刁亞洲

(安徽大學(xué)　管理學(xué)院，安徽　合肥　230601)

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群體性事件中的政府危機公關(guān)研究

刁亞洲

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230601)

[摘要]政府在群體性事件中能否實施積極合理的危機公關(guān)，不僅關(guān)系到事件的妥善解決和社會的和諧穩(wěn)定，更關(guān)系到政府形象的維護和政府公信力的提升。我國群體性事件中的政府危機公關(guān)還存在著諸多問題，需要通過強化政府危機公關(guān)意識，培育危機公關(guān)人才隊伍，建立專門的危機公關(guān)部門，豐富和協(xié)調(diào)使用各種公關(guān)手段，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全危機公關(guān)管理體制等措施來進一步提高政府的危機公關(guān)能力。

[關(guān)鍵詞]群體性事件；危機公關(guān)；公眾輿論

改革開放30多年來，我國的政治、經(jīng)濟、社會和文化事業(yè)得到了巨大的發(fā)展，人民的生活水平也得到了極大的提高。與此同時，我國也步入了社會轉(zhuǎn)型期，在這個特定的歷史時期，貧富差距進一步拉大，社會利益關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)急劇變化，但是有效的社會整合機制還沒有建立起來，加之有關(guān)利益格局調(diào)整的政策措施出臺相對滯后，導(dǎo)致大量社會矛盾和沖突的出現(xiàn)，群體性事件呈不斷上升趨勢。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1993年我國發(fā)生群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，近年來更是呈現(xiàn)出快速上升趨勢。在群體性事件中，政府能否實行良好的危機公關(guān)，直接關(guān)系到政府和公眾之間信息交流的暢通，關(guān)系到公眾的恐慌情緒能否最終得到安撫，關(guān)系到政府良好形象的維護，關(guān)系到群體性事件的發(fā)展走勢和最終的妥善解決。

一、群體性事件中的政府危機公關(guān)的作用

(一)有利于暢通信息溝通渠道，消除群體性恐慌

受傳統(tǒng)行政觀念以及計劃經(jīng)濟體制的影響，在群體性事件萌芽或發(fā)生的過程中，政府對待群體性事件信息的態(tài)度往往是不報、瞞報和謊報。我們知道，群體性事件本身具有緊急性和突發(fā)性的特點，加之事件發(fā)生時各種非正常渠道信息和謠言的迅速傳播，事件中的公眾普遍會產(chǎn)生集體性的心理恐慌，迫切希望了解到有關(guān)事件的真實信息。在群體性事件中，政府如果通過積極的危機公關(guān)，將權(quán)威、準確和及時的信息傳播給公眾，使公眾在第一時間了解到所發(fā)生事件的真實情況，就可以幫助公眾辨別各種謠言和“小道消息”，使其了解到事件的真相，避免公眾受到誤導(dǎo)，從而安撫公眾的緊張、恐慌情緒。

(二)有利于群體性事件的妥善解決，化解社會矛盾

在群體性事件中，政府所采取的各項解決措施必須被公眾所接受和理解，并且得到公眾的積極配合后才能有效地付諸實施。政府在事件發(fā)生時采取積極合理的危機公關(guān)，才能廣泛地與專家學(xué)者、社會學(xué)者進行交流，收集到足夠多的正確信息，均衡各方的合理意見，為群體性事件的妥善解決提供科學(xué)民主的解決措施。此外，事件中政府積極的危機公關(guān)還可以使公眾對所發(fā)生的事件和政府所采取的相應(yīng)解決措施有一個全面、真實的了解，增強社會公眾對政府的理解支持，避免一些非理性的對抗和混亂，將事件的危害影響降到最低程度，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力

政府公信力是政府依賴于社會公眾對其普遍性行為的信任，而由此形成的社會秩序。政府能否獲取公眾信任，關(guān)系到政府的各項政策措施能否得到公眾的理解和支持，關(guān)系到政府的各項職能能否得到很好的履行，它是政府贏得民心的關(guān)鍵。政府公信力的強弱在很大程度上又取決于政府及其工作人員在公眾心目中的形象。政府公關(guān)可以借助各種渠道、途徑和方式將政府的努力和成績展示給公眾，讓公眾了解政府，是塑造政府形象的手段，能夠恢復(fù)和提升政府的公信力[1]。在群體性事件中政府做好積極良好的危機公關(guān)可以使公眾積極參與進來，共同解決問題，可以借助媒體、網(wǎng)絡(luò)等各種公關(guān)手段對事實真相進行全面、充分的公開，從而維護和塑造政府的良好形象，提高政府的公信力。

