馬 躍

(中共淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

政府績效考核規(guī)范化問題研究

馬 躍

(中共淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

為促使下級更好地完成工作任務，上級越來越多地采取績效考核甚至一票否決的形式。績效考核和一票否決的過多過濫既與問題有關，也與政績沖動和職責同構的體制有關，更與上級部門的利益追求有關。規(guī)范政府績效考核，必須優(yōu)化事權分配，減少共同事權，擴大差別事權；必須建立黨委直接領導下的單一考核機構，壟斷考核權，并規(guī)范考核行為，實現(xiàn)一個考核主體、一個考核方案、一個考核結果、一個考核程序，促進績效考核工作的規(guī)范化和法治化。

政府績效考核；一票否決；規(guī)范化

一、政府績效考核歷史淵源及其存在的問題

(一)政府績效考核的歷史脈絡

政府績效考核的雛形，可以追溯到先秦時期。天子通過巡狩和諸侯朝覲，實現(xiàn)對諸侯國的考核，促進諸侯國改善治理狀況。春秋戰(zhàn)國時期，諸侯國為加強對官吏的監(jiān)督和控制，逐漸形成上計制度。從秦漢到明清，大都實行“一年一小考、三年一大考”的方式，考課地方官員。兩漢時，建立逐級考課制度。魏晉南北朝時，集中考課權，由尚書和侍中統(tǒng)一負責考課。明清時，考課層次更加分明，制度更加嚴格。清代，京官三品以上、地方督撫大員由皇帝負責考核；其余京官由吏部、都察院負責考核；其余地方官由督撫負責考核[1]。州縣官員一直都有明確的職責，從上任之日就被告知具體職責內(nèi)容。幾千年來，對州縣官員的考核內(nèi)容是相對穩(wěn)定的，包括戶口增減、墾田多少、錢谷出入、漕運水利、盜賊獄訟、教育選舉、社會治安等?？己撕笤u定若干等次，決定賞罰以及進退去留。

歷史發(fā)展到近現(xiàn)代，政府績效考核的方式與目的相應地有了變化。戰(zhàn)爭和計劃經(jīng)濟年代，我們更多地運用總結、批評、表揚手段，而不是檢查、考核手段。毛澤東深受欽差大臣指導和檢查工作之苦，曾嚴厲批評過下車伊始便指手畫腳的官僚主義作風[2]，肯定上級領導干部采取蹲點、工作組等形式與下級干部和群眾同吃同住同勞動的方式，上下之間信息比較通暢。每項工作都有動員、部署、督促、總結等環(huán)節(jié)。工作過程中，上級領導干部身先士卒，直接參與整個過程，不論是農(nóng)田水利，還是煤礦建設，都是上下級領導干部和廣大群眾聯(lián)合作戰(zhàn)的結果。工作結束后要總結、批評和表揚，甚至記功、記過或降職降級等。政治榮譽是第一位的，物質(zhì)刺激與獎勵被排除在外。沒有那么多檢查，更沒有什么一票否決。那個年代，允許人們犯錯誤，更要求幫助犯錯誤的同志分析問題，找出原因，盡快改正錯誤，盡量減少損失[3]。

改革開放以后，計劃經(jīng)濟年代自上而下任命和處理干部的體制延續(xù)下來，自上而下地利用文件、會議、指示等方式安排部署工作，促使下級機關按照上級意圖完成各項任務的宏觀工作體制延續(xù)下來。上級領導越來越少地采取蹲點和工作組的形式，越來越多地通過聽取匯報和派人檢查等方式獲取下級工作信息。物質(zhì)刺激與獎勵正式進入政府激勵體系。隨著分灶吃飯和分稅制的不斷推進，每級政府都有了自己特殊的利益。上下級政府間關系變成了雙重關系：不同利益主體之間的博弈關系和命令服從關系，財政上美國式的聯(lián)邦制與行政上蘇聯(lián)式的集權制奇妙地結合在一起。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上每級政府要處理本級大量事務，謀求本級的發(fā)展與壯大；另一方面又把大量工作任務安排給下級，謀求整個轄區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定。為促使下級更好地完成工作任務，績效考核越來越成為促進工作、提高效率、實現(xiàn)工作目標的重要手段。

