王繼源

摘 要：十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。那么，政府與市場的關(guān)系究竟是怎樣的，同樣實行市場經(jīng)濟(jì)的中國政府與西方政府在市場中扮演的角色一樣嗎？為了實現(xiàn)市場的決定作用，政府應(yīng)該做哪些事？就這些問題從斯蒂格勒的管制論出發(fā)，在分析了市場經(jīng)濟(jì)下中國特色的管制-腐敗、國企-民企關(guān)系后，進(jìn)行了回答。

關(guān)鍵詞：市場；政府；管制；腐??；國企民企

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0007-04

引言

1982年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎授予了芝加哥大學(xué)教授喬治·斯蒂格勒，以表彰他在政府管制理論上的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。在其1971年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制理論》中，作者以20世紀(jì)30年代到60年代的美國為研究對象，突破性地從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了管制的產(chǎn)生，集中回答了管制的受益方、受損方、管制手段和管制效率四大中心問題，形成了管制內(nèi)生、市場最優(yōu)兩大核心觀點。其基本思想是自由市場，反對政府干預(yù)，對管制持批判態(tài)度。

十八屆三中全會強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，這就需要我們在新形勢下重新審視政府和市場的關(guān)系。本文以斯蒂格勒的政府管制理論為出發(fā)點，試圖從中國視角，回答以下3個問題：（1）政府與市場究竟是什么樣的關(guān)系？（2）同樣實行市場經(jīng)濟(jì)，中國政府與西方政府在市場中扮演的角色一樣嗎？（3）中國政府應(yīng)該做什么，從而有助于市場決定作用的實現(xiàn)？

一、政府和市場關(guān)系

政府與市場的關(guān)系，數(shù)百年來西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界已有很多探討，總體來說可以從宏觀和微觀兩個視角看待。宏觀上看，政府運用財政、貨幣政策參與并影響市場運行。最令人熟悉的是政府公共財政以稅收方式籌集資金，然后通過不同的方式將資金支出。微觀上看，政府主要通過管制手段干預(yù)市場。經(jīng)濟(jì)管制理論就是從微觀角度分析二者之間關(guān)系。政府在微觀上應(yīng)多大程度介入市場，即對待經(jīng)濟(jì)管制上，西方學(xué)者持不同主張，肯定政府和限制政府的觀點同時存在。公共利益理論認(rèn)為，完全競爭市場在現(xiàn)實中是不存在的，某些行業(yè)中的公共品、外部性、壟斷、不確定性、信息不對稱等導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運行偏離帕累托最優(yōu)，為了糾正市場失靈，政府應(yīng)對這些行業(yè)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行直接干預(yù)，從而達(dá)到保護(hù)社會公眾利益的目的。利益集團(tuán)理論則持相反觀點，強調(diào)市場效率最優(yōu)，認(rèn)為政府對市場的管制反而會帶來腐敗、低效、制度僵化等各種弊端，主張限制政府規(guī)模。斯蒂格勒是主張限制政府作用的代表。兩種理論的觀點究竟對與錯、是與非，結(jié)論之前不妨分析一下西方政府與市場現(xiàn)實關(guān)系。

（一）西方政府與市場的現(xiàn)實關(guān)系

假設(shè)市場由三個主體組成：產(chǎn)業(yè)、政黨、公眾。產(chǎn)業(yè)是指產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或行業(yè)寡頭；政黨是黨派和政府的統(tǒng)稱；公眾是除產(chǎn)業(yè)和政黨外的第三方，由消費者和因管制被排斥在外的潛在進(jìn)入者組成。

