jī)關(guān)自身的職權(quán)也不清楚，公權(quán)力之間相互交叉沖突的情況比較突出。從形式要件上來說，法治需要完備的法律制度，但是，我國在諸多領(lǐng)域的立法并不完備，比如，在行政法治建設(shè)方面，缺少行政程序法、政府信息公開法等專門的行政法律；已有的很多行政法律也需要修改完善，比如國務(wù)院組織法內(nèi)容需要修改和充實(shí)，地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，等等。正因?yàn)槿绱?，長(zhǎng)期以來，我國行政機(jī)關(guān)職權(quán)不清、政府職能轉(zhuǎn)變不力、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、編制膨脹等問題始終未能解決[12]。再比如，在社會(huì)組織方面，法律也非常薄弱，至今還沒有全國人大層面制定的任何法律。要使社會(huì)治理主體遵循職權(quán)法定原則，就必須明確其性質(zhì)、地位、職權(quán)、職能等內(nèi)容，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系，明確內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。法律的不完備，導(dǎo)致社會(huì)治理主體職權(quán)不清，既阻礙了法治建設(shè)，又讓社會(huì)治理難以在法制框架下進(jìn)行。

再次，立法、執(zhí)法、協(xié)作的水平有待提高。當(dāng)前，在立法上存在這些問題：立法質(zhì)量不高；立法程序不統(tǒng)一、不完善；很多法律尚未制定，已經(jīng)制定的部分法律往往反映的是部門利益、地方利益，在實(shí)踐中熱衷于制定規(guī)章，看不到規(guī)章與依法行政的“法”之間的錯(cuò)位[14]，等等。在執(zhí)法方面，存在的問題比較突出，這表現(xiàn)在：一是執(zhí)法主體混亂；二是執(zhí)法程序不清，依情不依法，依言不依法，依人不依法，無程序觀念，不按程序執(zhí)法的現(xiàn)象普遍存在；三是行政執(zhí)法隊(duì)伍以及社會(huì)組織內(nèi)部的管理隊(duì)伍的素質(zhì)有待提高，不懂法，不懂管理，責(zé)任不明晰，不文明執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。在社會(huì)治理的協(xié)作方面，存在的問題也很多，各社會(huì)治理主體間，缺乏溝通與監(jiān)督，各自為戰(zhàn)，責(zé)任模糊，缺少法治下的協(xié)作機(jī)制，等等。

所以，在社會(huì)治理中必須加強(qiáng)法治建設(shè)，兩者是相輔相成的，從某種程度上來說，兩者是一件事情的兩個(gè)方面，不可分離。

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[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2015-01-29

王勇(1970-)，男，山東棗莊人，政法教研部憲法行政法教研室主任，教授，博士。

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1008-8520(2015)02-0008-04