二、群體性事件中的政府危機公關(guān)存在的問題

(一)危機公關(guān)意識淡薄，危機公關(guān)行動滯后

群體性事件的發(fā)展大致可以分為三個階段：潛在期、突發(fā)期和恢復(fù)期[2]。由于受傳統(tǒng)行政觀念根深蒂固的影響，政府部門尤其是基層政府在群體性事件發(fā)展的這三個階段中往往存在著危機公關(guān)意識淡薄和危機公關(guān)行動滯后的問題。在群體性事件的潛在期，政府對各種潛在的危險征兆和隱患往往不夠敏感，對事件發(fā)生初期的輿論走勢重視度不夠，甚至是忽視，從而導(dǎo)致社會矛盾處理不及時，并最終導(dǎo)致事件的惡化升級。例如在“甕安事件”中，雖然事件的發(fā)生有移民安置、建筑拆遷和干群關(guān)系緊張等各方面原因，但是一些政府部門危機公關(guān)意識薄弱，在事件發(fā)生前沒有及時公布相關(guān)信息，對社會輿情走勢缺乏足夠的重視，在很大程度上導(dǎo)致了后來社會公眾對女中學(xué)生死因鑒定結(jié)果的懷疑和不滿，并最終引發(fā)了暴力事件[3](P66)。在群體性事件的突發(fā)期，政府對危機公關(guān)缺失所引發(fā)公眾輿論的負面影響的估計嚴重不足，很少能采用適當合理的方式手段對公眾輿論進行引導(dǎo)，也沒有一個確切的政府形象定位。例如，在“重慶萬盛群眾聚集事件”中，政府在事件爆發(fā)時沒有采取相應(yīng)的公關(guān)手段對萬盛區(qū)和綦江縣合并為綦江區(qū)后的政策措施進行公告解釋，導(dǎo)致了群眾的非理性行為。在群體性事件的恢復(fù)期，事情往往得到了初步的解決，政府也已經(jīng)過了輿論的風口浪尖。此時，政府應(yīng)該對事件發(fā)生中采取的措施和事件所造成的影響進行評估總結(jié)，并將好的處理經(jīng)驗制度化。但是，從近些年發(fā)生的群體性事件中，可以看出政府在這方面還是嚴重滯后了。

(二)專業(yè)危機公關(guān)人員隊伍缺乏，專門危機公關(guān)部門缺失

群體性事件中的政府危機公關(guān)人員不僅要掌握公關(guān)關(guān)系學(xué)的專業(yè)知識和專業(yè)技能，還要了解新聞傳播學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)和修辭學(xué)等相關(guān)方面的知識。此外，由于群體性事件中政府危機公關(guān)對象的特殊性，政府危機公關(guān)人員還要具備良好的心理素質(zhì)。而目前我國還十分缺乏這樣專門的危機公關(guān)人才，在群體性事件發(fā)生時，從事政府危機公關(guān)的人員往往是政治學(xué)、文學(xué)等相關(guān)專業(yè)的人員，他們大多缺乏專業(yè)的訓(xùn)練和系統(tǒng)的知識學(xué)習(xí)，在專業(yè)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)方面往往存在不足，導(dǎo)致他們在應(yīng)對群體性事件時難以靈活運用豐富的公關(guān)手段，難以看到事件發(fā)生的本質(zhì)原因，難以做出公眾滿意的答復(fù)[4]。另外，我國大多數(shù)地方政府還沒有設(shè)置專門的危機公關(guān)部門。政府在群體性事件中的危機公關(guān)活動往往由辦公廳(室)、調(diào)研機構(gòu)、舉報中心和信訪辦公室等部門機構(gòu)來承擔[5](P320)。政府危機公關(guān)的開展往往分散隸屬于這些部門機構(gòu)，導(dǎo)致各部門政府危機公關(guān)活動缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，缺乏共同目標與共同準則的指引和規(guī)范，難免造成職責不清，引起危機公關(guān)活動的混亂。