(二)在促進經(jīng)濟發(fā)展、保障社會穩(wěn)定的同時，政府績效考核存在的一些突出問題

1.考核主體過多，考核權過于分散。既有組織人事部門，又有各業(yè)務主管部門，還有各級黨委政府設立的督察室、機關效能建設辦公室、黨風廉政辦公室、崗位或目標管理辦公室等。幾乎所有業(yè)務主管部門都有考核權。業(yè)務主管部門借助黨委政府權力把工作任務安排給下級黨委政府后，一方面繼續(xù)掌握考核大權，另一方面自己又不受考核。許多工作做得好與不好，業(yè)務主管部門是有很大責任的，但目前考核體制往往把問題和責任都歸結于下級黨委政府。

2.考核項目過多，一些考核指標體系設置過于復雜。根據(jù)考核周期和內(nèi)容，我們可以把考核分為三大類，一是階段性單項考核，如農(nóng)田水利道路工程、報刊征訂、農(nóng)村稅費征收等，通過制定方案、動員安排和實施，一段時間就結束了，然后驗收和兌現(xiàn)獎懲；二是長期性單項考核，如計劃生育、信訪控制、社會治安綜合治理、黨風廉政建設、招商引資、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)等，屬于經(jīng)常性工作，年初下達工作任務和考核方案，年底檢查驗收并兌現(xiàn)獎懲；三是綜合考核，如目標管理責任制、文明創(chuàng)建、領導班子或個人年終綜合考核等，考核內(nèi)容多，一般情況下，年初下達考核方案，年底通過查閱材料、明查暗訪、測評等方式，檢查驗收和兌現(xiàn)獎懲?？冃Э己耸莻€框，什么東西都可以往里裝。這些年來，使用正版軟件、文物保護、耕地保護、清欠、扶貧、使用遙感數(shù)據(jù)、食品安全、水質(zhì)好壞、行政訴訟、打假、漲工資、用干部、居民幸福感、農(nóng)民就業(yè)等，在不同地方被納入政府績效考核體系。頂層設計層面，至今沒有一個科學的政績評價指標體系，各級地方政府的政績考核體系缺乏結構、層次和重點，并且一個地方一個樣。有人把這種過多過濫的績效考核稱為“行政工作庸俗化”[4]。2011年版《全國文明城市測評體系》，除前置條件和“不得申報”的情況外，主要指標分為基本指標和特色指標。基本指標反映文明城市創(chuàng)建的基本情況，共設置了9大類測評項目、36項測評指標和366個小項。特色指標反映精神文明創(chuàng)建工作特色、城市整體形象，共4大類、8個小項?；局笜伺c特色指標合計共有374個小項。這是世界上迄今最為龐大復雜的測評體系。從內(nèi)容上看，無所不包；從長遠看，無邊無界，因為今后可以無限增加其他內(nèi)容；從測評和迎接檢查看，這是一個非常浩大的工程，就是說，每次迎接檢查或者每舉行一次測評，都要耗費巨大的人力物力和財力。

3.考核項目缺乏穩(wěn)定性，主觀隨意性大。中國這幾十年變化太快，不同時期有不同工作重點?？冃Э己隧椖坎粌H隨著形勢和宏觀工作任務變化而變化，而且與主要領導的興趣偏好以及分管領導在班子中的地位直接有關。主要領導認為重要的項目，就會非常容易地納入考核體系；主要領導變更了，考核項目便隨之變化。地方黨政系統(tǒng)中有主要領導和分管領導，分管領導總要分管幾個部門。部門領導通過向分管領導匯報，分管領導再向主要領導匯報，陳述問題的嚴重性和工作的重要性，很容易使一些部門工作變成中心工作，以績效考核甚至一票否決的形式層層安排下來。