由微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論我們知道，在完全競爭市場中，當(dāng)存在超額利潤時，潛在競爭者就會迅速進(jìn)入，長期看任何廠商都是無利可圖的。產(chǎn)業(yè)集團(tuán)想實現(xiàn)長期利潤就必須獲得壟斷勢力并保持下去。于是，產(chǎn)業(yè)需要一個“法定”的不完全市場來維持壟斷地位，“法定”就是產(chǎn)業(yè)的需求。從黨派政府看，它的目標(biāo)是勝選和長期執(zhí)政，競選資金和選票是不可或缺的。那么是否存在某樣?xùn)|西，一方面能帶給產(chǎn)業(yè)“合法”的壟斷地位，另一方面又能提供西方政黨需要的競選資金和選票呢？如果有，產(chǎn)業(yè)和政黨就有交易的動機。斯蒂格勒用計量模型證明這樣?xùn)|西是存在的，它就是管制政策。管制是產(chǎn)業(yè)政府合謀的產(chǎn)物，它是政府響應(yīng)利益集團(tuán)最大化其收益的需要而產(chǎn)生的一種特殊商品，具有價值，存在供需。為便于清晰理解斯蒂格勒管制理論，筆者建立管制邏輯圖如圖1所示。

圖1反映了西方管制理論的邏輯，用實線箭頭表示主動行為，用虛線箭頭表示被動行為，邏輯圖的起點是產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)集團(tuán)是管制的需求方，它主動提供競選資金和選票幫助黨派上臺，黨派搖身一變?yōu)檎蟪蔀橐?guī)制的供給方，通過設(shè)置市場準(zhǔn)入、限價、補貼等具體管制手段幫助產(chǎn)業(yè)獲得長期利潤。在管制生效前，理論上西方公眾具有較充分的權(quán)力，他們可以根據(jù)自身利益需要，對管制政策實施與否投票表決。但現(xiàn)實中，投票的固有缺陷使公眾利益無法充分保障。管制的最終結(jié)果是，消費者剩余被瓜分，一部分成為產(chǎn)業(yè)的壟斷利潤，另一部分成為政治獻(xiàn)金被產(chǎn)業(yè)提供給了政黨。公眾是管制政策下最大的受損方，產(chǎn)業(yè)和政黨則成為受益方。

斯蒂格勒用經(jīng)濟(jì)管制理論解釋了西方政府與市場的關(guān)系，即，這是一個產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、政府合謀瓜分公眾的市場。通過邏輯圖不難得出結(jié)論：在西方，為防止產(chǎn)業(yè)和政府合謀公共市場，就必須限制政府在市場的作用。

當(dāng)然，斯蒂格勒管制論也面臨理論、現(xiàn)實、政策三大困境：理論困境——理性人把政府假定為僅追求自身部門利益最大化，以偏概全；現(xiàn)實困境——產(chǎn)業(yè)、政府合謀的利益輸送機制，是一種隱形腐敗，在西方卻是合法的；政策困境——作者發(fā)現(xiàn)管制損害了公眾利益，卻提不出減少管制的辦法，因為管制是根植于西方政治體制的，是經(jīng)濟(jì)社會運轉(zhuǎn)必不可少的一個軸承。

（二）中國政府與市場的現(xiàn)實關(guān)系

西方政府通過管制介入微觀經(jīng)濟(jì)，中國政府也一樣。在管制形式上，除常見的貨幣補貼、進(jìn)入壁壘、固定價格和干預(yù)替代品四種手段外，我國還常使用行政命令和窗口指導(dǎo)。在管制的范圍和程度上，我國要更廣、更深。

但中國政府管控市場與西方政府管控市場的動機和目的有根本的區(qū)別：由于政治制度不同，中國共產(chǎn)黨和政府不需要競選資金。中國共產(chǎn)黨代表公共利益，政府是管制的主動發(fā)起者，旨在通過管制讓社會獲得最大福利。現(xiàn)筆者建立中國政府管制邏輯圖如圖2所示。