(三)危機公關(guān)手段選擇單一和使用混亂

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中國互聯(lián)網(wǎng)用戶達到了6.49億，其中5.57億人為手機網(wǎng)民。隨著互聯(lián)網(wǎng)和手機用戶的快速增長，微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等新的媒介傳播手段異軍突起，預(yù)示著一個媒體新時代的到來。在新的媒介傳播環(huán)境中，傳播的整個結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變，公眾對信息的時效性和互動性提出了更高的要求，而傳統(tǒng)媒介如新聞發(fā)言人制度和政府網(wǎng)站等已無法滿足這些要求，在微博、微信涌動的網(wǎng)絡(luò)輿論中往往處于被動地位，這些都對政府公關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)[6](P12-13)。面對這些新的挑戰(zhàn)，政府在群體性事件中往往習(xí)慣于過去“唯一信息源”的傳統(tǒng)定位，采用的公關(guān)手段趨于單一，主要集中在一些具有單向傳播特性的公關(guān)手段上，如宣傳欄、紅頭文件、電視新聞等。此外，政府部門繁多，信息發(fā)布的口徑往往不一，加之傳統(tǒng)媒介手段和網(wǎng)絡(luò)媒介手段在信息傳播時效性上的差異，導(dǎo)致政府有時在組合使用多種公關(guān)手段時，往往由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和控制不力，造成使用上的混亂。

(四)危機公關(guān)法律法規(guī)不完善

現(xiàn)代社會是一個法制社會，現(xiàn)代政府是一個法治政府。但是在群體性事件的處理過程中，我們?nèi)匀豢梢钥吹揭恍┑胤秸捌涔ぷ魅藛T胡亂作為、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象存在。依法行政意識淡薄固然是一方面原因，但更重要的原因還是危機公關(guān)法律法規(guī)的不完善。雖然經(jīng)過多年的法制改革和發(fā)展，我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但是該法只是為政府依法實施有效的危機管理提供了原則性的規(guī)定。我們知道，群體性事件有和突發(fā)事件相似的地方，也有其自身獨有的特點，在現(xiàn)實當中，如果只是依靠該法來指導(dǎo)處理群體性事件中的公關(guān)工作，難免會產(chǎn)生“水土不服”。該法只是對如何應(yīng)對群體性事件進行了籠統(tǒng)的說明，內(nèi)容較為抽象，缺乏相應(yīng)的實施細則，對于群體性事件中政府形象的定位、危機公關(guān)手段的選擇、危機公關(guān)人員的責任義務(wù)、在什么情況下以及如何行使危機公關(guān)權(quán)力等方面并沒有做出明確的規(guī)定。此外，由于新技術(shù)的不斷革新和信息傳遞速度的加快，一些法律法規(guī)修正的速度明顯趕不上形勢變化的速度，這就進一步增加了政府進行危機公關(guān)控制群體性事件的難度。

(五)危機公關(guān)體制不健全

一個完整的危機公關(guān)管理體制應(yīng)包括以下幾個方面：危機預(yù)警監(jiān)控機制、危機處理機制、信息公開與溝通機制、政府問責機制和事后評估機制。雖然我國在過去近十年的危機管理實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，但是，由于轉(zhuǎn)型時期社會矛盾不斷增加，群體性事件頻現(xiàn)，而一些新媒介手段的傳播特點使得群體性事件中的信息傳播速度更快、傳播范圍更廣，控制難度更大，從而使得群體性事件極易擴大升級。目前，我國在公共危機預(yù)警監(jiān)控機制上還處于起步階段，遠落后于歐美等發(fā)達國家；信息公開與溝通機制處于摸索發(fā)展階段；政府問責機制和事后評估機制還基本缺位[7](P28-29)。此外，這些機制之間如何統(tǒng)籌運作和綜合協(xié)調(diào)也是一個大問題。

三、完善群體性事件中的政府危機公關(guān)的策略

(一)強化危機公關(guān)意識，實行積極主動的全程公關(guān)

危機公關(guān)意識包括危機公共關(guān)系觀念和危機公共關(guān)系思想，是指一種保持政府與社會公眾良好溝通和重塑政府形象的觀念和指導(dǎo)思想，是在突發(fā)事件中自覺運用公關(guān)預(yù)防和處理危機的基本原理、基本原則和行為規(guī)范，其實質(zhì)上是一種以人為本、以公眾利益為出發(fā)點的公眾導(dǎo)向的觀念[8]。群體性事件的發(fā)生具有潛伏性、突發(fā)性、對抗性和暴力性的特點，這些特點要求政府在事件處理過程中要時刻保持公關(guān)意識。為此，政府要破除傳統(tǒng)行政管理思想的束縛，樹立公仆意識，正確行使人民賦予的權(quán)力，做到權(quán)為民所用、利為民所謀。政府要正視危機公關(guān)在群體性事件解決過程中的角色和作用，善于借助公關(guān)手段進行輿論引導(dǎo)，并根據(jù)實際情況采取積極有效的公關(guān)措施。