4.各級地方政府濫用一票否決權。一票否決是績效考核的極端形式。作為處罰措施，一票否決把一捆措施組合在一起，包括行政處理、經(jīng)濟處理、其他榮譽處理等。實施過程中，一般給被處罰者一年戴罪立功的機會，第一年年終評定某項工作不合格，給予黃牌警告和罰款，并且不提拔，不調(diào)動，同時否決當年其他榮譽；第二年年終評定該項工作依然不合格，除罰款外，就地免職，一年內(nèi)不得調(diào)動，同時否決當年其他榮譽。行政處理是針對個人的，經(jīng)濟處理和其他榮譽處理既可以針對個人，也可以針對組織。中央政府使用一票否決起源于1991年中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》：要把社會治安責任制同經(jīng)濟責任制、領導任期責任制結合起來，將社會治安綜合治理同責任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經(jīng)濟利益掛鉤，同評選文明單位、企業(yè)晉級掛鉤，實行社會治安綜合治理一票否決制[5]。各級地方政府在此基礎上又增加了精神文明建設、安全生產(chǎn)、森林防火、無公害蔬菜、價格檢測、老干部工作、遠程教育、禁賭、封育禁牧、外國人管理、反腐倡廉等一系列項目。一票否決制的不斷擴散，使上級黨委政府或部門將本該自己承擔的工作任務轉(zhuǎn)嫁給下級黨委政府，導致基層政府不堪重負，各級干部不能把主要精力用在工作上，而是耗費在無窮無盡的迎接檢查上，形式主義盛行[6]。

二、績效考核失當?shù)膬?nèi)在原因

自上而下安排工作過程中，有些工作是領導機關(主要是各級黨委政府)安排下來的，有些工作是職能部門安排下來的。按照安排工作的不同機關，我們可以把上級安排的工作分為三大類：第一種類型，上級黨委政府領導機關安排下來的，尤其是上級黨政主要領導親自安排的，對下級黨政主要領導來說，肯定是重中之重的工作，即所謂中心工作。第二種類型，上級職能部門直接安排給下級職能部門，比如上級農(nóng)業(yè)部門不經(jīng)過下級黨委政府領導機關，或者僅僅給下級黨委政府打個招呼，就把工作任務直接安排給下級農(nóng)業(yè)部門。一般情況下，這些工作不需要下級黨委政府過問和干預，是下級部門可以承擔的一些業(yè)務工作，也被稱為部門業(yè)務工作。第三種類型，本來是部門業(yè)務工作，但轉(zhuǎn)變或上升為中心工作，職能部門職責范圍內(nèi)的工作變成黨委政府領導機關的工作，然后層層安排下來，這類工作呈現(xiàn)越來越多的趨勢，對下級黨委政府主要領導來說，中心工作越來越多，以至于找不到中心。

我們要研究的問題是：部門工作為什么會轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ鞑⑸仙娇冃Э己撕鸵黄狈駴Q的程度？其客觀原因和主觀動機到底是什么？

(一)歷史遺留問題懸而未決

一些問題長期未能解決，已經(jīng)影響大局；而要解決這些問題，確實超出了部門的力量。尚虎平等認為，目前的績效考核和一票否決是科學管理缺失的產(chǎn)物，是對民怨較大的社會熱點問題的應急行為，是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的救火式行政，屬于前現(xiàn)代的行政方式[7]。一方面是緊迫而艱巨的任務，另一方面是業(yè)務部門力量的弱小，尤其在基層，業(yè)務部門呈現(xiàn)碎片化特點，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，都存在人手太少、力量不足的問題。而我們國家的大部分工作都是層層安排到基層落實的，要解決基層站所碎片化與工作任務艱巨性之間的矛盾，只有把一些工作任務轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ鳎够鶎狱h委政府集中使用人力物力財力，形成比業(yè)務部門更加強大的力量。但并非所有一票否決項目都具有救火行政的性質(zhì)，在地方政府安排的諸如報刊征訂、綠色長廊、招商引資、農(nóng)村稅費征收等一票否決項目中，看不到老百姓的強烈需求，反而讓我們明顯看到了地方政府的自利性。

(二)眾多部門的政績沖動和無序競爭

只要把部門工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ鳎⑿纬梢黄狈駴Q的高壓態(tài)勢，就能促使基層黨委政府高度重視這項工作，上級部門就能取得更大的成績。千條線都想穿過基層黨委政府這一根針。上級部門知道，基層黨委政府力量和時間是非常有限的，他們會優(yōu)先執(zhí)行上級黨委政府主要領導親自安排的工作，甚至不惜挪用其他事業(yè)經(jīng)費，集中精力完成某項工作任務。眾多部門都想取得更大政績，于是形成千條線穿過一根針的競爭態(tài)勢。哪個部門會說自己的工作不重要？哪個分管領導會說自己分管的工作不重要？一些部門工作進入中心工作行列，必然促使其他部門借助同級黨委主要領導的力量，把部門工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ?，否則就有被邊緣化的危險。于是越來越多的部門工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ?，使基層黨委政府疲于奔命。