市場依然由三部門組成：產(chǎn)業(yè)、政府、公眾?；炯僭O(shè)是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)依然追求利潤最大化，但政府不再追求自身利益最大化，而是公共利益最大化。圖2反映了中國管制理論的邏輯，邏輯圖的起點不再是產(chǎn)業(yè)，而是政府。我國政府出于公共利益的考慮，主動制定管制政策，以期達(dá)到三重目的：第一，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自身健康發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力；第二，產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)；第三，限制壟斷，維護(hù)公眾福利。如果管制是有效的，產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展會帶來利稅的增加，政府財政支出于民生后，最終提高了全社會福利。通過邏輯圖不難得出結(jié)論：我國政府通過管制，旨在建立并維護(hù)一個產(chǎn)業(yè)、公眾共贏的市場。

我國公眾對管制政策也有一定監(jiān)督和表決權(quán)，2001年頒布的《政府價格決策聽證暫行辦法》，使價格聽證制度成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理價格的新形式。通過公眾監(jiān)督，使政府出臺的管制政策更加合理、市場運作更加健康有序。當(dāng)然，由于起步較晚，公眾參與制度尚不完善。

二、中國政府管制面臨的現(xiàn)實問題

通過中國政府管制邏輯圖我們發(fā)現(xiàn)中國政府扮演了市場的守夜人角色，不追求自身利益，與產(chǎn)業(yè)也不存在利益輸送機制，不存在西方管制理論的三大困境。但我國政府管制中也面臨著三大現(xiàn)實問題，即管制與腐敗問題、國企與民企競爭問題、管制低效問題。

（一）管制與腐敗問題

國際貨幣基金組織將腐敗定義為“腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私人的利益?！苯陙?，中國腐敗案件多發(fā)，有學(xué)者把管制歸結(jié)為腐敗的根源，筆者認(rèn)為管制政策在某種程度上給官員獲得以權(quán)謀私的機會。為了解釋中國政府管制與腐敗問題，筆者引入“貪官”因素，建立一個新管制模型邏輯圖（見圖3）。

把三部門模型擴展為四部門：產(chǎn)業(yè)、政府、公眾、貪官?；炯僭O(shè)：產(chǎn)業(yè)集團(tuán)追求利潤最大化，政府追求公共利益最大化，貪官追求個人效用最大化。在這里，產(chǎn)業(yè)依然是規(guī)制的需求方，但在中國，產(chǎn)業(yè)不能向西方那樣通過公開為政黨輸送利益的合法方式，而是隱秘、非法賄賂政府的代理人——貪官。貪官作為回報，利用政府機器提供管制，滿足產(chǎn)業(yè)需求。與西方一樣，消費者剩余被瓜分為兩部分，一部分成為產(chǎn)業(yè)利潤，另一部分成為尋租被產(chǎn)業(yè)賄賂給了貪官。市場成了產(chǎn)業(yè)和貪官的合謀游戲，它們將非法財富向海外轉(zhuǎn)移，公眾是最大受損方，損失聲譽的政府同樣是管制的受害者。

通過以上分析，管制確實在一定程度上為腐敗提供了可能，腐敗最終損害國家利益。為此，除了加強反腐力度外，我們可以也應(yīng)該減少不必要的管制。但我國與西方在腐敗上又存在很大不同，第一，腐敗統(tǒng)計口徑不同。西方普遍存在的“旋轉(zhuǎn)門”不被定義為腐敗，官員在任內(nèi)制定有利于產(chǎn)業(yè)的管制政策，卸任后通過高薪返聘的方式獲得利益返還屬于合法行為。而我國旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象很少，大部分官員一旦卸任就必須裸退，禁止去企業(yè)任職，謀取私利只能通過任內(nèi)貪污。第二，腐敗原因不同。中國的腐敗更多是對官員個人權(quán)力限制不足、監(jiān)督不力造成的，如果加強制度約束很多腐敗行為完全可以避免。