政府要實行積極主動的全程公關(guān)，即在群體性事件發(fā)展的各個階段都實施積極主動的公關(guān)。當群體性事件的發(fā)展處于潛伏期時，政府就要搜集相關(guān)信息，留意公眾輿論走向，對群體性事件的發(fā)展走勢進行良好的把控，避免事件的擴大升級；當群體性事件發(fā)展到突發(fā)期時，政府公關(guān)部門要在第一時間發(fā)布事件的報告和權(quán)威信息，相關(guān)的責任人也要親臨現(xiàn)場進行指揮處理；在群體性事件的恢復(fù)期中，政府要將事件的處理過程、總結(jié)報告、相關(guān)責任人的追究情況和相關(guān)當事人的救濟情況進行公告，使公眾獲知事件發(fā)展處理的全部真實情況。

(二)加大危機公關(guān)人才的培育，建立常設(shè)性的危機公關(guān)部門

群體性事件中政府危機公關(guān)工作能否順利的開展很大程度上取決于政府危機公關(guān)人員的素質(zhì)。為了建立一支在年齡、能力和知識結(jié)構(gòu)都良好的專業(yè)化危機公關(guān)隊伍，政府要特別注重對危機公關(guān)人才的選拔與培訓(xùn)。政府在選拔危機公關(guān)人員時，需要綜合考核公關(guān)人才的多方面素質(zhì)，尤其是公關(guān)理論知識與操作技術(shù)方面的專業(yè)能力。由于群體性事件的突發(fā)性和不可控性，在選拔一些特殊崗位公關(guān)人才時，還要特別考慮公關(guān)人才的快速反應(yīng)能力、語言組織能力和心理抗壓能力。此外，政府還要加強對危機公關(guān)人才的培訓(xùn)，在公關(guān)的理論知識、基本技能、方法技巧和新聞理論與實務(wù)等方面對公關(guān)人才或公務(wù)員進行培訓(xùn)。同時，在公務(wù)員的錄用、考核和升遷中，要把公關(guān)能力作為一門必修課，切實提高公務(wù)員的公關(guān)理論水平和公關(guān)技能。

群體性事件的頻發(fā)給政府危機公關(guān)帶來很大的挑戰(zhàn)，目前，我國一些地方政府部門已經(jīng)陸續(xù)增加了公共關(guān)系職能。但是，群體性事件往往牽涉到政府的各個部門，而現(xiàn)實中，這些部門公關(guān)職能的設(shè)置往往分散，職責不一，已很難滿足群體性事件中政府危機公關(guān)的需要。因此政府要依法建立一個專門的，由政府各個部門人員參與的，具有有效組織、指揮、協(xié)調(diào)和實施危機公關(guān)的部門。該部門的職能專門定位于為政府提供危機公關(guān)服務(wù)，包括及時向公眾和媒體發(fā)布信息、組織新聞發(fā)布會、管理使用各種公關(guān)手段和為政府提供信息咨詢等各種公關(guān)服務(wù)。

(三)豐富和協(xié)調(diào)使用各種危機公關(guān)手段

在信息化和網(wǎng)絡(luò)化的時代條件下，信息的雙向傳播性和互動性越來越被看重。當群體性事件發(fā)生時，政府如果還僅僅依靠傳統(tǒng)的公關(guān)手段，就肯定無法滿足公眾對信息與溝通的需求，所以政府要不斷更新豐富危機公關(guān)手段。政府對現(xiàn)有的、已經(jīng)利用成熟的傳統(tǒng)媒介手段要不斷加以更新。因為現(xiàn)在即使是傳統(tǒng)媒介手段也與網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系在一起，如網(wǎng)絡(luò)電視、網(wǎng)絡(luò)報紙和網(wǎng)絡(luò)電臺的出現(xiàn)。政府還要積極、主動、充分地使用現(xiàn)代傳媒手段，要根據(jù)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息傳播的特點，采取相應(yīng)的獨特方法(如：微博公關(guān)、微信公眾號等)來進行危機公關(guān)，解決群體性事件。此外，政府還必須探索出一條傳統(tǒng)媒介手段和現(xiàn)代媒介手段聯(lián)動整合的道路，科學(xué)地優(yōu)化配置各種媒介資源，統(tǒng)一口徑，使各種危機公關(guān)手段在政府有效的引導(dǎo)和控制下有機配合，而不是隨意簡單的疊加，從而達到最佳的公關(guān)效果。