(三)體制設置功能模糊

自上而下安排工作、千條線競爭穿過一根針的根本原因在于，上下級政府之間職責同構[8]。各級組織間，除了轄區(qū)范圍不同外，在職能、機構設置方面大同小異。一方面是職責同構，另一方面，是無限彈性的分級管理。不管是道路、水利、教育等，都主張分級管理，但這個分級是可以變化的。上級既可以把下級的工作抓上來，也可以把工作放下去。因為黨和國家機關實行民主集中制，上下級之間是命令服從關系，是工作安排與接受的關系?！艾F(xiàn)行憲法和法律對每一層級政府職責進行列舉時, 最后一條都是辦理上級政府交辦的其他事項?！盵9]上下級政府之間，除了外交外，說不清楚哪些事情不該下級政府管。上級政府利用這種分工模糊性，將越來越多的事務安排給下級，并納入考核內(nèi)容。中國職責同構體制既不是西方的，也不是中國古代的。中國古代，州和縣各管一塊地方，各自履行治安和征收錢糧職責，不存在工作安排問題。在審理案件方面，州是上級審判機關，州縣關系類似于今天的法院系統(tǒng)，其間有明確的職責劃分。當代中國這種體制是從軍隊體制直接演變過來的，這種體制的特點在于，沒有上級命令，下級不得擅自行動。但從工作范圍和性質(zhì)來看，軍隊與地方是完全不同的。用軍隊體制來應對千頭萬緒的地方事務，毫無疑問要無限增加會議、傳達、檢查等工作成本。所以歷代王朝，都有一個從上馬打天下到下馬治天下的轉(zhuǎn)型過程。

(四)不良利益驅(qū)動

上級政府個別部門自我利益的強化加劇了績效考核和一票否決指標過多過濫的狀況[10]。一票否決實際上是將上級政府的責任轉(zhuǎn)嫁到下級政府去，將上級政府面臨更上級政府績效評估時最關鍵的幾個指標轉(zhuǎn)嫁給下級政府，讓下級政府幫自己完成績效關鍵點[7]。從組織利益的角度，借助同級黨委政府的力量將本部門工作事務轉(zhuǎn)移給下級黨委政府，便造成工作成本和責任的轉(zhuǎn)移，并且使本部門在眾多部門中突出出來，特別重要的是，使本部門凌駕于下級黨委政府之上，下級黨委政府變成干活的，自己變成檢查者和考核者，造成下級黨委政府有求于自己的態(tài)勢。是否一票否決，關鍵在于檢查與考核，檢查與考核的權力在上級部門手中。有些工作完成得好壞，比如挖溝修路，黨政主要領導以及檢查者和被檢查者，肉眼都能看見，作為檢查者的水利道路部門很難有太多作為空間，下級黨委政府只要干好了，上級業(yè)務主管部門很難顛倒黑白，混淆是非；但有些工作，如計劃生育和文明創(chuàng)建等，存在上級部門與上級黨政領導之間信息不對稱。越是軟任務，或者考核體系越復雜，信息不對稱程度越大，越是上級部門說了算，下級黨委政府就越是要求這些部門。在一票否決的考核壓力下，非常簡單的信訪登記工作居然變成肥差，并且形成了一個信訪產(chǎn)業(yè)鏈。在國家信訪局個別官員的貪腐案件中，我們看到，腐敗已經(jīng)滲透進工作領域中，只有花錢打點，才能使一些部門說你工作干得好。一些有條件腐敗的崗位人員腐敗了；一些沒有條件腐敗的崗位人員，創(chuàng)造條件也腐敗了。于是一些清水衙門，通過創(chuàng)造目標管理責任制、檢查考核、達標驗收、一票否決、評先評優(yōu)、授予榮譽稱號等這些條件，造成下級有求于自己的態(tài)勢，變成有條件腐敗的單位。

三、如何規(guī)范政府績效考核

績效考核是基本的政府管理工具。西方國家興起的新公共管理運動無一例外地把評估作為提高政府工作效率、提高責任性和回應性的主要手段，使行政國家轉(zhuǎn)變?yōu)樵u估國家。關鍵問題不是要取消績效考核和一票否決，而是如何根治績效考核亂象，實現(xiàn)政府績效考核規(guī)范化和法治化。

(一)劃分事權，從職責同構轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊煯悩嫞?guī)范政府行為，促進依法行政