（二）國企與民企競爭問題

在西方發(fā)達(dá)國家，從競爭到壟斷的產(chǎn)業(yè)組織形式是在數(shù)百年大浪淘沙中自發(fā)形成的，有實力的企業(yè)不斷發(fā)展壯大成為產(chǎn)業(yè)龍頭，在保障壟斷地位的過程中，就出現(xiàn)了在位者和進(jìn)入者的沖突。斯蒂格勒認(rèn)為，政府偏向在位者的管制就起到了不光彩的作用。我國經(jīng)歷的過程恰恰相反，市場經(jīng)濟(jì)建立時，國企是先天的在位者，民企天然成為進(jìn)入者，國企與民企是西方在位者與進(jìn)入者之爭在我國的突出表現(xiàn)形式。

在二者競爭中，都把希望建立在政府管制上。在位者希望政府出臺管制政策阻擋進(jìn)入者的競爭；而進(jìn)入者希望政府減少規(guī)制并制定有利于進(jìn)入者的政策。政府扮演何種角色，怎樣出臺管制措施就顯得尤為重要。筆者通過建立國企、民企管制邏輯圖（見圖4）來清晰的表明我國國企、民企與政府管制之間的邏輯關(guān)系。

應(yīng)該看到，我國早期是一切生產(chǎn)資料公有制的計劃經(jīng)濟(jì)體制。那時政企合一、政企不分，政府辦企業(yè)，同時企業(yè)也承擔(dān)著政府的一些公共職能。隨著改革開放，政企分開，國有企業(yè)才脫離政府走向市場。因此，國企與政府有著歷史淵源。國企現(xiàn)在雖然不承擔(dān)政府某些社會職能，但仍然強調(diào)其社會責(zé)任。政府的管制措施偏向國企現(xiàn)象（如行業(yè)保護(hù)）還沒有完全消除。而在市場經(jīng)濟(jì)初期，法律法規(guī)的不健全造成了部分民企種種不規(guī)范行為，如偷稅漏稅、假冒偽劣產(chǎn)品、環(huán)境污染等導(dǎo)致了市場失靈，追求公共利益最大化的政府為保障市場的有序競爭不得不做出相應(yīng)的管制措施。

但隨著民企發(fā)展壯大，其行為逐步規(guī)范化，無序競爭現(xiàn)象有所減少。如今，民企在經(jīng)濟(jì)中的地位越來越重要，解決了70%的就業(yè)，這本身就是承擔(dān)了巨大社會責(zé)任。民企成為和國企平等的經(jīng)濟(jì)主體，政府對管制的認(rèn)識也應(yīng)該逐步調(diào)整，對二者不應(yīng)區(qū)別對待，要打破國企的行政壟斷，加快混合所有制發(fā)展，通過相互參股的方式做到你中有我、我中有你，讓國企和民企在同樣的市場條件下公平競爭，共同創(chuàng)造社會財富。

（三）管制的低效問題

斯蒂格勒對管制的詬病之一就是低效率問題。他所指的低效，是指在資源配置效率上管制不如市場。管制的低效分為管制出臺的低效和管制實施的低效。西方管制的低效集中在出臺階段，而我國主要在實施階段。

在出臺階段，要由政府發(fā)起管制提案，公眾來投票表決，管制取得合法地位，公眾也維護(hù)了自身利益。但該環(huán)節(jié)存在三個問題導(dǎo)致了低效。第一，現(xiàn)實中一項投票很難實現(xiàn)公眾普遍參與，因為同時投票的成本太大。因而需要公民代表這樣一個小樣本行使投票權(quán)，其偏差會導(dǎo)致民意的不準(zhǔn)確表達(dá)。第二，很多公民對立法工作一無所知，許多規(guī)制提案又頗具專業(yè)深度，公民不可能也沒有精力深刻了解，導(dǎo)致“用腳投票”，結(jié)果會傷害自身利益。第三，有些群體雖小，但是態(tài)度很堅決，法案可能就向他們妥協(xié)；而其他的大多數(shù)群體因為不關(guān)心就反應(yīng)小，結(jié)果沒法影響投票結(jié)果，從而使得“會哭的孩子有奶吃”。