(四)完善相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對法》只是對如何應(yīng)對突發(fā)事件作出了原則性的規(guī)定，而且該法只適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一。為此，政府應(yīng)加緊出臺專門性的《危機公關(guān)法》，對危機公關(guān)的目的、原則、主體、程序、適用范圍、公關(guān)人員的責任義務(wù)、公關(guān)手段的使用、過程監(jiān)督、責任追究和救濟等各方面內(nèi)容給予明確具體的規(guī)定。有了法律的保障，政府才能及時高效地應(yīng)對群體性事件，才能將公關(guān)策劃、公關(guān)實施、各公關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)納入法制化軌道，實現(xiàn)政府危機公關(guān)有法可依，增強政府危機公關(guān)行為的合法性和規(guī)范性。政府還要統(tǒng)籌全局，從國家法律體系整體的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)該法與現(xiàn)有法律的關(guān)系，實現(xiàn)這些法律之間的無縫鏈接與相互配合。此外，由于網(wǎng)絡(luò)時代下政府危機公關(guān)的瞬息萬變，政府還要根據(jù)形勢的變化不斷對已出臺的法律法規(guī)進行補充和更新，以保證法律法規(guī)隨時隨地適用。

(五)建立健全危機公關(guān)管理體制

第一，要建立應(yīng)對群體性事件的危機公關(guān)預(yù)警機制。政府應(yīng)不斷提高危機意識，對應(yīng)急工作程序和工作職責作出具體規(guī)定，建立搜集和及時捕捉發(fā)生事件信息的預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)和報告制度，做到早發(fā)現(xiàn)早處理，防患于未然。第二，要建立健全應(yīng)對群體性事件的危機公關(guān)處理機制。政府在事件發(fā)生后應(yīng)及時成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定危機公關(guān)應(yīng)急策略，以危機公關(guān)“5S原則”為指導(dǎo)，在嚴謹調(diào)查的基礎(chǔ)上，迅速采取必要的公關(guān)措施。第三，要建立健全信息公開與溝通機制。政府應(yīng)不斷完善信息公開制度，通過公告、新聞發(fā)布會、微博、微信等各種形式將事件的調(diào)查結(jié)果和相關(guān)信息進行客觀的報道，并與公眾進行真誠的交流，以澄清事實，打破謠言。第四，要建立相應(yīng)的責任追究機制。政府應(yīng)落實相關(guān)責任人的問責制，對一些危機公關(guān)能力差、失職瀆職干部和工作人員的責任一定要追究到底。建立一個完善的危機公關(guān)管理評價機制；政府應(yīng)建立一個完善的事后危機公關(guān)評價系統(tǒng)，并組織各方人員對政府在群體性事件中的危機公關(guān)處理情況進行評價，對評價結(jié)果進行總結(jié)，以吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。第五，政府還要成立一個危機公關(guān)管理中樞系統(tǒng)。要建立一個危機公關(guān)管理中心，建立健全危機管理組織體系，從而統(tǒng)籌規(guī)范、綜合協(xié)調(diào)各個機制之間的配合運行，避免出現(xiàn)職能上的重復(fù)和管理上的混亂。

總之，處在“社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌”特殊時期的中國，社會矛盾和利益格局的沖撞將長期存在，群體性事件發(fā)生的頻率和解決的難度都在不斷增加。能否妥善解決群體性事件，維護政府的良好形象，提升政府的公信力，考驗著一個政府的危機公關(guān)能力。從一定意義上說，政府危機公共關(guān)系能力高低決定著群體性事件解決的成敗。與此同時，我們也可以看到，我國目前的危機公關(guān)發(fā)展還處于起步階段，在實際運用中也面臨著諸多問題和困境，還需要政府在未來的危機公關(guān)實踐中不斷探索前進。

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[作者簡介]刁亞洲(1990-)，男，安徽巢湖人，安徽大學(xué)管理學(xué)院2013級行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事公共政策研究。

[收稿日期]2015-04-20

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)03-0019-05