上下級政府間必須有明確而具體的職責分工，這是實現(xiàn)績效考核規(guī)范化和建設法治政府的前提條件。綜合考慮受益和牽連范圍、工作效率、便民以及政府能力等因素，適度增加政府間差別事權，減少共同事權。當前，除國防、外交、立法、司法、檢察、審計外，中央政府主要職責是管理干部和宏觀調(diào)控，省級政府更多代表中央履行管理干部和統(tǒng)籌基本公共服務職責，市縣政府更多行使經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管等事權，下水道、路燈、社會管理等應交給基層政府。發(fā)展經(jīng)濟的任務逐步由企業(yè)家群體和社會擔負，使發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招驼?。農(nóng)業(yè)水利、人口和計劃生育、國土和環(huán)境保護等應為各級共同事權。對于共同事權，繼續(xù)采取決策、執(zhí)行的分工形式；對于差別事權，各級政府不得對下安排工作任務。應以法律形式把各級政府具體事權固定下來。各級政府應根據(jù)本級具體事權，裁撤不必要的機構，對于保留的機構，要明確具體職責，并規(guī)范政府行為，推進依法行政，法無授權不可為，法定職責必須為，違法亂紀受追究。

(二)壟斷考核權，組建黨委直接領導下的單一考核組織

美國中央政府的“政府責任署”由審計署演變而來，負責地方政府行政管理的行政目標確定、目標與績效關聯(lián)、績效目標制定、實施后的績效評價、績效結果與責任追蹤等方面的工作，以評價地方政府的工作績效，并監(jiān)督、追蹤各種行政管理中的責任，從而既能客觀評價政府組織績效又能促使一把手對政府績效負責[11]。在我國，考慮到各級紀檢監(jiān)察和組織人事部門承擔了太多的工作量，人民代表大會目前的實際地位不高，應當建立黨委直接領導下的單一考核組織，既有利于統(tǒng)一考核權，又能確實減少考核主體，規(guī)范考核行為?？梢钥紤]將督察室、機關效能建設辦公室、黨風廉政辦公室、崗位或目標管理辦公室整合起來，組成績效考核辦公室，并把現(xiàn)有各部門的考核業(yè)務全部劃轉(zhuǎn)過來。對某項工作的考核，必須按照法定職責，既考核決策部門及業(yè)務主管部門，也考核執(zhí)行單位及其他配合單位。

(三)規(guī)范考核行為，對于考核對象，實現(xiàn)一個考核方案，一個考核結果，一個考核程序

對于保留的考核項目，由績效考核辦公室針對每個考核對象，分別制定考核方案。該方案之外，不得再有其他形式的考核，以切實減輕基層負擔。制定考核方案，應當充分聽取業(yè)務主管部門和廣大基層干部群眾意見，認真研究每件需要考核的具體工作，尤其要考慮各自實際情況，使每個地區(qū)或單位在現(xiàn)有工作基礎上都能有所進步?？己酥笜梭w系不能過于復雜，要清楚明白，便于操作。考核方案公布后，當年不得增加新項目。專業(yè)性較強的考核，聘請一些業(yè)務工作者或有關專家，參與考核方案的制定和實施。一票否決項目可以作為考核前置條件保留下來，但這樣的項目不能太多，一般不超過三個。一旦進入一票否決范圍，便不需要就其他項目進行考核了。探索和建立單項考核與年終綜合考核相結合的分步實施體系。引進第三方評估機制，可以把某些專業(yè)性較強的考核外包給一些有資質(zhì)的社會組織。處理干部時，一定要本著慎重態(tài)度，查清事實，分清責任，既對工作負責，又對干部負責。規(guī)范考核程序，強化對考核工作的監(jiān)督與制約。被考核人對考核結果意見較大的，有權申請復查。考核人員工作馬虎，其評估結果與復查結果出入較大的，應以失職論處。考核人員接受被考核人禮金或其他好處的，應以受賄論處。

[1]韋慶遠，柏樺.中國政治制度史[M].北京：中國人民大學出版社，2005：519-521.

[2]毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：791.

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[8]朱光磊，張志紅.職責同構批判[J]. 北京大學學報：哲學社會科學版，2005，(1).

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[責任編輯：孫 霽]

2013-01-26

馬躍(1961-)，男，安徽淮北人，教授。

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1008-8520(2015)02-0065-05