在實施階段，也存在三個問題導(dǎo)致了低效率。第一是時滯，管制政策的實施往往具有一定連續(xù)性，但宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、公眾的收入狀況、個人偏好無時無刻都在變化，特別是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，宏觀經(jīng)濟(jì)和行業(yè)形勢的變化很快，一項規(guī)制政策可能剛剛出臺就已經(jīng)脫離現(xiàn)實。第二是政府與產(chǎn)業(yè)間的信息不對稱導(dǎo)致了管制政策的目標(biāo)偏離實際，在實施時達(dá)不到預(yù)期效果。第三是我國政府常用的行政命令式的、一刀切的管制手段，在一定程度上扭曲了資源配置。

三、發(fā)揮市場的決定作用，政府在管制上該做什么

市場經(jīng)濟(jì)是允許每一個主體依據(jù)自身狀況隨時做出經(jīng)濟(jì)決策的機制，相當(dāng)于一次自發(fā)的“經(jīng)濟(jì)投票”，市場將每個決策收集起來，反映到供求，最終通過價格的方式表達(dá)出來。價格的靈活調(diào)整就是市場對資源的不斷配置，只要價格杠桿沒有扭曲，配置就是有效的。

管制是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的重要基本職能之一，管制的發(fā)揮將直接影響到政府與市場的關(guān)系，管制在糾正市場失靈上的有效性也將直接影響到能否真正實現(xiàn)市場的決定作用。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場的決定作用，政府要有所為有所不為。在管制上，政府需要做好以下三點。

第一，保證政府代表公共利益不變色。市場存在失靈，政府管制就不可能完全取消，出臺管制是真正謀求公共福利，管制有效性才能實現(xiàn)。政府沒有私心，是實現(xiàn)公共利益的前提，為此要最大程度上限制政府部門利益，把三公經(jīng)費之減不增、政府信息透明公開、推動大部制整合、排查小金庫各項舉措落到實處。

第二，嚴(yán)厲打擊官員腐敗。既要保證政府代表公共利益，也要防止政府的公權(quán)力被貪官用來謀一己之私；既要阻斷針對官員個人的短期利益輸送——行賄，也要抑制中國的“旋轉(zhuǎn)門”，禁止官員在仕途后期去企業(yè)、高校任職，阻斷其長期利益輸送。從管制-腐敗模型可以看出，遏制腐敗，必須四管齊下：一是從產(chǎn)業(yè)尋租環(huán)節(jié)，加大尋租成本。通過法律對行賄受賄行為嚴(yán)懲，通過巡視組巡視常態(tài)化起到威懾作用，堅持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部“不敢腐”。二是從貪官操控政府環(huán)節(jié)，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。實行集體決策，強化對官員的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。三是從政府管制環(huán)節(jié)，公布政府權(quán)力清單，減少政府對產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，防止管制政策過多過濫給腐敗可乘之機。四是從公眾投票環(huán)節(jié)，推進(jìn)信息公開。完善公眾和輿論對管制政策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)。

第三，糾正政府錯位越位缺位，提高管制效率。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，在法制相對不健全的情況下，為了建立起一個有序的市場競爭，政府對微觀市場干預(yù)較多。但隨著我國經(jīng)濟(jì)與國際接軌，國內(nèi)市場環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，這就要求政府在管制上也應(yīng)有針對性調(diào)整。在政府錯位上，要理順管理體制，明確責(zé)權(quán)，減少多頭監(jiān)管。在政府越位上，要簡政放權(quán)，減少和下放過多過濫的行政審批，如取消企業(yè)注冊資本金，給市場主體更多公平創(chuàng)造價值的空間。在政府缺位上，要加強對公共品領(lǐng)域如保障性住房分配的監(jiān)管，對一些新興行業(yè)如互聯(lián)網(wǎng)要迅速跟進(jìn)，及時制定配套法規(guī)，杜絕監(jiān)管真空。

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[責(zé)任編輯 王 莉]